Definitive Report - Report No 37, 1960

Case No 170 (France) - Complaint date: 26-NOV-57 - Closed

1. 12. Par une communication en date du 26 novembre 1957, le Comité intersyndical des centrales syndicales malgaches a déposé devant l'O.I.T une plainte selon laquelle il serait porté atteinte à l'exercice des droits syndicaux à Madagascar. Informé le 28 novembre 1957 de son droit de présenter des informations complémentaires à l'appui de sa plainte, le plaignant a adressé de telles informations au Directeur général du B.I.T par une lettre en date du 22 décembre 1957.
2. 13. Par deux lettres datées respectivement des 28 novembre 1957 et 10 janvier 1958, la plainte et les informations complémentaires fournies par l'organisation plaignante ont été communiquées au gouvernement; celui-ci a fait parvenir ses observations à leur sujet par une communication en date du 25 février 1958.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

1. 14. A sa dix-neuvième session (Genève, février 1958), le Comité a présenté un rapport intérimaire sur ce cas au Conseil d'administration et a décidé de demander des informations complémentaires au gouvernement. Cette décision du Comité a été portée à la connaissance du gouvernement par une lettre datée du 17 mars 1958. Le gouvernement a fait parvenir sa réponse par une lettre en date du 21 juillet 1958.
2. 15. Saisi à nouveau de l'ensemble de la question à sa vingtième session (Genève, novembre 1958), le Comité a présenté un second rapport intérimaire sollicitant du gouvernement de nouvelles informations complémentaires. Cette demande d'information a été présentée au gouvernement par une lettre du 2 décembre 1958 et le gouvernement y a répondu par une communication en date du 26 février 1959.
3. 16. En ce qui concerne le fond de l'affaire, les plaignants alléguaient que certaines des centrales syndicales du pays décidèrent de déclencher une grève les 26 et 27 novembre 1957. Le but de la grève - dans les secteurs public, privé et agricole - était de protester contre la politique économique nationale et contre les dispositions de l'arrêté no 404-IGT du 7 novembre 1957 portant modification des taux des prestations familiales et de l'arrêté no 408-IGT, également du 7 novembre 1957, fixant les zones de salaires et les salaires minima interprofessionnels garantis à Madagascar, considérés par les plaignants comme étant insuffisants. Pour ce qui est du secteur privé, les revendications faites concernaient les allocations familiales, un salaire minimum spécifique garanti, les allocations de maternité, cinq zones de salaires, l'extension des conventions collectives dans les différentes branches professionnelles, la retraite des vieux travailleurs et la lutte contre le chômage. Pour ce qui est du secteur public, les revendications concernaient les indices de solde, l'uniformisa ion du taux et du mode d'attribution des prestations familiales, la titularisation des auxiliaires et l'uniformisation des modalités d'intégration de certains agents dans les futurs cadres territoriaux. En ce qui concerne le secteur agricole, on demandait la création de chambres de commerce distinctes des chambres du commerce et de l'industrie.
4. 17. Les plaignants joignaient à leur plainte le texte d'une notice émanant de l'Inspection générale du travail et déclarant que la grève était illégale, ce qu'ils considèrent comme une atteinte au droit de grève. Cette notice relève que le droit de grève prévu par la Constitution est subordonné aux dispositions législatives selon lesquelles les grèves son interdites avant que les procédures prévues par la loi pour le règlement des conflits collectifs du travail surgissant entre les employeurs et les travailleurs aient été épuisées. Le texte de cette notice dit ensuite qu'il ne s'agissait pas d'un conflit entre employeurs et travailleurs, car c'étaient les autorités et non pas les employeurs qui étaient compétents pour la plupart des revendications et que, par conséquent, la grève était dirigée contre les autorités et leur politique économique. Les décisions des tribunaux judiciaires ont prouvé, déclare la notice, que ce type de grève est illégal, car il empêche les autorités d'exercer leurs pouvoirs. La notice avertit par conséquent les travailleurs qui pourraient participer à la grève qu'ils courraient le risque de perdre leur salaire ou d'être congédiés (sous réserve de l'approbation du tribunal du travail) sans pouvoir réclamer de réparation.
5. 18. En terminant, l'organisation plaignante fait valoir que plus de cinq cents grévistes ont été congédiés et que les plaignants ont introduit trois cents instances.
6. 19. Dans sa première série d'observations, datée du 25 février 1958, le gouvernement déclare que l'Inspection du travail considérait la grève comme illégale du fait que les revendications tendaient à faire modifier des questions qui avaient fait l'objet de deux arrêtés, ce qui rendait impossible le recours aux procédures légales ordinaires de conciliation et d'arbitrage, et que les syndicats avaient l'intention de s'immiscer dans un domaine réservé à l'autorité. Néanmoins, déclarait le gouvernement, la grève s'est déroulée en toute liberté, bien qu'elle ait été appuyée par 2,2 pour cent seulement des salariés de Madagascar. Le gouvernement reconnaît que certains congédiements ont eu lieu, mais précise que la plupart d'entre eux ont été rapportés sans tarder. Il déclare que, si certains congédiements donnent lieu à des poursuites judiciaires, il appartiendra aux tribunaux compétents de se prononcer sur le caractère légal ou illégal de la grève.
7. 20. De l'avis du gouvernement, la grève en question est d'inspiration essentiellement politique: ce que les plaignants reprochent en réalité au gouvernement- estime ce dernier-, c'est que la notice publiée par l'Inspection du travail (voir paragraphe 17 ci-dessus) a, selon eux, exercé une pression morale qui serait à l'origine de l'échec de la grève. En fait, déclare le gouvernement, la grève était dirigée contre lui, gouvernement, parce qu'aux termes de la loi, il appartient à un organisme officiel de fixer le salaire minimum et les allocations.
8. 21. Lors de l'examen du cas auquel il a procédé au cours de sa dix-neuvième session (Genève, février 1958), le Comité a rappelé que, dans plusieurs cas précédents, il avait estimé que le fait de considérer comme illégale une grève visant à faire pression sur le gouvernement pour un sujet politique ne constitue pas une violation de la liberté syndicale et que le gouvernement qui ferait savoir à une organisation que, selon les avis juridiques reçus par lui, une grève projetée serait illégale parce qu'elle ne concernerait pas un conflit du travail, ne violerait pas non plus la liberté syndicale.
9. 22. Après avoir noté l'affirmation du gouvernement selon laquelle, bien que les points litigieux aient été de nature économique, la grève aurait été dirigée contre lui, le Comité a relevé la déclaration gouvernementale d'où il découle que la question de la licéité tant de la grève elle-même que des congédiements qui en ont été la conséquence serait tranchée par toute action introduite auprès des tribunaux.
10. 23. Le Comité a rappelé ensuite que dans de nombreux cas antérieurs, il avait décidé de ne pas examiner de questions faisant l'objet de procédures judiciaires en cours - lorsque lesdites procédures étaient assorties de garanties suffisantes de légalité -, les débats judiciaires pouvant fournir des éléments d'information utiles au Comité dans l'appréciation du bien-fondé des allégations à lui soumises.
11. 24. Le Comité avait donc décidé de surseoir à l'examen du cas et d'inviter le gouvernement à lui communiquer le jugement rendu par les tribunaux sur cette affaire, décision consignée dans le rapport intérimaire qu'il avait présenté sur le cas au Conseil d'administration.
12. 25. Cette décision du Comité a été portée à la connaissance du gouvernement par une lettre en date du 17 mars 1958. Le gouvernement a fait parvenir sa réponse par une communication en date du 21 juillet 1958.
13. 26. Dans cette réponse, le gouvernement indiquait que le tribunal du travail de Tananarive a rendu le 9 janvier 1958 et les jours suivants deux jugements portant sur deux cent quatre-vingt-sept licenciements individuels prononcés pour fait de grève dans la province de Tananarive. Les jugements intervenus dans la branche « industrie déclaraient la grève abusive et déboutaient les travailleurs de leur action, cependant que les jugements rendus pour la même cause dans la branche « commerce » déclaraient la même grève non abusive et condamnaient les employeurs à des dommages-intérêts pour licenciement fautif.
14. 27. Le gouvernement indique ensuite que, statuant en appel le 27 mars et les jours suivants, le tribunal de première instance a confirmé les jugements déclarant la grève abusive et réformé les autres, unifiant ainsi la jurisprudence locale en matière de grève.
15. 28. Saisi à nouveau de l'ensemble du cas à sa vingtième session (Genève, novembre 1958), le Comité a estimé que, conformément à la pratique qu'il a suivie en pareil cas dans le passé, il lui serait utile de prendre connaissance du texte des jugements - tant ceux qui ont été rendus par les deux tribunaux de première instance que celui qui a été rendu en appel - et de leurs attendus, avant d'exprimer un avis quelconque sur la question.
16. 29. En conséquence, le Comité a décidé de surseoir à l'examen du cas et d'inviter le gouvernement à fournir les informations mentionnées au paragraphe précédent, décision consignée dans le rapport intérimaire qu'il avait présenté sur le cas au Conseil d'administration.
17. 30. Cette demande d'informations complémentaires a été communiquée au gouvernement par une lettre en date du 2 décembre 1958. Le gouvernement a fait parvenir sa réponse par une lettre en date du 26 février 1959, c'est-à-dire trop tardivement pour permettre au Comité de l'examiner à sa dernière session, tenue à Genève, précisément, le 26 février 1959.
18. 31. Par sa dernière communication, le gouvernement fait tenir le texte du jugement rendu en appel ainsi que ses attendus.
19. 32. En ce qui concerne les faits, le tribunal statuant en appel constate tout d'abord que les travailleurs impliqués dans la grève, en ne se présentant à leur emploi ni le 26 ni le 27 novembre 1957, entendaient ainsi manifester contre les arrêtés nos 404 et 408/IGT du 7 novembre 1957 et faire pression sur les pouvoirs publics pour une amélioration de la condition des salariés réglementée par lesdits arrêtés fixant le taux des prestations familiales, les zones de salaires et le salaire minimum interprofessionnel garanti. Il rappelle ensuite les revendications des travailleurs consignées dans le document intitulé par eux « ordre de grève » et résumées au paragraphe 16 ci-dessus, qui analyse le contenu de la plainte déposée devant l'O.I.T par le Comité intersyndical des centrales syndicales malgaches.
20. 33. Etant donné, d'une part, le caractère de la grève, d'autre part, la nature des revendications présentées par les grévistes, le tribunal déclare qu'en aucun cas, il n'a été question pour les employés de faire pression sur leurs employeurs, que ces employeurs étaient dans l'incapacité totale de donner la moindre satisfaction à leurs employés sur l'un quelconque des chefs de revendication et qu'ils ont donc subi un préjudice sans être responsables de la situation qui a entraîné la cessation du travail et sans qu'ils pussent remédier à ladite situation.
21. 34. Le tribunal rappelle ensuite que lorsque, le 28 novembre 1957, les employés se présentèrent chez leurs employeurs, ces derniers refusèrent de les accepter sur les lieux de travail et déclarèrent les considérer comme démissionnaires. Il rappelle enfin que les salariés prétendirent alors, au contraire, n'avoir que suspendu leur contrat de travail en usant de leur droit constitutionnel de grève.
22. 35. Du point de vue du droit, le tribunal indique alors que la grève, pour constituer un droit, doit présenter les quatre éléments constitutifs suivants: a) un arrêt concerté, collectif et complet du travail, b) en vue d'obtenir des avantages professionnels; c) dirigé contre l'employeur susceptible et capable, abstraction faite de toute considération économique et financière, de donner suite aux revendications formulées; d) après échec de la procédure de conciliation (Code du travail de la France d'outre-mer, article 218 bis).
23. 36. Le tribunal déclare ensuite que, dans le cas d'espèce, les trois derniers éléments constitutifs du droit de grève ont manifestement fait défaut. En effet, la grève avait pour but direct et proclamé l'abrogation des arrêtés en cause et leur remplacement par de nouvelles dispositions réglementaires; l'amélioration du sort des salariés, dépendant de ces réformes politiques, n'était donc plus que le but indirect de la pression exercée sur l'Etat. Par ailleurs, les employeurs n'avaient aucun pouvoir pour abroger les textes visés ou pour réglementer la matière. Enfin, la procédure de conciliation prévue par les articles 209 à 218 bis du Code du travail de la France d'outre-mer n'a point été suivie et ne pouvait manifestement pas l'être, faute de conflit entre employeurs et employés, le seul conflit existant opposant les salariés à l'Etat.
24. 37. La question se pose alors de savoir - déclare le tribunal - si l'interruption du travail dont il s'agit a pu constituer une grève malgré l'absence de trois sur quatre des éléments constitutifs de ce phénomène social, et il précise qu'il y a là plus qu'une simple question de terminologie. En effet, hors le cas de grève constituée, la cessation du travail équivaut à une rupture directe, du fait de l'employé, du contrat de travail. Or, la cessation du travail, sous prétexte de grève, hors les limites légales, équivalant à une rupture unilatérale de contrat, constitue une faute lourde permettant à l'employeur de congédier l'employé sans indemnité ni préavis.
25. 38. Après avoir rappelé qu'un avis radiodiffusé émanant de l'Inspection générale du travail avait mis en garde les intéressés contre les dangers que comportait leur action, le tribunal conclut, en raison de tout ce qui précède, que l'interruption du travail par les salariés a constitué un abus du droit de grève et une faute lourde autorisant leur licenciement sans indemnité ni préavis.
26. 39. Le Comité constate que le gouvernement, dans sa réponse, s'abstient de fournir, comme il en avait été sollicité, le texte des jugements rendus par les deux tribunaux de première instance. Etant donné toutefois les éléments très complets contenus dans la décision de seconde instance communiquée par le gouvernement, le Comité estime que les données dont il dispose sont suffisantes pour lui permettre de se prononcer en connaissance de cause.

B. B. Conclusions du comité

1. 40. De ces données, il ressort que la grève déclenchée par certaines centrales syndicales malgaches, tout en revêtant un caractère économique, était dirigée plus contre la politique économique suivie par les autorités que contre les employeurs de ceux qui y ont participé, en vue d'obtenir de ces employeurs de meilleures conditions d'emploi. Ceci découle de la liste des revendications formulées dans l'« ordre de grève » lancé par le Comité intersyndical, liste dont les plaignants et le gouvernement donnent des versions concordantes.
2. 41. Par ailleurs, par la façon dont elle a été déclenchée et par les buts auxquels elle visait, la grève ne paraît pas avoir rempli les conditions requises par la législation nationale pour être reconnue comme légale (voir paragraphe 35 ci-dessus). Certes, le seul fait qu'une grève soit considérée comme illégale dans un pays donné ne saurait être suffisant pour inciter le Comité à ne pas examiner le cas plus avant; encore faut-il, en effet, que les conditions posées par la législation pour qu'une grève soit considérée comme un acte licite soient raisonnables et, en tout cas, ne soient pas telles qu'elles constituent une limitation importante aux possibilités d'action des organisations syndicales. A cet égard, dans un certain nombre de cas antérieurs, le Comité a reconnu que, par exemple, une notification préalable aux autorités administratives et l'obligation d'avoir recours à des procédures de conciliation et d'arbitrage dans les différends collectifs avant de déclencher une grève figurent dans les législations d'un nombre important de pays et que des dispositions de cette sorte ne sauraient être considérées comme constituant une atteinte à la liberté syndicale. Dans le cas d'espèce, les conditions rappelées au paragraphe 35 ci-dessus paraissent bien être de celles que le Comité a toujours considérées comme raisonnables et, partant, comme ne constituant pas une atteinte à la liberté syndicale.
3. 42. Bien qu'elle n'ait été ni interdite ni réprimée, la grève en question constituait donc néanmoins une grève illégale sur les conséquences éventuelles de laquelle les travailleurs ont été mis en garde par un avertissement de l'Inspection générale du travail.
4. 43. Or, ainsi que le Comité l'a rappelé (voir paragraphe 21 ci-dessus), il a toujours estimé que le fait de considérer comme illégale une grève visant à faire pression sur le gouvernement pour un sujet politique ne constitue pas une violation de la liberté syndicale et que le gouvernement qui ferait savoir à une organisation que, selon les avis juridiques reçus par lui, une grève projetée serait illégale parce qu'elle ne concernerait pas un conflit du travail proprement dit, ne violerait pas non plus la liberté syndicale.
5. 44. Restent les sanctions pour fait de grève dont les travailleurs ayant participé à la cessation du travail disent avoir été victimes. Lorsque les travailleurs, la grève ayant pris fin, se sont présentés sur les lieux de leur travail, ils se sont vus refuser l'entrée desdits lieux par leurs employeurs, qui ont déclaré les considérer comme démissionnaires, ayant rompu unilatéralement leur contrat. Il s'agissait là précisément de la conséquence possible de la grève illégale dont les travailleurs avaient été avertis par l'Inspection générale du travail.
6. 45. De leur côté, les salariés prétendaient au contraire n'avoir que suspendu leur contrat de travail en usant de leur droit constitutionnel de grève.
7. 46. L'affaire, on l'a vu, a été portée devant les tribunaux. Le tribunal de première instance de la branche «industrie » a déclaré la grève abusive alors que le tribunal correspondant de la branche «commerce » la déclarait non abusive. En appel, le jugement du premier tribunal a été confirmé et celui du second infirmé. Le tribunal d'appel a fondé sa décision sur le fait que les employeurs avaient subi un préjudice sans être responsables de la situation qui a entraîné la cessation du travail et sans qu'ils pussent remédier à ladite situation, que la cessation du travail par les salariés a constitué un abus du droit de grève équivalant à une rupture de contrat, ce qui constitue une faute lourde justifiant sans doute possible un licenciement sans indemnité ni préavis.

Recommandation du comité

1. 47. Dans ces conditions, étant donné que la grève déclenchée par les centrales syndicales malgaches, bien que de caractère économique, ne semble pas avoir visé à obtenir des employeurs une amélioration des conditions de travail, mais avoir été dirigée contre la politique du gouvernement, son but direct et proclamé étant en effet l'abrogation de certains textes législatifs, étant donné d'autre part que, par sa forme et par sa nature, elle ne semble pas avoir répondu aux conditions d'une grève légale, étant donné enfin que les intéressés ont été avertis par les autorités de cette illégalité, ainsi que des conséquences qui risquaient d'en découler pour eux, le Comité, tenant compte du fait, d'une part, que, malgré son illégalité, la grève s'est déroulée librement, n'ayant été ni interdite ni réprimée, d'autre part, que les grévistes ayant ultérieurement été licenciés par leurs employeurs pour avoir pris part à la cessation du travail ont bénéficié et fait usage contre cette mesure des voies de recours souhaitables, lesquelles paraissent avoir été assorties de toutes les garanties d'une procédure judiciaire régulière, le Comité, donc, estime que les plaignants n'ont pas apporté la preuve qu'il y ait eu, en l'occurrence, une violation des droits syndicaux et, pour les raisons indiquées notamment aux paragraphes 39 à 46 ci-dessus, recommande au Conseil d'administration de décider que le cas dans son ensemble n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
   • Genève, 28 mai 1959. (Signé) S. T. MERANI, Président.