Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Japan (Ratification: 1965)

La Comisión toma nota de las siguientes observaciones relativas a las cuestiones abordadas en este comentario, así como de las respuestas del Gobierno a las mismas: las observaciones de la Confederación Japonesa de Sindicatos (JTUC-RENGO), transmitidas junto con la memoria del Gobierno; de la Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN), recibidas el 31 de agosto de 2021; y del Sindicato Solidario Suginami, del Sindicato Solidario de Trabajadores, Sección de Itabashi, del Apaken Kobe (Sindicato de trabajadores no regulares/ocasionales/temporales/a tiempo parcial) y del Sindicato Rakuda (Sindicato Independiente de Trabajadores del Municipio de Kyoto), recibidas el 1.º de septiembre de 2021. La Comisión toma nota además de las observaciones de la Internacional de la Educación (IE), recibidas el 9 de septiembre de 2021, y de la respuesta del Gobierno a las mismas.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de sindicación del personal de extinción de incendios. La Comisión recuerda los comentarios que viene formulando desde hace tiempo relativos a la necesidad de reconocer el derecho de sindicación al personal de extinción de incendios. En los últimos años, el Gobierno se ha venido refiriendo al funcionamiento del sistema de comités de personal de extinción de incendios (FDPC), que se presentó como alternativa. El papel de los FDPC consistía en examinar propuestas sobre las condiciones de trabajo formuladas por el personal y en presentar sus conclusiones al jefe de departamento de bomberos. El Gobierno indicó asimismo que las encuestas se realizaban periódicamente en los parques centrales de bomberos para recopilar información sobre las deliberaciones y las conclusiones de los FDPC. El Gobierno también mencionó un estudio específico, llevado a cabo en enero de 2018, encaminado a evaluar el funcionamiento del sistema de los FDPC para contemplar la posibilidad de perfeccionarlo. El Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes debatió los resultados del estudio. Si bien en este estudio se llegó a la conclusión de que el sistema funciona de manera adecuada, los representantes de los trabajadores en el Organismo de Gestión de Incendios y Catástrofes pidieron que se mejorara su funcionamiento, en particular en cuanto a la transparencia de los procedimientos y a la creación de un ambiente más propicio a que el personal aporte sus opiniones sobre los FDPC. En su memoria anterior, el Gobierno indicó que una nueva política en lo relativo a los FDPC, elaborada en colaboración con los interlocutores sociales, había entrado en vigor en abril de 2019. En relación con esto, la Comisión toma nota de las observaciones de la ZENROREN de que la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios del Japón (JICHIROREN), a los que se unió la Red de Bomberos (FFN), había pedido al Ministerio del Interior y de Comunicaciones y a la Agencia de Gestión de Incendios y Desastres que concibiera medidas concretas para garantizar que las opiniones de los bomberos sobre las condiciones de trabajo y la seguridad en el lugar de trabajo sean escuchadas en el funcionamiento de los FDPC. La JICHIROREN y la FFN realizaron una encuesta entre los bomberos en junio de 2021; los resultados indicaron que sigue considerándose que el sistema de los FDPC otorga poderes discrecionales al jefe del departamento de incendios. La ZENROREN lamentó que, a pesar de ese resultado, la respuesta del Gobierno fuera simplemente para indicar que el sistema de los FDPC funciona de manera adecuada.

Además, el Gobierno señala en su última memoria que, desde enero de 2019, el Ministerio del Interior y Comunicaciones ha celebrado seis consultas con los representantes de los trabajadores en las que ha discutido la opinión del Gobierno de que se considera que el personal de extinción de incendios es parte de la policía en relación con la aplicación del Convenio. A juicio del Gobierno, las cuatro consultas celebradas en abril, julio y diciembre de 2019 permitieron un rico intercambio sobre su opinión y sobre el sistema del Comité del Personal de Extinción de Incendios. La quinta y la sexta consultas, celebradas en agosto de 2020 y en enero de 2021, respectivamente, permitieron discutir la situación de la administración de incendios moderna y la cuestión del acoso. El Gobierno indica que los trabajadores expresaron su agradecimiento por la regularidad de las consultas y estaban dispuestos a seguir celebrando consultas periódicas. La Comisión toma nota, por otra parte, de que la JTUC-RENGO lamenta que el Gobierno siga sin responder a la recomendación de larga data de la Comisión de otorgar el derecho a organizar al personal de extinción de incendios. La JTUC RENGO señala que el establecimiento de sistemas de presentación de informes y de servicios de consultoría planteado por la Agencia de Gestión de Incendios y Desastres no era más que medidas provisionales, y que la denegación por el Gobierno del derecho de sindicación obstaculizaba los servicios de incendio y de emergencia al bajar la moral al personal.

La Comisión recuerda que anteriormente puso énfasis en que la política de aplicación para los FDPC sigue siendo distinta del reconocimiento del derecho de sindicación reconocido en el artículo 2 del Convenio. Toma nota de las opiniones divergentes sobre la eficacia de las consultas celebradas desde enero de 2019, y comprende que no se han realizado progresos para lograr un mayor consenso sobre el derecho de sindicación del personal de extinción de incendios.  La Comisión se ve obligada a expresar una vez más su firme expectativa de que las consultas continuas contribuirán a la realización de progresos continuos para garantizar el derecho del personal de extinción de incendios a constituir las organizaciones que estimen convenientes con miras a defender sus intereses profesionales. La Comisión pide al Gobierno que comunique información detallada sobre todo progreso realizado a este respecto.

Artículo 2. Derecho de sindicación del personal de instituciones penitenciarias. La Comisión recuerda los comentarios que viene formulando desde hace tiempo relativos a la necesidad de reconocer el derecho de sindicación del personal de instituciones penitenciarias. La Comisión toma nota de que el Gobierno insiste en que los funcionarios de prisiones pertenecen a la policía, que esta opinión fue aceptada por el Comité de Libertad Sindical en su 12.º y 14.º informes, y que el otorgamiento del derecho de sindicación al personal de las instituciones penitenciarias plantearía dificultades para el debido desempeño de sus funciones y para el mantenimiento adecuado de la disciplina y el orden en las instituciones penitenciaras. El Gobierno reitera asimismo su opinión de que, en los casos en que ocurra una situación de emergencia en una institución penal, debe controlar inmediatamente y de manera adecuada la situación, haciendo uso de la fuerza en caso necesario; por consiguiente, otorgar el derecho de sindicación al personal de las instituciones penitenciarias podría plantear un problema para el debido desempeño de sus funciones y el mantenimiento adecuado de la disciplina y el orden. El Gobierno recuerda que decidió conceder más oportunidades al personal de las instituciones penitenciarias para que expresara sus opiniones en la octava Sede Penitenciaria Regional en todo el país en 2019 y 2021, con la participación de 228 miembros del personal general (de 77 instituciones penitenciarias) en 2019, y 233 miembros del personal general (de 78 instituciones penitenciarias) en 2021. Los participantes intercambiaron opiniones sobre la mejora del medio ambiente de trabajo, la naturaleza de las actividades recreativas del personal como una manera de contribuir a un lugar de trabajo más abierto, y sobre la promoción de una mejor conciliación de la vida profesional y la vida privada para el personal.

Por otra parte, la Comisión toma nota de las observaciones de la JTUC RENGO en las que lamenta que el Gobierno no haya realizado un seguimiento de los comentarios anteriores de la Comisión para considerar las diferentes categorías de funcionarios de prisiones al determinar, en consulta con los interlocutores sociales, si son parte de la policía. La JTUC-RENGO opina que: i) las diversas medidas descritas por el Gobierno para brindar oportunidades al personal de las instituciones penitenciarias de expresar sus opiniones sobre sus condiciones de trabajo no guardan relación con los derechos sindicales, y en particular el derecho de sindicación; dado que constituyen un mero intercambio de puntos de vista con trabajadores a título individual, no pueden considerarse una negociación; ii) estas medidas descritas por el Gobierno sirven para sustituir un debate fructífero sobre el otorgamiento del derecho de sindicación al personal de las instituciones penitenciarias, y iii) es improbable que el Gobierno pueda indicar ejemplos concretos de medidas adoptadas que hayan mejorado el medio ambiente de trabajo apoyándose en las opiniones descritas anteriormente.

La Comisión considera útil recordar que, en sus memorias anteriores, el Gobierno se refirió a la siguiente distinción entre el personal de las instituciones penitenciarias: i) los funcionarios de prisiones que tienen la obligación de operar únicamente en las instituciones penitenciarias, entre otras cosas, prestando servicios de seguridad, y están autorizados a recurrir a la fuerza física y a utilizar armas ligeras y de pequeño calibre; ii) el personal de instituciones penitenciarias sin el rango de funcionarios de prisiones que participa directamente en la gestión de las instituciones penitenciarias o en el tratamiento de los reclusos, y iii) el personal de instituciones penitenciarias que tienen la facultad, en virtud del Código de Procedimiento Penal, de desempeñar funciones de agentes de policía judicial en relación con los delitos cometidos dentro de las instituciones penales, y la autoridad de practicar arrestos, registros e incautaciones. La Comisión observa a este respecto que, a pesar de los llamamientos reiterados de esta comisión y de la Comisión de la Conferencia, el Gobierno no ha celebrado consultas con los interlocutores sociales a fin de considerar las diferentes categorías de funcionarios de prisiones. Además, la Comisión recuerda que, a su juicio, las iniciativas gubernamentales para brindar oportunidades al personal de las instituciones penitenciarias para que expresen sus opiniones sobre diversos aspectos, en particular sobre sus condiciones de trabajo, siguen sin guardar relación con el reconocimiento del derecho de sindicación consagrado en el artículo 2 del Convenio. La Comisión se ve obligada a instar una vez más al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales y otras partes interesadas pertinentes, adopte las medidas necesarias para garantizar que los funcionarios de prisiones, distintos de los que desempeñan las funciones específicas de la policía judicial, puedan constituir las organizaciones que estimen convenientes para defender sus intereses profesionales, y que proporcione información detallada sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Artículo 3. Trabajadores de la administración pública. La Comisión recuerda que lleva mucho tiempo formulando comentarios sobre la necesidad de garantizar a los trabajadores de la administración pública los derechos laborales básicos, en particular el derecho de emprender acciones colectivas sin correr el riesgo de ser objeto de sanciones, con la única excepción de los funcionarios públicos que ejercen su autoridad en nombre del Estado y de los trabajadores empleados en los servicios esenciales en el sentido estricto del término. La Comisión toma nota de la información general proporcionada por el Gobierno sobre su enfoque general, que sigue siendo continuar escuchando las opiniones de las organizaciones de trabajadores. La Comisión toma nota además de la información sobre la reducción del número de trabajadores de la administración pública como consecuencia de la creación de las Agencias Administrativas Incorporadas y de la privatización de los departamentos o divisiones públicos. Según el Gobierno, el número de trabajadores de las Agencias Administrativas Gubernamentales disminuyó de 807 000 en marzo de 2003 a 302 000 en marzo de 2021. Por consiguiente, el Gobierno considera que, en la actualidad, las restricciones impuestas a los derechos laborales básicos para los trabajadores de la administración pública nacional, cuyo número está disminuyendo, son considerablemente limitadas.

La Comisión recuerda que el Gobierno ha venido haciendo referencia durante años a los procedimientos de la Autoridad Nacional del Personal (ANP) como garantía compensatoria para los trabajadores de la administración pública cuyos derechos básicos laborales son restringidos. Anteriormente, la Comisión había tomado nota de la persistente divergencia de opiniones sobre la conveniencia de estos procedimientos como medida compensatoria, y había pedido al Gobierno que considerara, en consulta con los interlocutores sociales, el mecanismo más adecuado que garantizaría procedimientos de conciliación y arbitraje imparciales y ágiles. En su memoria, el Gobierno indica que, en 2020, la ANP celebró 185 reuniones oficiales con organizaciones de trabajadores, formulando recomendaciones para poner en consonancia las condiciones de trabajo de los trabajadores de la administración pública con las condiciones generales de la sociedad. El Gobierno invoca el ejemplo de la utilización del sistema de recomendación de la ANP para revisar la remuneración de los trabajadores de la administración pública, establecido desde 1960. Así pues, el Gobierno reafirma que estas medidas compensatorias mantienen de manera adecuada las condiciones de trabajo de los trabajadores de la administración pública.

La Comisión toma nota, por otra parte, de las observaciones de la JTUC RENGO en las que lamenta que la posición del Gobierno sobre el sistema autónomo de relaciones laborales no haya evolucionado, así como el hecho de que el Gobierno no haya tomado medidas dando curso a la solicitud de los órganos de control de la OIT. La JTUC-RENGO, recordando la obligación del Gobierno en virtud del artículo 12 de la Ley Orgánica de Reforma de la Administración Pública Nacional (2008), lamenta que el Gobierno dé la misma respuesta que ha venido dando durante muchos años, que «existen problemas muy diversos en lo que respecta a los sistemas autónomos de relaciones laborales, por lo que al mismo tiempo que se intercambian opiniones con las organizaciones de trabajadores, es necesario seguir considerando esto atentamente». Además, la JTUC-RENGO reitera que las recomendaciones de ANP quedan sujetas a una decisión de carácter político, poniendo de manifiesto que dicho mecanismo es defectuoso como medida compensatoria. La JTUC-RENGO denuncia la declaración del Gobierno de que la privatización de las agencias administrativas nacionales ha privado a menos trabajadores de la administración pública de sus derechos laborales básicos como un intento de buscar aceptación de estas restricciones. La Comisión toma nota de que la JTUC-RENGO deplora la falta evidente de intención por parte del Gobierno de reconsiderar el sistema jurídico con respecto a los derechos laborales básicos de los trabajadores de la administración pública, y pide una vez más que los órganos de control de la OIT cuestionen la actitud del Gobierno e investiguen estas cuestiones.

La Comisión, al tiempo que toma nota de que la memoria no contiene información adicional sobre el tema, se ve obligada a instar una vez más al Gobierno a que indique las medidas tangibles adoptadas o previstas para garantizar que los trabajadores de la administración pública, que no están ejerciendo la autoridad en nombre del Estado, gocen plenamente de sus derechos laborales básicos, en particular el derecho a emprender acciones colectivas. En vista de la persistente divergencia de opiniones, la Comisión insta asimismo al Gobierno a que reanude las consultas con los interlocutores sociales interesados con miras a la revisión del sistema actual, a fin de garantizar procedimientos de conciliación y arbitraje eficaces, imparciales y ágiles, en los que la partes confíen y puedan participar en todas las fases, y en los que laudos, una vez pronunciados, puedan aplicarse plenamente y sin demora. Pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas a este respecto. También le pide que siga comunicando información sobre el funcionamiento del sistema de recomendación de la ANP.

Trabajadores de la administración pública local. La Comisión tomó nota anteriormente de que el Sindicato Solidario Suginami, el Sindicato Solidario de Trabajadores, el Sindicato Rakuda y el Apaken Kobe habían formulado observaciones en la que se habían referido al impacto negativo de la entrada en vigor, en abril de 2020, de la Ley sobre la Administración Pública Local, en su derecho de sindicación, y en las que habían declarado que: i) los trabajadores no regulares de la administración pública local y sus sindicatos no están cubiertos por la legislación laboral general que prevé los derechos laborales básicos y su capacidad para recurrir a la comisión de relaciones laborales en caso de prácticas laborales presuntamente injustas; ii) el nuevo sistema, que tiene por objeto limitar la utilización de personal a tiempo parcial para desempeñar funciones habituales (a través de puestos de servicio especiales designados por año fiscal como empleados de servicio regular), tiene el efecto de aumentar el número de trabajadores despojados de sus derechos laborales básicos; iii) el sistema de empleo anual condicional vigente ha generado ansiedad laboral y debilita la acción sindical, y iv) estas situaciones instan a restablecer con carácter urgente los derechos laborales básicos de todos los trabajadores de la administración pública. La Comisión toma nota de las últimas observaciones formuladas por estos sindicatos, así como por la JTUC-RENGO y la ZENROREN, deplorando que la situación descrita siga sin abordarse. Además, estas observaciones alegan que el incremento de las consultas sobre el acoso en el lugar de trabajo y la no renovación del empleo forma parte de un nuevo marco que hace difícil que los trabajadores no regulares se afilien a sindicatos municipales, lo que a su vez da lugar a que sea más urgente garantizar los derechos laborales básicos a los trabajadores de la administración pública local.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual las enmiendas legales garantizan el nombramiento adecuado de personal de servicios especiales y de los empleados con nombramientos temporales, y el cambio de las condiciones de los derechos laborales básicos es una consecuencia directa. El Gobierno afirma que, al examinar el sistema autónomo de relaciones laborales de los trabajadores de la administración pública nacional, realizará un examen detenido de las medidas para los trabajadores de la administración pública local, escuchando las opiniones de organizaciones conexas. La Comisión recuerda su opinión de que las enmiendas legales que entraron en vigor en abril de 2020 para los trabajadores de la administración pública local tienen el efecto de ampliar la categoría de los trabajadores del sector público cuyos derechos consagrados en el Convenio no se garantizan plenamente.  Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a acelerar su examen del sistema autónomo de relaciones laborales para garantizar que, a través de la introducción de estas enmiendas, no se prive a los sindicatos municipales de sus derechos sindicales de larga data. Pide al Gobierno que comunique información detallada sobre las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

Artículos 2 y 3. Consultas sobre un plan de acción sujeto a plazos definidos que contenga medidas de cara al sistema autónomo de relaciones laborales. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomo nota de la declaración del Gobierno de que estaba examinando cuidadosamente la forma de responder a las conclusiones y recomendaciones formuladas por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo (la Comisión de la Conferencia) en 2018 y a las diversas preocupaciones relativas a las medidas para el sistema autónomo de relaciones laborales, al tiempo que seguía escuchando las opiniones de los interlocutores sociales. La Comisión lamenta observar que no parecen haberse realizado progresos tangibles a este respecto. En su memoria, el Gobierno se limita a indicar que ha intercambiado opiniones con la JTUC RENGO y que proporcionará información sobre las iniciativas emprendidas a este respecto de buena fe. La Comisión toma nota, por otra parte, de que la JTUC-RENGO niega que tuviera lugar dicho intercambio de opiniones y deplora que, a pesar del tiempo transcurrido desde que la Comisión de la Conferencia instara al Gobierno a elaborar un plan de acción sujeto a plazos definidos junto con los interlocutores sociales con el fin de aplicar las recomendaciones formuladas, el Gobierno no ha tomado ninguna medida con miras a su materialización. La Comisión también toma nota de la opinión de la ZENROREN de que, en vista de la manera en que se celebraron las consultas con sus organizaciones afiliadas sobre las cuestiones pendientes, es evidente que el Gobierno no tiene ninguna intención de elaborar el plan de acción solicitado por los órganos de control de la OIT. Recordando las conclusiones de la Comisión de la Conferencia, también con respecto a la falta de progresos significativos al tomar las medidas necesarias con respecto al sistema autónomo de relaciones laborales, la Comisión alienta una vez más al Gobierno a que adopte medidas significativas para elaborar, en consulta con los interlocutores sociales interesados, un plan de acción de plazos definidos a fin de aplicar las recomendaciones formuladas anteriormente, y a que informe sobre todo progreso realizado a este respecto.

[La Comisión solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2023].