Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Türkiye (Ratification: 1952)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Sindicatos de Funcionarios Públicos (KESK), recibidas el 1.º de septiembre de 2021, y de la respuesta del Gobierno al respecto. La Comisión toma nota asimismo de las observaciones de la Confederación de Sindicatos Turcos (TÜRK-IS), comunicadas con la memoria del Gobierno. Por último, la Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación de Asociaciones de Empleadores de Turquía (TİSK) recibidas el 7 de septiembre de 2021, relativas a las cuestiones planteadas por la Comisión a continuación.

Ámbito de aplicación del Convenio. En sus comentarios anteriores, la Comisión señaló que, si bien el personal penitenciario, al igual que todos los demás funcionarios públicos, está amparado por los convenios colectivos concertados en la administración pública, esta categoría de trabajadores no goza del derecho de sindicación (artículo 15 de la Ley de sindicatos y convenios colectivos de la función pública (Ley núm. 4688)). Recordando que todos los funcionarios públicos que no trabajan en la administración del Estado o que no son miembros de las fuerzas armadas o de la policía, definidos de manera restrictiva, deben gozar de los derechos que otorga el Convenio, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias, incluida la revisión legislativa del artículo 15 de la Ley núm. 4688, con miras a garantizar que el personal penitenciario pueda estar efectivamente representado en las negociaciones colectivas que les afectan por las organizaciones que estime convenientes. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el artículo 15 de la ley se redactó teniendo en cuenta las disposiciones del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y del Convenio sobre las relaciones de trabajo (servicio público), 1978 (núm. 151). Al tiempo que recuerda sus comentarios en el marco del Convenio núm. 87 relativos al derecho de sindicación del personal penitenciario, la Comisión recuerda una vez más que, en virtud de los términos del Convenio núm. 98, el derecho de negociación colectiva solo puede negarse a los miembros de las fuerzas armadas, de la policía y a los funcionarios públicos que participan directamente en la administración del Estado; el simple hecho de estar empleado por el Gobierno no excluye automáticamente a estos trabajadores de los derechos consagrados en el Convenio. Por lo tanto, la Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias, incluida la revisión legislativa del artículo 15 de la Ley núm. 4688, con miras a garantizar que el personal penitenciario pueda estar efectivamente representado por las organizaciones que estime convenientes en las negociaciones que afectan a sus derechos e intereses. La Comisión pide al Gobierno que indique todos los progresos realizados a este respecto.

La Comisión pidió anteriormente al Gobierno que comunicara sus comentarios con respecto a la observación formulada por la Confederación de Sindicatos de la Administración Pública (MEMUR-SEN) sobre la necesidad de garantizar la libertad sindical y los derechos de negociación colectiva a los trabajadores interinos (profesores, enfermeras, parteras, etc.), así como a los funcionarios públicos que trabajan sin un contrato de trabajo escrito. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la Ley núm. 4688 se aplica a los funcionarios públicos, mientras que los trabajadores interinos no entran en el ámbito de aplicación de dicha ley, ya que no se consideran funcionarios públicos. Recordando que los trabajadores interinos, así como los empleados en la administración pública sin un contrato de trabajo escrito, deberían disfrutar de los derechos consagrados en el Convenio, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre la libertad sindical y los derechos de negociación colectiva concedidos a estas categorías de trabajadores.

Artículos 1, 2 y 3 del Convenio. Despidos masivos en el sector público en virtud de los decretos del estado de excepción. La Comisión recuerda que, en sus comentarios anteriores, tomó nota de la información sobre el elevado número de suspensiones y despidos de afiliados y dirigentes sindicales en el marco del estado de excepción y reiteró su firme esperanza de que la comisión de investigación y los tribunales administrativos que revisan sus decisiones examinen detenidamente los motivos del despido de los afiliados y dirigentes sindicales en el sector público y ordenen la reincorporación de los sindicalistas despedidos por motivos antisindicales. La Comisión pidió al Gobierno que proporcionara información específica sobre el número de solicitudes recibidas de afiliados y dirigentes sindicales, el resultado de su examen por la comisión de investigación y sobre el número y el resultado de los recursos presentados contra las decisiones negativas de la Comisión relativas a miembros y funcionarios sindicales. La Comisión toma nota de que, según la información proporcionada por el Gobierno, al 28 de mayo de 2021, se habían presentado 126 674 solicitudes de readmisión a la comisión de investigación. Desde el 22 de diciembre de 2017, la comisión dictó sus decisiones con respecto a 115 130 de estas solicitudes, de las cuales 14 072 fueron aceptadas y 101 058 rechazadas, mientras que 11 544 solicitudes siguen pendientes. Si bien toma nota de las estadísticas generales proporcionadas por el Gobierno, la Comisión lamenta una vez más la falta de información concreta sobre el número de afiliados y dirigentes sindicales afectados. La Comisión toma nota con preocupación del elevado número de solicitudes de reincorporación rechazadas (actualmente casi el 88 por ciento) y lamenta además la falta de información sobre el número de recursos presentados y el resultado de los mismos contra las decisiones negativas de la comisión de investigación relativas a los afiliados y funcionarios sindicales. Al tiempo que reitera que, de conformidad con el artículo 1 del Convenio, la comisión de investigación y los tribunales administrativos que revisan sus decisiones deben examinar cuidadosamente los motivos de despido de los afiliados y dirigentes sindicales en el sector público y ordenar la reincorporación de los sindicalistas despedidos por motivos antisindicales, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que proporcione información detallada y específica sobre el número y el resultado de los recursos presentados contra las decisiones negativas de la comisión de investigación relativas a los afiliados y dirigentes sindicales. Además, a este respecto, la Comisión recuerda que había expresado su preocupación por la alegación de la Internacional de la Educación (IE) de que cerca del 75 por ciento de los miembros del Sindicato de Trabajadores de la Enseñanza y de la Ciencia de Turquía (EĞİTİM SEN) que han sido despedidos de la administración pública seguían sin empleo. La Comisión lamenta que el Gobierno no haya proporcionado ninguna información sobre este grave alegato y pide una vez más al Gobierno que transmita sus comentarios al respecto.

Artículo 1. Discriminación antisindical en la práctica. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores había señalado numerosos alegatos de discriminación antisindical en la práctica, a pesar de la existencia de un marco legislativo concebido para proteger contra la discriminación antisindical. La Comisión pidió al Gobierno que siguiera colaborando con los interlocutores sociales en relación con las denuncias de prácticas de discriminación antisindical tanto en el sector privado como en el público. La Comisión lamenta que el Gobierno no haya proporcionado ninguna información nueva a este respecto y que, por el contrario, se remita una vez más al marco legislativo existente que, según afirma, protege adecuadamente contra la discriminación antisindical. En sus observaciones, la Comisión toma nota de que la KESK alega nuevos casos de traslados y reubicaciones de sus afiliados. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que todos los traslados a los que se refiere la KESK fueron debidos a los requisitos del servicio y de que cualquier discriminación antisindical incurriría en una vulneración de la legislación nacional. El Gobierno señala que todas las personas afectadas disponen de la posibilidad de interponer recursos judiciales. La Comisión, al tiempo que destaca que las garantías enunciadas en el Convenio quedarían en letra muerta si la legislación nacional no se cumpliera en la práctica, reitera por consiguiente su solicitud anterior y pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas concretas adoptadas para colaborar con los interlocutores sociales en la cuestión de la discriminación antisindical en la práctica.

Además, la Comisión recuerda que, a raíz de las recomendaciones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo que formuló en junio de 2013 —que pidió al Gobierno que estableciera un sistema de recopilación de datos sobre la discriminación antisindical tanto en el sector privado como en el público—, ha venido solicitando al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas con ese fin. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que actualmente no es posible obtener datos fiables sobre los casos de discriminación antisindical y señala las dificultades para llevar a cabo la recopilación de datos, entre las que se encuentran la duración de los procesos judiciales y la necesidad de realizar considerables arreglos en los registros y bases de datos de diversas instituciones. Aunque es plenamente consciente de las dificultades mencionadas, la Comisión subraya una vez más la importancia de la información estadística para que el Gobierno pueda cumplir su obligación de prevenir, controlar y sancionar los actos de discriminación antisindical. La Comisión subraya la necesidad de adoptar medidas concretas para establecer el sistema de recopilación de dicha información y espera que el Gobierno proporcione en su próxima memoria información sobre todas las medidas adoptadas a tal fin.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. Negociación intersectorial. En sus comentarios anteriores, la Comisión señaló que, si bien la negociación intersectorial que da lugar a «protocolos marco de convenios colectivos públicos» era posible en el sector público, no lo era en cambio en el sector privado. A este respecto, señaló que, de conformidad con el artículo 34 de la Ley núm. 6356, el convenio colectivo del trabajo puede abarcar uno o más establecimientos de la misma rama de actividad, lo que hace imposible la negociación intersectorial en el sector privado. La Comisión pidió al Gobierno que contemplara, en consulta con los interlocutores sociales, la modificación del artículo 34 de la Ley núm. 6356, de modo que no se limite la posibilidad de que las partes del sector privado puedan participar en acuerdos regionales o nacionales intersectoriales, si así lo desean. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que la Ley núm. 6356 se redactó teniendo en cuenta las opiniones de los interlocutores sociales y que no restringe la negociación colectiva al nivel del lugar de trabajo o de la empresa. En este sentido, el Gobierno indica que cualquier cambio en las disposiciones actuales solo puede ser el resultado de la voluntad y las exigencias conjuntas de los interlocutores sociales. La Comisión toma nota de la indicación de la TİSK de que los convenios colectivos pueden abarcar un gran número de lugares de trabajo a nivel local, regional y nacional en las mismas sucursales y que, en opinión de la TİSK, la normativa actual es adecuada y refuerza la paz laboral.

Al tiempo que toma nota de estas explicaciones, la Comisión recuerda una vez más que, en virtud del artículo 4 del Convenio, la negociación colectiva debería seguir siendo posible a todos los niveles, y la legislación no debería imponer restricciones a este respecto. La Comisión reconoce que, si bien la búsqueda de un consenso con respecto a la negociación colectiva es importante, no puede constituir un obstáculo a la obligación del Gobierno de poner la legislación y la práctica en conformidad con el Convenio. Por lo tanto, la Comisión pide una vez más al Gobierno que considere, en consulta con los interlocutores sociales, la modificación del artículo 34 de la Ley núm. 6356 de modo que las partes del sector privado que deseen participar en convenios intersectoriales regionales o nacionales puedan hacerlo sin resultar perjudicadas. Pide al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Requisitos para ser un agente de negociación. La Comisión recuerda que, en sus comentarios anteriores, señaló que el artículo 41, 1) de la Ley núm. 6356 establecía el siguiente requisito para convertirse en agente de negociación colectiva: el sindicato debe representar como mínimo al 1 por ciento de los trabajadores de una determinada rama de actividad; a más del 50 por ciento de los trabajadores empleados en el establecimiento, y al 40 por ciento de los trabajadores de la empresa cubierta por el convenio colectivo. Además, la Comisión recuerda que hasta el 12 de junio de 2020 se concedieron exenciones legales a la imposición del umbral sectorial a los sindicatos previamente facultados con el fin de que estos no perdieran su autorización para negociar colectivamente. Tomando nota de que la exención provisional ha expirado el 12 de junio de 2020, la Comisión pidió al Gobierno que indicara si se había decidido una nueva prórroga de la exención y, en caso contrario, que informara sobre la repercusión de la no concesión de prórroga en la capacidad de las organizaciones previamente autorizadas para negociar colectivamente, y que especificara el estatus de los convenios colectivos concertados por estas últimas. También pidió al Gobierno que continuara examinando, en estrecha consulta con los interlocutores sociales, el impacto de perpetuar la imposición de un umbral sectorial del 1 por ciento sobre el movimiento sindical y los mecanismos nacionales de negociación colectiva en su conjunto, y que proporcionara información al respecto.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, entre los sindicatos que se beneficiaron de esta exención hasta mediados de 2020, solo un sindicato superó el porcentaje exigido. El Gobierno señala, sin embargo, que los trabajadores no se quedaron sin sindicato cuando no se prorrogó la exención, ya que en cada rama de actividad hay más de un sindicato con una afiliación que supera dicho porcentaje y que es posible que los trabajadores se afilien a estos sindicatos en su propia rama de actividad. La Comisión toma nota de la información estadística sobre el número de convenios colectivos en los que participan los sindicatos que estaban acogidos a la mencionada exención legal. La Comisión toma nota de que la TİSK considera que la concesión a los sindicatos no autorizados del derecho a la negociación colectiva perjudicará al sistema turco de relaciones laborales y perturbará la competitividad y la paz laboral que reina actualmente. Recordando las preocupaciones expresadas por varias organizaciones de trabajadores en relación con la perpetuación del doble umbral, la Comisión pide al Gobierno que continúe examinando el impacto del requisito del umbral sectorial del 1 por ciento sobre el movimiento sindical y en el mecanismo nacional de negociación colectiva en su conjunto, en estrecha consulta con los interlocutores sociales, y que proporcione información al respecto.

En lo que respecta a los umbrales de representatividad en el lugar de trabajo y en la empresa, la Comisión tomó nota del artículo 42, 3) de la Ley núm. 6356, que establece que si se determina que no existe ningún sindicato de trabajadores que cumpla con los requisitos necesarios para ser autorizado a realizar negociaciones colectivas, esta información se notificará a la parte que ha realizado la solicitud de determinación de competencias. Además, señaló el artículo 45, 1), que establecía que un acuerdo celebrado sin un documento de autorización era nulo y sin efecto. Al tiempo que tomaba nota del principio de «un solo acuerdo para cada lugar de trabajo o empresa» adoptado por la legislación turca, la Comisión recordó que, con arreglo al sistema de designación de un agente exclusivo de negociación, si no hay un sindicato que represente el porcentaje de trabajadores exigido para ser declarado agente exclusivo, todos los sindicatos de la unidad, juntos o por separado, deberían poder entablar una negociación colectiva, al menos en nombre de sus propios afiliados. La Comisión hizo hincapié en que, si se permitiera que los sindicatos minoritarios negociaran en forma conjunta, la Ley podría adoptar un enfoque más propicio para el desarrollo de la negociación colectiva sin comprometer el principio de «un solo acuerdo para cada lugar de trabajo o empresa». La Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para enmendar la legislación, en consulta con los interlocutores sociales, y que proporcionara información a este respecto a fin de garantizar que si ningún sindicato alcanzase el porcentaje requerido de trabajadores para ser declarado agente exclusivo de negociación, todos los sindicatos de la unidad, juntos o por separado, podrán participar en la negociación colectiva, al menos en nombre de sus propios afiliados. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que considerará la propuesta de modificación de la legislación si la presentan los interlocutores sociales y si dicha propuesta representa un amplio acuerdo. Al tiempo que recuerda una vez más que, aun siendo importante, la búsqueda de un consenso con respecto a la negociación colectiva no puede constituir un obstáculo a la obligación del Gobierno de poner la legislación y la práctica en conformidad con el Convenio, la Comisión pide una vez más al Gobierno que modifique la legislación y que proporcione información sobre todas las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

Artículos 4 y 6. Derechos de negociación colectiva de los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado. Ámbito de aplicación de la negociación colectiva. La Comisión observó anteriormente que el artículo 28 de la Ley núm. 4688, enmendada en 2012, restringía el alcance de los convenios colectivos únicamente a los «derechos sociales y económicos», excluyendo en consecuencia cuestiones como el tiempo de trabajo, la promoción y la carrera profesional, así como las sanciones disciplinarias. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que las cuestiones que conciernen a los funcionarios públicos en general, pero que no están cubiertas por los convenios colectivos, se incluyen en el orden del día de la Junta Consultiva de Personal Público. Por lo tanto, la Comisión se ve obligada a recordar una vez más que, si bien el Convenio es compatible con los sistemas que exigen la aprobación por parte de las autoridades competentes de determinadas condiciones laborales o cláusulas económicas de los convenios colectivos relativos a la función pública, los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado deben disfrutar de las garantías previstas en el Convenio y, por lo tanto, poder negociar colectivamente sus condiciones de empleo, y que las medidas adoptadas unilateralmente por las autoridades para restringir el alcance de las cuestiones negociables suelen ser incompatibles con el Convenio. Teniendo presente la compatibilidad con el Convenio de las modalidades especiales de negociación en el sector público mencionadas anteriormente, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar la supresión de las restricciones en las materias objeto de negociación colectiva, a fin de que el ámbito de aplicación de los derechos de negociación colectiva de los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado se ajuste plenamente al Convenio.

Negociación colectiva en el sector público. Participación de los sindicatos sectoriales más representativos. En su comentario anterior, la Comisión señaló que, de conformidad con el artículo 29 de la Ley núm. 4688, la Delegación de empresarios públicos (PED) y la Delegación de sindicatos de funcionarios públicos (PSUD) son las partes en los convenios colectivos celebrados en la administración pública. En este sentido, las propuestas para la sección general del convenio colectivo fueron elaboradas por los miembros de la confederación de la PSUD y las propuestas de los convenios colectivos en cada rama de servicios fueron formuladas por el miembro representante sindical de dicho sector en la PSUD. La Comisión también había tomado nota de la observación de la Confederación Turca de Asociaciones de Empleados Públicos (Türkiye KAMU-SEN), que indicaba que muchas de las propuestas de los sindicatos autorizados en el sector son aceptadas como propuestas relativas a la sección general del convenio, lo que significaba que debían ser presentadas por una confederación en virtud de las disposiciones del artículo 29, y que este mecanismo privaba a los sindicatos sectoriales de la capacidad de ejercer directamente su derecho a formular propuestas. Al tiempo que tomó nota de que, si bien los sindicatos más representativos del sector en cuestión están representados en la PSUD y toman parte en las comisiones técnicas sectoriales específicas, de modo que su papel en el marco de la PSUD se ve limitado debido a que no tienen derecho a formular propuestas de convenios colectivos, en particular cuando sus peticiones son calificadas como generales o se refieren a más de una rama de servicios, la Comisión solicitó al Gobierno que garantizara que estos sindicatos pudieran presentar propuestas generales. Si bien toma nota de la explicación detallada del Gobierno sobre la composición de la PSUD, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que garantice que la Ley núm. 4688 y su aplicación en la práctica permiten a los sindicatos más representativos de cada rama formular propuestas de convenios colectivos, incluso sobre cuestiones que puedan afectar a más de una rama de servicios, en lo que respecta a los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado. La Comisión pide al Gobierno que indique todas las novedades a este respecto.

Consejo de arbitraje de los empleados del sector público. En un comentario anterior, la Comisión tomó nota de que, en virtud de los artículos 29, 33 y 34 de la Ley núm. 4688, en caso de fracaso de las negociaciones en el sector público, la presidencia de la PED (el Ministro de Trabajo), en nombre de la administración pública, y la presidencia de la PSUD, en nombre de los empleados públicos, pueden presentar un recurso ante el Consejo de Arbitraje de los Empleados Públicos. Las decisiones del Consejo son definitivas y son análogas en efecto y vigor al convenio colectivo. La Comisión había observado que siete de los 11 miembros del Consejo, incluido el presidente, son designados por el Presidente de la República y consideró que este proceso de selección puede suscitar dudas en cuanto a la independencia e imparcialidad del Consejo. Por lo tanto, la Comisión había pedido al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para reestructurar la composición del Consejo de Arbitraje de los Empleados Públicos o el método de designación de sus miembros, a fin de mostrar más claramente su independencia e imparcialidad y ganarse la confianza de las partes. La Comisión toma nota de que el Gobierno se limita a remitirse al artículo 34 de la Ley núm. 4688, que determina la composición y los procedimientos de trabajo del Consejo. Por lo tanto, la Comisión pide una vez más al Gobierno que considere la posibilidad de revisar, en consulta con los interlocutores sociales, el método de designación de los miembros del Consejo para que se exprese mejor su independencia e imparcialidad y ganarse así la confianza de las partes.

La Comisión recuerda que el Gobierno puede recurrir a la asistencia técnica de la OIT en relación con las cuestiones planteadas anteriormente.