Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Republic of Moldova

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) (Ratification: 1996)
Labour Inspection (Agriculture) Convention, 1969 (No. 129) (Ratification: 1997)

Con el fin de proporcionar una visión de conjunto de las cuestiones relativas a la aplicación de los convenios ratificados sobre la inspección del trabajo, la Comisión estima oportuno examinar los Convenios núms. 81 (inspección del trabajo) y 129 (inspección del trabajo en la agricultura) en un mismo comentario.

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Sindicatos de Moldova (CNSM), recibidas el 20 de agosto de 2021.

Artículo 4 del Convenio núm. 81 y artículo 7 del Convenio núm. 129. Vigilancia y control de una autoridad central. Seguridad y salud en el trabajo (SST). La Comisión tomó nota anteriormente de que la Ley núm. 131, de 2012, sobre el Control Estatal de las Actividades Empresariales retiraba a la Inspección del Trabajo del Estado las funciones de vigilancia en el ámbito de la SST y las transfería a otros diez organismos sectoriales. En sus observaciones, la CNSM indicaba que la dispersión de las funciones de inspección había reducido la eficacia del control estatal, en especial en el ámbito de la SST. La Comisión toma nota de que, en su memoria, el Gobierno indica que el marco normativo que regula las actividades de la Inspección del Trabajo del Estado se consolidó a través de la Ley núm. 191 de 2020, que modificó una serie de normas laborales, incluidas la Ley sobre la Inspección del Trabajo del Estado, la Ley sobre el Control Estatal de las Actividades Empresariales, el Código del Trabajo y la Ley sobre SST. La Comisión toma nota con satisfacción de que, en consecuencia, el 1.º de enero de 2021, la supervisión en materia de SST, incluida la investigación de los accidentes del trabajo, se transfirió de nuevo de los diez organismos sectoriales a la Inspección del Trabajo del Estado.

Artículos 5, a), 17 y 18 del Convenio núm. 81, y artículos 12, 1), 23 y 24 del Convenio núm. 129. Cooperación con el sistema judicial y sanciones adecuadas para los casos de infracción de las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo. La Comisión tomó nota anteriormente de la información proporcionada por el Gobierno en relación con el número de informes de infracción que se presentaron al Tribunal entre 2016 y 2018. Asimismo, la Comisión tomó nota de las observaciones de la CNSM, según las cuales, si bien la memoria del Gobierno contenía información sobre el número de informes de infracción, no informaba de los resultados obtenidos tras su remisión al Tribunal. La Comisión toma nota de la información estadística que figura en los informes anuales y mensuales de la Inspección del Trabajo del Estado, publicados en su sitio web, según la cual en 2019 y 2020 se remitieron, respectivamente, 229 y 151 informes de infracción al Tribunal. Entre enero y agosto de 2021, se presentaron 88 informes de infracción al Tribunal y este dictó 23 decisiones por las que se sancionaba a empleadores con multa y 7 decisiones que daban por terminado el caso. Los otros 58 casos aún están siendo objeto de examen. La Comisión también toma nota de que en las observaciones de la CNSM se hace referencia al informe anual de 2020, en el que se indica que, en el ámbito de la SST, se presentaron 151 informes de infracción, y se impusieron multas por un monto de 1 706 700 lei moldavos (aproximadamente 98 724 dólares de los Estados Unidos). La CNSM señala que, sin embargo, no se dispone de información sobre el importe real de las multas recaudadas tras la detección de las infracciones. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre el número de informes de infracción remitidos al Tribunal y su resultado concreto, indicando las multas u otras sanciones aplicadas y los importes recaudados. La Comisión también pide al Gobierno que proporcione las estadísticas sobre las infracciones y las sanciones en el ámbito de las relaciones laborales y la SST.

Artículo 5, b) del Convenio núm. 81 y artículo 13 del Convenio núm. 129. Colaboración de los servicios de inspección del trabajo con los empleadores y los trabajadores o sus representantes. La Comisión tomó nota anteriormente de las observaciones de la CNSM según las cuales esta ha planteado, en el marco de la Comisión Nacional de Consultas y Negociaciones Colectivas, la cuestión de la supervisión en el ámbito de la SST, y la necesidad de eliminar las contradicciones entre la legislación nacional y las disposiciones de los Convenios núms. 81 y 129. La Comisión toma nota de que en las observaciones de la CNSM se indica que las propuestas realizadas por la CNSM en el proceso de adopción de la Ley núm. 191 de 2020, sobre el Incumplimiento de las Disposiciones del Convenio, no se tuvieron en cuenta. La Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre las medidas adoptadas para promover un diálogo efectivo con las organizaciones de empleadores y de trabajadores en materia de inspección del trabajo. La Comisión también pide al Gobierno que proporcione información sobre las consultas realizadas a este respecto en la Comisión Nacional de Consultas y Negociaciones Colectivas, así como sobre las medidas adoptadas tras dichas consultas.

Artículos 10 y 11 del Convenio núm. 81 y artículos 14 y 15 del Convenio núm. 129. Recursos humanos y medios materiales asignados a la inspección del trabajo. La Comisión tomó nota anteriormente de que tanto el presupuesto para la Inspección del Trabajo del Estado como el número de inspectores se redujeron significativamente entre 2017 y 2018. La Comisión toma nota de que, según los informes anuales de la inspección, en 2019, la Inspección del Trabajo del Estado tenía 61 empleados (19 en las oficinas centrales y 42 en las oficinas territoriales) y que los diez organismos sectoriales contaban con 37 de SST. El número de inspectores se mantuvo sustancialmente sin cambios en 2020. A partir de marzo de 2021, después de la transferencia de las competencias en materia de SST a la Inspección del Trabajo del Estado, había 109 empleados trabajando en la Inspección del Trabajo del Estado (28 en las oficinas centrales y 81 en las oficinas territoriales). La Comisión también toma nota de que, en el informe anual de la inspección del trabajo de 2020, el Gobierno observa la escasez de personal con competencias profesionales en este ámbito. Tomando nota de la transferencia de las competencias de supervisión en materia SST a la Inspección del Trabajo del Estado en 2021, la Comisión pide al Gobierno que indique si los inspectores del trabajo que trabajaban para los organismos sectoriales han sido transferidos a la Inspección del Trabajo del Estado. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre el número de inspectores de la Inspección del Trabajo del Estado que realizan inspecciones en materia de SST y que realizan inspecciones en el ámbito de las relaciones laborales. Al tomar nota de la falta de información sobre el presupuesto asignado a la Inspección del Trabajo del Estado, la Comisión también pide al Gobierno que proporcione información detallada a este respecto.

Artículo 12 del Convenio núm. 81 y artículo 16 del Convenio núm. 129. Visitas de inspección sin notificación previa. La Comisión tomó nota anteriormente de que el artículo 19 de la Ley sobre el Control Estatal de las Actividades Empresariales preveía condiciones restrictivas para las inspecciones no programadas. En sus observaciones, la CNSM reitera que esta disposición ha hecho que, en la práctica, las inspecciones sin previo aviso sean imposibles. La CNSM también indica que los informes anuales de la inspección no contienen información sobre los resultados de las inspecciones no programadas. La Comisión lamenta tomar nota de que el artículo 19 de la Ley sobre el Control Estatal de las Actividades Empresariales no se ha revisado en el marco de las enmiendas de 2020 a la legislación del trabajo. La Comisión también toma nota de la información estadística que figura a este respecto en los informes mensuales de inspección, según la cual, en 2019, la Inspección del Trabajo del Estado llevó a cabo 1 963 controles de inspección, de los cuales 1 399 estaban programados y 564 no lo estaban. Los organismos sectoriales también realizaron 1 116 controles en materia de SST, de los cuales 1 005 eran inspecciones programadas y 111 eran visitas no programadas. En 2020, la Inspección del Trabajo del Estado realizó 1 701 controles de inspección, de los cuales 1 172 estaban programados y 529 no lo estaban. Los organismos sectoriales también llevaron a cabo 815 inspecciones en materia de SST, de las cuales 728 estaban programas y 87 no lo estaban. Entre enero y agosto de 2021, la Inspección del Trabajo del Estado realizó 1 610 controles tanto en el ámbito de las relaciones laborales como en el de la SST, 1 245 de los cuales estaban programados y 365 no lo estaban. Sin embargo, la Comisión también toma nota de que los informes de la inspección del trabajo no incluyen información estadística desglosada sobre las infracciones detectadas y las sanciones impuestas en el marco de las visitas programadas y no programadas, respectivamente Observando una tendencia descendente de las inspecciones no programadas, la Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los inspectores del trabajo estén facultados, de conformidad con el artículo 12, 1), a) y b) del Convenio núm. 81 y el artículo 16, 1), a) y b) del Convenio núm. 129, para realizar visitas sin notificación previa. La Comisión también pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre el número de inspecciones anunciadas y no anunciadas de la Inspección del Trabajo del Estado, y que indique detalladamente el número de infracciones detectadas y de sanciones específicas impuestas en el marco de las inspecciones anunciadas y no anunciadas.

Artículos 15, c) y 16 del Convenio núm. 81 y artículos 20, c) y 21 del Convenio núm. 129. Confidencialidad relativa al hecho de que una visita de inspección se ha efectuado por haberse recibido una queja. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que indicara las medidas adoptadas para garantizar la confidencialidad de las quejas y de la identidad de los denunciantes en casos de inspecciones no anunciadas que se efectúan por haberse recibido una queja, de conformidad con el artículo 19 de la Ley sobre el Control Estatal de las Actividades Empresariales. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que el artículo 9 de la Ley núm. 140/2001 sobre la Inspección del Trabajo del Estado obliga a los inspectores del trabajo a mantener la confidencialidad de la fuente de toda queja en la que se alegue el incumplimiento de disposiciones de las leyes u otras normas en materia de trabajo y de SST. Además, los inspectores del trabajo tienen el deber de no revelar al empleador que el control se ha realizado a raíz de una denuncia. La Comisión también toma nota de que, según el Gobierno, en caso de una inspección sin previo aviso se elaborará una nota de motivación. El Gobierno indica que esta nota de motivación incluirá información sobre la necesidad de intervención, exponiendo detalladamente las circunstancias y la información en que se basan las conclusiones y actuaciones del organismo de control, las posibles infracciones que se sospechan a partir de la información y las pruebas que se tienen hasta el inicio de las medidas de control, y una valoración razonable del peligro y las posibles consecuencias en caso de no intervención del organismo de control. La Comisión también toma nota de que, según la indicación del Gobierno, la entidad que va a ser inspeccionada es informada sobre la nota de motivación. La Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas para garantizar que no se dé ninguna indicación al empleador o a su representante, en la nota de motivación o de otro modo, de que se ha realizado una visita de inspección como consecuencia de la recepción de una queja, de conformidad con el artículo 15, c) del Convenio núm. 81 y el artículo 20, c) del Convenio núm. 129. Además, tomando nota de la falta de información sobre esta cuestión, la Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre el número de inspecciones sin previo aviso derivadas de una queja, el número que fue resultado de un accidente y el número que no fue resultado ni de una queja ni de un accidente.

Artículo 16 del Convenio núm. 81 y artículo 21 del Convenio núm. 129. Inspecciones efectuadas con la frecuencia y el esmero que sean necesarios para garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones legales pertinentes. La Comisión tomó nota anteriormente de que ciertas disposiciones de la Ley sobre el Control Estatal de las Actividades Empresariales limitan las circunstancias en las que puede realizarse una inspección. Esto se refiere en particular a las condiciones establecidas en el artículo 3 (las inspecciones solo pueden realizarse cuando se hayan agotado otros medios ), el artículo 4 (los inspectores pedirán revisar la documentación antes de realizar visitas de inspección), el artículo 14 (los órganos de control no tienen derecho a efectuar una supervisión de la misma entidad más de una vez en un año calendario, con la salvedad de las inspecciones sin previa notificación) y el artículo 19 (condiciones para las inspecciones no programadas).

La Comisión lamenta tomar nota de que las disposiciones antes mencionadas no se han revisado en el marco de las enmiendas de 2020 a la legislación del trabajo, a fin de hacerlas menos restrictivas. Además, la Comisión toma nota con profunda preocupación de que, según los informes anuales de la inspección del trabajo de 2019 y 2020, el número de inspecciones realizadas por la Inspección del Trabajo del Estado se ha reducido, habiéndose realizado 1 963 inspecciones en 2019 y 1 701 en 2020. El número de trabajadores cubiertos por los controles de inspección también ha disminuido, habiendo estado cubiertos 103 794 trabajadores en 2019 y 81 897 en 2020. Además, un gran número de controles de inspección han sido meras solicitudes de documentación (1 112 en 2019 y 1 044 en 2020), con solo 851 visitas de inspección in situ realizadas en 2019 y 657 en 2020. La Comisión insta una vez más al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que la legislación nacional se modifique en un futuro próximo a fin de permitir la realización de inspecciones del trabajo con la frecuencia y el esmero que sean necesarios para garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones legales pertinentes, de conformidad con el artículo 16 del Convenio núm. 81 y el artículo 21 del Convenio núm. 129. La Comisión también pide al Gobierno que proporcione información adicional sobre el impacto de la transferencia de las competencias en materia de SST a la Inspección del Trabajo del Estado, incluida información sobre el número, el tipo y los resultados de los controles de inspección realizados, tanto en el ámbito de las relaciones laborales como en el de la SST.

Artículo 17 del Convenio núm. 81 y artículo 22 del Convenio núm. 129. Procedimientos judiciales o administrativos inmediatos. La Comisión había tomado nota anteriormente de que el artículo 4, 10) de la Ley sobre el Control Estatal de las Actividades Empresariales prevé que las inspecciones efectuadas durante los tres primeros años de funcionamiento de una empresa serán de carácter consultivo. El artículo 5, 4) establece que, en este contexto y en caso de infracciones leves, no se aplicarán las sanciones previstas en la Ley de Delitos Administrativos o en otras leyes, y el artículo 5, 5), dispone que no pueden aplicarse «medidas restrictivas» en caso de infracciones graves.

Tras tomar nota de que estas disposiciones siguen en vigor, la Comisión toma nota con profunda preocupación del hecho de que no ha recibido respuesta a sus tres solicitudes anteriores sobre esta cuestión. La Comisión se ve obligada a recordar de nuevo que el artículo 17 del Convenio núm. 81 y el artículo 22 del Convenio núm. 129 disponen que, con algunas salvedades (que no se refieren a empresas nuevas), las personas que violan las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo, o muestren negligencia en la observancia de las mismas, deberán ser sometidas inmediatamente, sin aviso previo, a un procedimiento judicial, y que debe dejarse a la discreción de los inspectores del trabajo emitir una advertencia o aconsejar en lugar de iniciar o recomendar un procedimiento. La Comisión insta de nuevo al Gobierno a que tome, sin demora, medidas para velar por que los inspectores del trabajo puedan iniciar o recomendar procedimientos inmediatos en caso de infracciones tanto graves como leves durante los tres primeros años de funcionamiento de una empresa, y le pide que proporcione información sobre las medidas adoptadas en este sentido. Asimismo, la Comisión insta al Gobierno a que facilite información sobre el significado de «medidas restrictivas», cuya imposición se prohíbe en virtud de la Ley sobre el Control Estatal de las Actividades Empresariales, sobre el número y la naturaleza de las violaciones graves o leves detectadas por los inspectores en el curso de inspecciones realizadas en empresas en los tres primeros años de funcionamiento, sobre las sanciones propuestas por los inspectores por violaciones graves y sobre las sanciones que finalmente se han aplicado.

Cuestiones específicas relativas a la inspección del trabajo en la agricultura

Artículos 9, 3) y 21 del Convenio núm. 129. Número suficiente de inspecciones y formación adecuada de los inspectores del trabajo en la agricultura. La Comisión tomó nota de que, en 2018, la autoridad competente, a saber, la Agencia Nacional de Seguridad Alimentaria, no llevó a cabo inspecciones en materia de SST en la agricultura. La Comisión también tomó nota de que se produjo una reducción del número de inspecciones llevadas a cabo en la agricultura por la Inspección del Trabajo del Estado sobre cuestiones no relacionadas con la SST entre 2017 (458) y 2018 (363). La Comisión toma nota de que, según los informes anuales de la inspección del trabajo de 2019 y 2020, el número de inspecciones sobre relaciones laborales en la agricultura continuó reduciéndose, habiéndose efectuado 300 inspecciones en 2019 y 245 en 2020. En lo que respecta al cumplimiento de las disposiciones en materia de SST, la Agencia Nacional de Seguridad Alimentaria realizó 315 inspecciones en 2019 y 215 en 2020. La Comisión insta al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para garantizar que las empresas agrícolas sean inspeccionadas con la frecuencia y el esmero necesarios para garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones legales pertinentes, y a proporcionar información sobre el número de inspecciones realizadas en la agricultura por la Inspección del Trabajo del Estado. La Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre la formación impartida a los inspectores del trabajo relacionada específicamente con sus funciones en el sector agrícola, en particular en el contexto de la transferencia de competencias de la Agencia Nacional de Seguridad Alimentaria a la Inspección del Trabajo del Estado en 2021, incluida información sobre el número y la duración de los programas de formación organizados, los temas abordados en estos programas y el número de inspectores que han participado en ellos.