Interim Report - Report No 129, 1972

Case No 666 (Portugal) - Complaint date: 10-MAY-71 - Closed

1. 235. Les plaintes de la Confédération mondiale du travail figurent dans plusieurs communications en date des 10 mai, 10, 11 et 25 août 1971. La Confédération internationale des syndicats libres a envoyé ses plaintes les 23 juillet et 6 août 1971. Enfin, la plainte de la Fédération syndicale mondiale figure dans une communication en date du 8 septembre 1971. Les plaintes en question ayant été envoyées au gouvernement, celui-ci fit tenir ses observations dans deux communications en date des 15 novembre et 27 janvier 1972.
2. 236. Le Portugal n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, mais il a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations relatives à l'arrestation des dirigeants syndicaux

1. 237. Les plaintes de la CMT, de la CISL et de la FSM font état de l'arrestation de M. Daniel Cabrita, secrétaire général du Syndicat national des employés de banque. D'après les plaignants, ce dirigeant syndical a été arrêté le 30 juin 1971; l'une des plaintes indique qu'il se trouve au secret et que même la possibilité d'entrer en contact avec son avocat lui est refusée. Il aurait été arrêté pour avoir signé une communication adressée au ministre des Corporations et à l'OIT, protestant contre la désignation de la délégation des travailleurs portugais à la 56e session de la Conférence internationale du Travail, tenue en juin 1971.
2. 238. La CMT fait remarquer qu'en signant cette lettre M. Cabrita a exercé un droit implicitement reconnu dans la Constitution de l'OIT et que si un Etat Membre de l'OIT prend des sanctions à l'égard d'une personne qui use d'un tel droit il est évident que cet Etat viole les engagements pris par lui en adhérant à l'OIT. D'après la CMT, le Comité de la liberté syndicale devrait attirer l'attention du Conseil d'administration sur cet aspect constitutionnel du comportement du gouvernement du Portugal, de manière que le Conseil soit en mesure de prendre les dispositions nécessaires et, en tout état de cause, de soumettre un rapport détaillé à la Conférence internationale du Travail.
3. 239. La CMT et la FSM font en outre état de l'arrestation de beaucoup d'autres syndicalistes, dont le nombre dépasserait cent, d'après la première de ces organisations. La CMT désigne nommément Antonio dos Santos, secrétaire du Syndicat national des journalistes, arrêté le 4 août 1971, et Maria Julia dos Santos, secrétaire générale du Syndicat des employés de commerce, arrêtée le 6 août 1971. A l'origine de cette répression se trouve, selon la CMT, ladite lettre de protestation adressée à l'OIT. De plus, le ministre de l'Intérieur aurait fait savoir que la police avait dorénavant pleins pouvoirs pour réduire au silence les syndicats et les syndicalistes qui critiqueraient la politique du gouvernement. L'allégation relative à l'arrestation de M. Antonio dos Santos figure également dans une communication de la CISL.
4. 240. En réponse aux plaintes présentées par la CISL et la CMT, le gouvernement se réfère aux trois dirigeants mentionnés, en précisant que Daniel Cabrita et Maria Julia dos Santos sont inscrits aux syndicats respectifs du district de Lisbonne. D'après le gouvernement, les trois dirigeants ont été arrêtés dans le respect absolu des dispositions légales qui régissent, au Portugal, la détention préventive, et leurs dossiers pénaux ont été transmis au Tribunal criminel de Lisbonne, pour jugement. Daniel Cabrita et Maria Julia dos Santos ont été inculpés d'appartenir à l'organisation terroriste « Action révolutionnaire armée », association illicite, secrète et subversive, visant à promouvoir dans le pays un terrorisme anarchique. De son côté, Antonio dos Santos, qui attend son jugement en liberté sous caution, a été inculpé d'acte portant atteinte à la sécurité de l'Etat. Pendant qu'il se trouvait en prison, les facilités voulues lui ont été accordées pour conférer avec un collègue de la direction du syndicat, car des négociations étaient en cours avec les agences de presse pour la conclusion d'un contrat de travail.
5. 241. Le gouvernement ajoute qu'il est absolument faux que les mesures d'arrestation mentionnées aient eu pour origine les lettres envoyées par certains syndicats à l'OIT, pour protester contre la composition de la délégation des travailleurs portugais à la 56e session de la Conférence internationale du Travail. Cela fut confirmé sans retard par le secrétariat d'Etat au Travail et à la Prévoyance sociale, aux directions des organisations syndicales en cause. Du reste, signale le gouvernement, l'une de ces lettres n'était pas signée par Daniel Cabrita, mais par un dirigeant qui n'a fait l'objet d'aucune prétendue représailles.
6. 242. Il est également faux, allègue le gouvernement, qu'il y ait actuellement en prison plus de cent syndicalistes ou autres dirigeants syndicaux à part ceux qui ont été mentionnés. Le nombre des personnes détenues en raison de leurs liens avec le mouvement subversif précité ne dépasse pas quarante-six au total. Sauf les dirigeants mentionnés ci-dessus, aucun des détenus ne joue un rôle actif dans la vie des syndicats. Pour ce qui est de la déclaration attribuée, dans l'une des plaintes, au ministre de l'Intérieur et selon laquelle la police disposerait dorénavant des pleins pouvoirs pour réduire au silence les syndicats et les syndicalistes qui critiqueraient la politique du gouvernement, ce dernier indique, dans sa réponse, que cette affirmation est manifestement tendancieuse et qu'elle se réfère probablement au discours prononcé par le ministre à Braga, le 11 juillet 1971. Le gouvernement cite plusieurs paragraphes de ce discours, dans lesquels l'orateur signale que l'agitation constatée après l'arrestation de certains individus met en évidence qu'il s'agit de personnalités de premier plan dans l'action révolutionnaire et que l'action des groupes de pression essaie de superposer tout un appareil subversif à l'exercice normal des fonctions d'autorité. Le ministre déplore, dans sa déclaration, que les dirigeants de certains syndicats n'expliquent pas à leurs membres que la justice, dans son expression la plus absolue et la plus rigoureuse - la justice pénale -, appartient à l'Etat et que la soumission aux institutions judiciaires constitue l'obligation la plus élémentaire des citoyens.
7. 243. Enfin, le gouvernement formule quelques observations au sujet de la manière dont il a été amené à désigner les délégués travailleurs à la Conférence internationale du Travail, estimant toutefois que cette question ne fait pas l'objet des plaintes et par là qu'elle échappe à la compétence du Comité de la liberté syndicale.
8. 244. Le comité constate que la désignation des délégués travailleurs à la Conférence ne fait pas l'objet d'une allégation qui lui aurait été soumise en vue de son examen et que cette question a été tranchée en temps opportun par l'organisme compétent de la Conférence, conformément à la procédure établie à cet effet. En revanche, le problème posé dans le cas d'espèce concerne les éventuelles représailles que le gouvernement ferait exercer contre des dirigeants syndicaux déterminés en tirant motif de leurs protestations relatives à la désignation des délégués.
9. 245. Le comité estime que, si un gouvernement exerçait directement ou indirectement des représailles contre des syndicalistes ou des dirigeants d'organisations de travailleurs ou d'employeurs pour le seul motif que ces personnes auraient protesté contre le choix des délégués travailleurs ou employeurs désignés en vue d'une réunion nationale ou internationale, il y aurait là une violation des droits syndicaux. Dans le cas d'espèce, cependant, le gouvernement conteste énergiquement que l'arrestation des dirigeants syndicaux ait été motivée par la protestation formulée, ajoutant en revanche que cette arrestation était motivée par les activités subversives ou contraires à la sécurité de l'Etat qu'avaient déployées les intéressés.
10. 246. Par le passé, le comité a signalé que, au sujet des allégations relatives à des mesures d'arrestation et de condamnation de dirigeants syndicaux, la question qui se posait était celle de la véritable raison des mesures incriminées et qu'il n'y avait d'atteinte à la liberté syndicale que si ces mesures étaient motivées par des activités proprement syndicales. Dans de nombreux cas où les plaignants alléguaient que des travailleurs ou des dirigeants syndicalistes avaient été arrêtés en raison de leurs activités syndicales et où les réponses des gouvernements se bornaient à réfuter semblables allégations ou à indiquer que les arrestations avaient été opérées en raison d'activités subversives, pour des raisons de sécurité intérieure ou pour des crimes de droit commun, le comité s'est fait une règle de demander aux gouvernements en question des informations aussi précises que possible sur les arrestations incriminées, en particulier en ce qui concerne les actions judiciaires entreprises et le résultat de ces actions, pour lui permettre de procéder en connaissance de cause à l'examen des allégations z. Or le comité a insisté, à cet égard, sur le fait que le gouvernement intéressé ne saurait déterminer unilatéralement si la question qui a motivé les sanctions est en rapport avec un délit pénal ou avec l'exercice des droits syndicaux, estimant qu'il lui incombe à lui, comité, de trancher ce point à la lumière de toutes les informations disponibles et, surtout, du texte du jugement. En revanche, lorsqu'il découle des informations reçues par le comité que les personnes en question avaient été jugées par les autorités judiciaires compétentes, avec les garanties d'un procès régulier, et condamnées pour des actes dépourvus de rapport avec les activités syndicales normales dépassant la limite de telles activités, le comité a estimé que le cas n'appelait pas un examen plus approfondi de sa part.
11. 247. Le comité désire formuler quelques observations au sujet d'un aspect déterminé des allégations. L'une des plaintes relatives à Daniel Cabrita indique qu'il lui avait été interdit d'entrer en contact avec son avocat. Le comité a tenu compte d'une lettre dans laquelle l'avocat de Maria Julia dos Santos affirme la même chose à l'égard de cette dernière. Le gouvernement ne traite pas expressément ce point dans sa réponse, se bornant à signaler que les dirigeants arrêtés l'ont été dans le respect absolu des dispositions légales en matière de détention préventive.
12. 248. Par le passé, le comité a jugé indiqué de se référer, dans plus d'un cas, aux principes fondamentaux énoncés dans la Déclaration universelle des droits de l'homme, et dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques des Nations Unies, estimant que leur violation peut porter atteinte au libre exercice des droits syndicaux. Pour ce qui est de l'aspect mentionné des allégations, le comité croit opportun de rappeler que le pacte international établit, en son article 14, le droit de toute personne accusée d'une infraction pénale à disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de sa défense et à communiquer avec le conseil de son choix.
13. 249. Le comité note que le gouvernement déclare, dans sa réponse, que les dossiers des trois dirigeants arrêtés (dont l'un se trouve en liberté sous caution) ont été remis au Tribunal criminel de Lisbonne, pour jugement. Il a été par la suite informé qu'une décision de condamnation a été récemment rendue à l'égard de Daniel Cabrita.
14. 250. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration:
    • a) d'appeler l'attention du gouvernement sur les considérations formulées aux paragraphes 246 et 248 ci-dessus;
    • b) de prier le gouvernement de lui envoyer le texte des jugements qui ont été ou seront rendus à l'égard de Daniel Cabrita, Antonio dos Santos et Maria dos Santos, ainsi que celui de leurs considérants.
      • Allégations relatives à l'interdiction de réunions intersyndicales
    • 251. Dans sa communication du 10 août 1971, la CMT allègue que la décision d'envoyer à l'OIT la lettre de protestation avait été prise à l'occasion de réunions intersyndicales qui avaient eu lieu à Lisbonne. En vue de mettre fin aux activités syndicales qui déplaisent au régime, le ministre de l'Intérieur aurait donné l'ordre d'interdire les réunions intersyndicales.
15. 252. Dans sa réponse, le gouvernement affirme qu'il n'est pas exact que le ministre de l'Intérieur ait interdit les réunions intersyndicales. Ce qui n'a pas été permis, c'est l'institutionnalisation, en marge du cadre légal, d'un certain type de réunions, car l'activité des organisations professionnelles est restreinte aux fins pour lesquelles elles ont été créées, fins qui sont en rapport avec la catégorie professionnelle intéressée. Si les syndicats décident de s'occuper de problèmes étrangers à la catégorie qu'ils représentent, ils sortent de leur compétence et ne respectent pas les principes de « représentativité » et d'« unicité ». D'autre part, dans le contexte de l'organisation professionnelle portugaise, la constitution d'unions et de fédérations est expressément prévue. Cela ne signifie pas, conclut le gouvernement, que l'on ait cessé de tenir des réunions intersyndicales, surtout lorsqu'il s'agit de la négociation conjointe de conventions collectives. Ce que l'on désire éviter, ce sont des situations comme celles qui avaient été signalées par certains syndicats, au nom desquels des décisions avaient été prises sans que leurs représentants eussent été présents à une quelconque réunion commune et sans qu'ils eussent été entendus sur les questions à résoudre.
16. 253. Le comité a affirmé, à de nombreuses reprises, que la liberté de réunion syndicale constitue l'un des éléments fondamentaux des droits syndicaux et que les autorités devraient s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l'exercice légal. En ce qui concerne l'aspect de la légalité, la convention no 87 établit, en son article 8, que les travailleurs et leurs organisations doivent la respecter, ajoutant toutefois que la législation nationale ne doit ni porter atteinte, ni être appliquée de manière à porter atteinte aux garanties prévues par la convention, au nombre desquelles figure le droit des organisations de travailleurs d'organiser leur activité et de formuler leur programme d'action (art. 3).
17. 254. Compte tenu de ce oui précède, le comité estime qu'il incombe aux organisations de travailleurs elles-mêmes de décider de l'opportunité de réunions conjointes en vue de discuter des problèmes syndicaux d'intérêt commun, sans que la législation ou les autorités restreignent l'exercice de ce droit.
18. 255. Il semblerait toutefois, d'après les déclarations du gouvernement, que, dans le cas particulier, des difficultés aient surgi du fait de l'adoption de décisions au nom de syndicats qui n'avaient pas participé aux réunions dont il s'agit. Le comité estime que, dans des situations de ce genre, c'est aux organes de direction des syndicats intéressés qu'il appartient d'adopter les mesures que ceux-ci estimeront appropriées, notamment pour dégager leurs responsabilités et préciser leur propre position.
19. 256. Le comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement sur ces considérations et notamment sur celles qui sont formulées au paragraphe 254 ci-dessus.
    • Allégations relatives à la suspension de dirigeants syndicaux et à la fermeture de locaux syndicaux
20. 257. Dans sa communication du 11 août 1971, la CMT déclare que le Tribunal du travail avait décidé de suspendre tous les dirigeants de la branche de Porto du Syndicat national des employés de banque. En outre, les sièges de ce syndicat et de celui du district de Lisbonne avaient été fermés par la police. Dans sa communication du 8 septembre 1971, la FSM se réfère aussi à cette fermeture de locaux syndicaux.
21. 258. Dans sa communication du 27 janvier 1972, le gouvernement relève que, le 30 juillet 1971, le Conseil de la sécurité publique a ordonné la fermeture des locaux susmentionnés, étant donné que les organismes qui les occupaient s'étaient écartés, par l'action de leurs directions, des fins pour lesquelles ils avaient été institués. Le conseil a pris cette mesure conformément aux dispositions de l'article 23 du décret-loi no 37477, du 13 juin 1949, applicables aux associations de tout genre. Cet article stipule que les locaux qui servent de siège ou qui sont utilisés par leurs possesseurs pour faciliter des activités subversives seront fermés ou pourront être occupés par les autorités.
22. 259. L'Institut national du travail et de la prévoyance sociale ayant examiné la question et tenu compte des raisons invoquées pour la fermeture des locaux a saisi le tribunal compétent, conformément aux dispositions des paragraphes 1, 2 et 5 de l'article 21 du décret-loi no 23050, modifié par le décret-loi no 49058, de 1969. Le tribunal a ordonné la suspension des directions des branches de Porto et de Lisbonne du Syndicat national des employés de banque; pour les remplacer, deux commissions administratives ont été désignées - formées de membres des organismes en question - ainsi qu'il est dit au paragraphe 7 de l'article 21 susmentionné. De la sorte, les locaux ont pu être rouverts le 17 août 1971. Une représentation « pluridistricts » est assurée dans les commissions administratives et le nombre de leurs membres est supérieur à celui des directions qu'elles ont remplacées.
23. 260. Enfin, selon la communication du gouvernement, le Tribunal du travail a décidé la révocation de la direction du syndicat de Porto, le jugement quant au syndicat de Lisbonne n'étant pas encore rendu.
24. 261. Le comité constate que les autorités administratives et judiciaires ont adopté diverses mesures qui constituent autant d'étapes dans un processus qui a commencé, selon le gouvernement, par des menées subversives de la part des directions des deux syndicats. Il s'agit des mesures suivantes: la fermeture des locaux syndicaux par le Conseil de la sécurité publique; la suspension des membres des directions par ordonnance judiciaire; la désignation de commissions administratives par l'Institut national du travail et de la prévoyance sociale (paragr. 7 de l'article 21 du décret-loi no 23050, modifié par le décret-loi no 49058); la révocation, par le tribunal, de la direction du syndicat de Porto.
25. 262. Le comité a déjà signalé, dans un autre cas relatif au Portugal, qu'il avait estimé à diverses reprises que les principes inscrits dans la convention no 87 n'empêchent pas la surveillance ou le contrôle des actes internes d'un syndicat dans le but de vérifier si ces actes sont en contradiction avec la législation nationale (laquelle, pour sa part, ne doit pas enfreindre les principes de la liberté d'association). Néanmoins, le comité a considéré également qu'il était de la plus haute importance, pour garantir l'impartialité et l'objectivité de la procédure, que le contrôle soit exercé par l'autorité judiciaire compétente.
26. 263. Dans le présent cas, la fermeture des locaux syndicaux a été décidée par une autorité administrative, sans une procédure judiciaire préalable au cours de laquelle les intéressés auraient pu user de leurs droits de défense. Quant à la suspension des membres des directions syndicales, le comité relève que le gouvernement se réfère à l'application de divers paragraphes de l'article 21 du décret-loi no 23050, tel qu'amendé par le décret no 49058. Les dispositions sur la suspension de dirigeants syndicaux qui figurent dans ce décret ont été complétées par le décret-loi no 502/70, lequel établit que, si la suspension est demandée par l'Institut national du travail et de la prévoyance sociale, le juge prononce la suspension sur la base du résultat de l'enquête menée par l'Inspection des corporations, sans examiner lui-même la question quant au fond. Le comité renvoie aux conclusions et aux recommandations qu'il a déjà formulées sur cet aspect de la législation en traitant le cas no 654 relatif au Portugal.
27. 264. En ce qui concerne la désignation, par l'Institut national du travail et de la prévoyance sociale, de commissions administratives en remplacement des directions destituées, le comité rappelle qu'il a déjà signalé dans un autre cas relatif au Portugal, à propos d'une législation antérieure, que les dispositions légales qui autorisent le gouvernement à nommer un comité de direction en remplacement d'un comité élu sont incompatibles avec les principes de la liberté syndicale. Plus récemment encore, le comité, s'appuyant sur une constatation de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, a fait valoir que toute destitution de dirigeants syndicaux au cas où la législation ou les statuts internes ont été violés, de même que la désignation d'administrateurs provisoires doivent se faire par voie judiciaire.
28. 265. D'autre part, étant donné que le tribunal a déjà rendu son jugement en ce qui concerne la révocation de la direction du syndicat de Porto, et que l'on attend le jugement dans l'instance ayant trait au syndicat de Lisbonne, le comité recommande au Conseil d'administration de prier le gouvernement de lui faire parvenir le texte de ces jugements et celui de leurs considérants.

Recommandation du comité

1. 266. Compte tenu de toutes ces circonstances et au sujet du cas dans son ensemble, le comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) en ce qui concerne les allégations relatives à l'arrestation de dirigeants syndicaux:
   • i) d'appeler l'attention du gouvernement sur les considérations figurant aux paragraphes 246 et 248 ci-dessus;
   • ii) de prier le gouvernement de communiquer le texte des jugements qui ont été ou seront rendus à l'égard de Daniel Cabrita, Antonio dos Santos et Maria Julia dos Santos, ainsi que celui de leurs considérants;
   • b) en ce qui concerne les allégations relatives à l'interdiction de réunions intersyndicales, d'attirer l'attention du gouvernement sur les considérations figurant aux paragraphes 253 à 255, et notamment sur la teneur du paragraphe 254, d'après lequel il incombe aux organisations de travailleurs elles-mêmes de décider de l'opportunité de tenir des réunions conjointes en vue de discuter les problèmes syndicaux d'intérêt commun, sans que la législation ou les autorités restreignent l'exercice de ce droit;
   • c) en ce qui concerne les allégations relatives à la suspension de dirigeants syndicaux et à la fermeture de locaux syndicaux;
   • i) de signaler à l'attention du gouvernement les considérations exposées plus haut dans les paragraphes 262 à 264;
   • ii) de prier le gouvernement de lui faire parvenir le texte des jugements définitifs rendus dans les affaires relatives à la révocation des directions du Syndicat national des employés de banque des districts de Porto et de Lisbonne, ainsi que leurs considérants;
   • d) de prendre note du présent rapport intérimaire, étant entendu que le comité présentera un nouveau rapport lorsqu'il aura reçu les informations complémentaires demandées aux alinéas a) ii) et c) ii) du présent paragraphe.