Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Guatemala (Ratification: 1952)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2021, qui portent sur des questions que la commission examine dans le présent commentaire. La commission prend également note des observations conjointes du Mouvement syndical et populaire autonome du Guatemala et de Syndicats globaux du Guatemala, reçues le 31 août 2021, qui contiennent de nombreuses allégations de discrimination antisyndicale et d’obstacles à la négociation collective, tant dans le secteur privé que dans le secteur public. Tout en prenant note des réponses du gouvernement à ces observations, la commission prie le gouvernement d’assurer le suivi spécifique de chaque cas mentionné par les organisations syndicales afin de faire en sorte que les garanties établies par la convention soient appliquées.

La commission prend également note des commentaires du gouvernement sur les points soulevés en 2020 par les centrales syndicales nationales au sujet des effets de la pandémie de COVID-19 sur l’application de la convention.

Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que le Conseil d’administration avait clos la procédure ouverte comme suite au dépôt d’une plainte, en 2012, au titre de l’article 26 de la Constitution de l’OIT pour des allégations de non-respect de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. La commission rappelle que plusieurs questions avaient été posées en lien avec l’application de la convention no 98, au cours du suivi de ladite plainte et dans la feuille de route adoptée par le gouvernement en 2013 dans le cadre de cette affaire. La commission avait noté qu’à sa 340e session (octobre-novembre 2020), le Conseil d’administration avait accueilli avec satisfaction l’adoption du programme de coopération technique «Renforcement de la Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale au Guatemala aux fins de l’application effective des normes internationales du travail» et qu’il avait demandé au Bureau de lui rendre compte de la mise en œuvre du programme chaque année à sa session d’octobre-novembre, pendant les trois années que durerait le programme (décision GB.340/INS/10). La commission prend note des discussions qui se sont tenues à la 343e session du Conseil d’administration (octobre-novembre 2021) sur la mise en œuvre de ce programme et de la décision du Conseil d’administration de prendre note des informations fournies par le Bureau à ce sujet (décision GB.343/INS/7).

Article 1 de la convention. Protection contre la discrimination antisyndicale. Action de l’inspection du travail. Dans le contexte de la mise en œuvre du décret législatif no 7/2017 qui avait rendu à l’inspection du travail sa capacité de sanction et après avoir souligné l’importance de l’inspection du travail pour assurer une protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale, en particulier dans un contexte où il y a de nombreuses plaintes en la matière, la commission avait, dans son commentaire précédent, pris note: i) des premières données fournies par l’Inspection générale du travail (IGT) au sujet de la dénonciation d’actes antisyndicaux et de leur traitement; et ii) de l’adoption prochaine de l’arrêté ministériel qui permettrait au Conseil consultatif tripartite de l’IGT de devenir opérationnel, ce conseil étant l’espace idoine pour que l’inspection du travail et les partenaires sociaux puissent échanger sur les critères permettant d’améliorer la mise en œuvre du décret législatif no 7/2017. La commission note que, dans son dernier rapport, le gouvernement: i) fait part, dans le cadre du Protocole unique de procédures du système de l’inspection du travail, de l’existence et de l’application de la procédure spéciale d’enquête sur la liberté syndicale et la négociation collective, dont le contenu a été revu en 2017; ii) indique que, d’après son service de la statistique, l’IGT a reçu, entre 2017 et le 17 mai 2021, 352 plaintes liées à l’exercice de la liberté syndicale et du droit de négociation collective; iii) annonce que l’IGT révise actuellement son système électronique de cas, avec l’appui du BIT, dans le cadre du projet «Aide au respect des conditions de travail des travailleurs du secteur agro-exportateur au Guatemala»; et iv) dit qu’entre le 1er janvier 2020 et mai 2021, l’IGT a organisé 34 tables rondes dans le but de régler des conflits collectifs et qu’à ce jour, des résultats ont été obtenus dans quatre cas. Tout en prenant note des éléments fournis par le gouvernement, la commission observe qu’elle n’a pas reçu d’informations sur les inspections ni sur les décisions de l’IGT au sujet des plaintes pour actes antisyndicaux enregistrées, ni sur les initiatives menées pour renforcer l’efficacité de l’IGT en matière de protection contre la discrimination antisyndicale, y compris par l’entremise de l’action du Conseil consultatif tripartite de l’IGT. La commission prie donc à nouveau le gouvernement de renforcer les mesures prises pour que l’inspection du travail traite en priorité les violations des droits syndicaux et de négociation collective et pour qu’un système d’information efficace relatif au suivi des inspections correspondantes soit mis en place dans les meilleurs délais, avec l’appui susmentionné du Bureau. La commission veut croire que le gouvernement fournira des informations complètes à ce sujet, y compris les statistiques demandées dans ses commentaires précédents.

Procédures judiciaires efficaces. Depuis de nombreuses années, la commission, comme le Comité de la liberté syndicale, exprime sa préoccupation face au nombre élevé de plaintes alléguant la lenteur excessive de la justice dans les cas de discrimination antisyndicale et au grand nombre de décisions de réintégration n’ayant pas été exécutées. La commission note que le gouvernement mentionne d’abord des initiatives à caractère général visant à accélérer l’ensemble des procédures judiciaires dans le domaine du travail qui prévoient: i) de transformer les tribunaux du travail et de la prévoyance sociale en organes juridictionnels composés de plusieurs juges; ii) de restructurer les unités qui composent le Centre de services auxiliaires de l’administration de la justice du travail; iii) de mettre en place des mesures et des outils électroniques à plusieurs stades de la procédure; et iv) de poursuivre l’examen, par le Congrès de la République, du projet de code de procédure judiciaire en matière de travail élaboré par la Cour suprême de justice. La commission prend également note des informations fournies par le gouvernement sur le stade de la procédure auquel se trouvent les 7 113 demandes de réintégration déposées entre le 1er janvier 2020 et le 9 avril 2021 (6 980 concernent des agents de l’État et 133 des travailleurs du secteur privé) qui ont abouti à: i) 131 rejets de la demande; ii) 2 165 décisions définitives de réintégration, dont 197 ont été exécutées et 1 795 ont fait l’objet d’un recours. La commission note également que le gouvernement indique que des représentants du ministère public, du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, du bureau du Contrôleur général des comptes, du bureau du Procureur général de la Nation, du bureau national de la Fonction publique et de l’appareil judiciaire ont participé à des tables rondes dans le but de trouver des mécanismes permettant d’accélérer les procédures de réintégration demandées par les travailleurs du secteur public. Au vu de ce qui précède, la commission constate que: i) les statistiques générales fournies par le gouvernement sur le traitement judiciaire des demandes de réintégration continuent de montrer une accumulation importante de cas devant les tribunaux et le nombre de décisions de réintégration non exécutées demeure élevé; et ii) les organisations syndicales nationales et internationales continuent de dénoncer, dans les secteurs privé et public, de nombreux cas de discrimination antisyndicale et de non-respect des jugements de réintégration. Regrettant à nouveau l’absence de progrès concrets, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement d’examiner en priorité les mesures apportant une réponse judiciaire efficace aux cas de discrimination antisyndicale. À ce sujet, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement: i) de prendre, dans les meilleurs délais, en coordination avec toutes les autorités compétentes, des mesures pour éliminer les obstacles à l’application effective des décisions de réintégration rendues par la justice; et ii) de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux les mesures nécessaires pour que de nouvelles règles de procédure soient adoptées, afin que tous les cas de discrimination antisyndicale soient examinés très rapidement par la justice et que les décisions judiciaires correspondantes soient exécutées dans les meilleurs délais. Observant qu’un projet de code de procédure en matière de travail est toujours à l’examen par le Congrès de la République, la commission rappelle que le gouvernement peut se prévaloir de l’assistance technique du Bureau afin d’assurer que son contenu contribue au respect de la convention. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute avancée à ce propos.

Article 4. Promotion de la négociation collective. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté avec une préoccupation croissante que le nombre mentionné de conventions collectives conclues et homologuées était extrêmement faible et qu’il continuait de baisser. Compte tenu de cette situation, la commission avait prié le gouvernement de saisir la Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale (commission nationale tripartite) pour examiner les obstacles, tant législatifs que pratiques, à la promotion efficace de la négociation collective afin de pouvoir prendre des mesures favorisant la négociation collective à tous les niveaux. À ce propos, la commission avait également exprimé le ferme espoir que l’accord tripartite d’août 2018 sur les principes sur lesquels devrait se fonder la réforme de la législation du travail, notamment s’agissant des mécanismes et dispositions applicables à la négociation collective sectorielle, se traduirait dans les meilleurs délais par l’adoption d’un texte législatif.

La commission note que, d’après le gouvernement: i) les réformes législatives demandées par la commission en matière de liberté syndicale et de négociation collective font partie du plan de travail de la commission nationale tripartite et de sa sous-commission chargée de la législation et de la politique du travail et ont donné lieu à des réunions conjointes de la sous-commission et de la commission réunie en séance plénière; ii) il a demandé au Bureau de l’aider à organiser un atelier sur la négociation collective qui se déroulera avant la fin de l’année; iii) avec le soutien du Bureau, une campagne sur le travail décent à l’intention du secteur agricole est en cours d’élaboration, campagne dans le cadre de laquelle figurent les questions de la liberté syndicale et de la négociation collective. La commission note par ailleurs que, d’après les données fournies par le gouvernement dans les informations qu’il a jointes au document GB.343/INS/7 soumis au Conseil d’administration à sa réunion d’octobre-novembre 2021, 12 conventions collectives ont été signées et homologuées en 2020, et 11 entre le 1er janvier et le 13 septembre 2021.

La commission note avec regret que le nombre de conventions collectives signées demeure très faible et qu’il n’y a pas eu d’avancées en ce qui concerne la suppression des obstacles législatifs et pratiques à la réalisation effective du droit de négociation collective dans le pays. Tout en renvoyant à ses commentaires relatifs à la convention no 87 et à la convention (no 141) sur les organisations de travailleurs ruraux, 1975, quant au fait qu’il est nécessaire que le gouvernement concrétise les réformes législatives demandées depuis plusieurs années pour mettre la législation en conformité avec les conventions ratifiées en matière de liberté syndicale et de négociation collective, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre des mesures tangibles pour encourager efficacement la négociation collective à tous les niveaux. Rappelant que le gouvernement bénéficie de l’assistance technique du Bureau, la commission espère recevoir des informations sur les progrès accomplis à ce sujet.

Articles 4 et 6. Promotion de la négociation collective dans le secteur public. Dans son dernier commentaire, la commission avait prié le gouvernement d’accélérer le processus d’homologation des conventions collectives conclues dans le secteur public. Face aux allégations selon lesquelles le bureau du Procureur général de la Nation contestait en justice les bénéfices contenus dans plusieurs conventions collectives, la commission avait également prié le gouvernement de tout mettre en œuvre pour faciliter un règlement négocié et consensuel des conflits qui pourraient survenir en raison du caractère prétendument excessif de certaines clauses des conventions collectives du secteur public. Dans des commentaires précédents, la commission avait également encouragé le gouvernement à poursuivre les efforts qu’il déployait pour veiller à ce que la négociation collective dans le secteur public s’inscrive dans un cadre normatif clair et équilibré.

La commission note que le gouvernement indique que ces sujets ont été soumis à la sous-commission chargée de la législation et de la politique du travail de la commission nationale tripartite et qu’ils font partie de son plan de travail. La commission note également que le bureau du Procureur général de la Nation indique qu’il tient dûment compte du droit fondamental de négociation collective tout en assurant le respect de la légalité, au moyen d’un contrôle préalable de la teneur des conventions collectives du secteur public. Tout en prenant note de ces éléments, la commission constate ce qui suit: i) elle ne dispose pas d’informations actualisées sur les différentes décisions d’homologation des conventions collectives du secteur public ni sur le délai dans lequel elles sont rendues; ii) comme indiqué dans le cas no 3179 examiné par le Comité de la liberté syndicale (393e rapport du Comité, mars 2021), des procédures judiciaires engagées contre la validité de certaines clauses de la convention collective du secteur de la santé sont en cours; iii) les centrales syndicales continuent de contester les motifs de non-homologation de certaines conventions collectives, décision prise, d’après le gouvernement, compte tenu de la nécessité d’en ôter des clauses illégales; et iv) elle n’a pas reçu de nouvelles informations sur l’initiative prise par le gouvernement pour renforcer le cadre normatif de la négociation collective dans le secteur public. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur: i) le temps qu’il faut pour procéder à l’homologation des conventions collectives du secteur public et les motifs des décisions de non-homologation; et ii) l’évolution des cas dans lesquels la validité de certaines clauses de conventions collectives du secteur public aurait été contestée en justice. La commission rappelle en outre que le gouvernement peut solliciter l’assistance technique du Bureau pour renforcer le cadre normatif de la négociation collective dans le secteur public.

Application de la convention dans la pratique. Secteur des maquilas. Dans des commentaires précédents, ayant noté avec préoccupation que le taux de syndicalisation dans le secteur était inférieur à un pour cent et que l’on avait connaissance de l’homologation d’une seule convention collective d’une entreprise du secteur des maquilas au cours des dernières années, la commission avait prié le gouvernement de prendre des mesures concrètes pour promouvoir la négociation collective dans le secteur des maquilas. La commission prend note des éléments suivants fournis par le gouvernement: i) entre le 1er janvier 2020 et le 17 mai 2021, le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale a enregistré trois demandes d’inscription de syndicats du secteur des maquilas, dont deux ont donné lieu à des observations (previos) de l’administration du travail, la troisième, reçue le 6 mai, étant en cours d’analyse; ii) une convention collective d’une entreprise du secteur des maquilas a été homologuée en 2020; iii) le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale mène régulièrement des activités de renforcement des capacités sur les droits au travail, y compris les droits collectifs, à l’intention des travailleuses des maquilas; et iv) l’instance coordonnatrice des maquilas qui regroupe des institutions et des organisations qui mènent des actions en faveur des travailleuses de l’industrie du vêtement et du textile a été renforcée. Tout en prenant note de ces éléments, la commission note avec regret que l’exercice des droits collectifs demeure à un niveau très bas dans le secteur des maquilas et qu’il n’y a pas de mesures effectivement axées sur la promotion de ces droits. Par conséquent, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre des mesures concrètes pour promouvoir la liberté syndicale et la négociation collective dans le secteur des maquilas et le prie de fournir des informations à ce sujet.

Application de la convention dans les municipalités. Dans ses commentaires précédents, face aux nombreuses allégations de violations de la convention dans différentes municipalités du pays, la commission avait exprimé sa préoccupation face au constat qui montrait que les interventions de l’inspection du travail et les décisions judiciaires ne suffisaient souvent pas pour remédier aux violations de la convention, en particulier en cas de licenciement antisyndical de travailleurs municipaux. La commission note que: i) l’inspection du travail a participé aux tables rondes organisées comme suite au licenciement de travailleurs municipaux syndiqués; et ii) l’Association nationale des municipalités de la République du Guatemala affirme son attachement aux droits fondamentaux au travail tout en disant qu’elle devrait obtenir l’assentiment des 340 municipalités du pays avant de pouvoir participer à une table ronde. Par ailleurs, la commission note avec regret que les observations des centrales syndicales nationales de 2021 dénoncent à nouveau de nombreux cas de violation de la convention à l’endroit des dirigeants syndicaux et des membres des syndicats de travailleurs municipaux. Par conséquent, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris de nature législative si besoin, pour garantir l’application de la convention dans les municipalités. La commission prie le gouvernement de faire part des avancées accomplies à ce sujet.

Règlement tripartite des conflits en matière de liberté syndicale et de négociation collective. Dans son commentaire précédent, la commission avait souligné le rôle important que peut jouer la sous-commission de médiation et de règlement des conflits de la commission nationale tripartite dans un contexte de nombreuses plaintes pour discrimination antisyndicale et noté que le programme de coopération technique élaboré par le Bureau en prévoyait le renforcement. La commission note que, d’après le document GB.343/INS/7: i) les membres de la sous-commission ont participé, en 2020, avec l’appui du Bureau, à une formation à distance du Centre international de formation de l’OIT sur la conciliation et la médiation dans le cadre des différends du travail, ainsi qu’à un événement international sur le dialogue social en 2021; ii) en 2020, la sous-commission de médiation et de règlement des conflits a tenu 16 réunions ordinaires au cours desquelles ont été reçues deux demandes d’examen de cas qui ont été jugées recevables; iii) entre le 1er janvier et le 16 septembre 2021, la sous-commission a tenu une séance ordinaire au cours de laquelle elle a reçu une demande d’examen d’un cas qui n’a pas encore été déclaré recevable; et iv) au cours de la période considérée, il n’y a pas eu de réunion de médiation ou de règlement des conflits. Tout en considérant que les restrictions dues à la pandémie de COVID-19 peuvent avoir eu des effets sur les activités de ladite sous-commission, la commission note avec regret que la sous-commission de médiation et de règlement des conflits ne s’est pas réunie pour régler des conflits spécifiques. La commission exprime le ferme espoir que le gouvernement pourra faire part sous peu de la contribution tangible de ladite sous-commission au règlement de conflits collectifs et au renforcement du dialogue social dans le pays.

Regrettant l’absence de progrès concrets au cours des trois dernières années, malgré l’existence de la commission nationale tripartite et l’assistance technique du Bureau, la commission rappelle qu’il incombe au gouvernement de prendre les décisions nécessaires pour s’acquitter des engagements internationaux que l’État a contractés quand il a ratifié les conventions internationales du travail. La commission prie donc instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour remédier sans délai aux violations graves de la convention que la commission constate depuis de nombreuses années.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2023.]