Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Maldives (Ratification: 2013)

La commission prend note des observations du Congrès des syndicats des Maldives (MTUC), reçues le 26 septembre 2021, qui dénoncent l’absence de cadre légal pour faire appliquer les droits garantis par la convention, rendant impossible l’affiliation libre à des syndicats et l’exercice d’activités syndicales. Le MTUC allègue également des menaces et des ingérences dans les affaires syndicales de la part des autorités de l’État. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires en réponse aux observations du MTUC.

Cadre législatif. Dans ses précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires en vue d’adopter le projet de loi sur les relations professionnelles et de veiller à sa pleine conformité avec la convention. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’adoption du projet de loi sur les relations professionnelles figure au nombre des priorités de son Plan d’action stratégique 2019-2023. Il ajoute que le projet de loi est toujours en cours de révision pour assurer son harmonisation avec les obligations internationales du pays et devrait être prochainement présenté au parlement pour décision finale et adoption. De plus, le projet de loi prévoit l’enregistrement des organisations de travailleurs et d’employeurs, des mécanismes efficaces de résolution des conflits du travail et la mise en place d’un Forum de dialogue tripartite sur le travail pour encourager la coopération sur les questions de travail. Il signale également que le projet de loi sur les associations a été présenté au parlement en octobre 2019, précisant qu’il a été rédigé à l’occasion d’un processus consultatif faisant intervenir les parties prenantes concernées et cherche à aligner la protection du droit à la liberté syndicale sur les principes de la convention (droit de participer à des associations, enregistrement, dissolution, etc.). Toutefois, la commission prend note des préoccupations soulevées par le MTUC relatives à la réforme législative, à savoir: i) malgré l’assistance technique que le BIT fournit depuis 2013, le projet de loi sur les relations professionnelles n’a toujours pas été adopté et les associations de travailleurs n’ont pas été consultées lors de son élaboration; et ii) le projet de loi sur les associations ne couvre pas la question de la constitution de syndicats; or, le projet de loi sur les relations professionnelles devrait prévoir une protection des droits syndicaux. Elle note également que, dans le cadre de l’examen du cas no 3076 concernant les Maldives, le Comité de la liberté syndicale: i) a pris note avec une profonde préoccupation que l’incapacité systématique du gouvernement à assurer la protection effective des droits syndicaux, tant en droit que dans la pratique, a entraîné un déni du droit à la liberté syndicale des travailleurs dans le pays, y compris un déni du droit à la liberté de réunion, avec l’aide de la police; et ii) a prié le gouvernement de prendre les mesures législatives et d’application nécessaires, en consultation avec les partenaires sociaux concernés, afin de répondre à ces allégations et de garantir que la protection des droits syndicaux, en particulier le droit à la liberté de réunion, est pleinement garantie tant en droit que dans la pratique. En outre, le comité a attiré l’attention de la présente commission sur les aspects législatifs de ce cas (voir cas no 3076, rapport no 391, octobre 2019, paragr. 410 et 412 (h), et rapport no 395, juin 2021, paragr. 282 et 283). Compte tenu de ce qui précède et rappelant que le projet de loi sur les relations professionnelles et le projet de loi sur les associations sont en attente d’adoption depuis plusieurs années, la commission s’attend à ce que les projets de loi précités soient adoptés sans délai à la suite de véritables consultations avec les organisations de travailleurs et d’employeurs. Elle s’attend aussi à ce que lesdits projets de loi répondent aux observations formulées par la commission ci-après afin de garantir leur pleine conformité avec la convention et contribuent à la promotion de la liberté syndicale dans le pays. La commission invite le gouvernement à continuer de se prévaloir de l’assistance technique du Bureau s’il le souhaite et le prie de fournir une copie des lois modifiées une fois adoptées.

Dans l’attente de l’adoption des projets de loi susmentionnés et soulignant combien il est souhaitable d’établir un cadre législatif complet régissant les relations du travail collectives, la commission examine la législation actuellement en vigueur en tenant compte des propositions législatives signalées par le gouvernement.

Loi de 2003 sur les associations

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations. La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 6(b) de la loi sur les associations de façon à autoriser les mineurs ayant atteint l’âge minimum légal d’admission à l’emploi (16 ans) d’exercer leurs droits syndicaux. Elle note que le gouvernement indique que des délibérations sont en cours au sein de la commission du parlement pour permettre aux mineurs ayant atteint l’âge minimum légal d’admission à l’emploi au sens de la loi de 2019 de protection des droits des enfants à exercer des droits syndicaux en vertu du nouveau projet de loi sur les associations. La commission s’attend à ce que les modifications législatives suggérées veillent à ce que les mineurs ayant atteint l’âge minimum légal d’admission à l’emploi puissent exercer leurs droits syndicaux.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. Dans son précédent commentaire, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 9(a) de la loi sur les associations afin de limiter le pouvoir discrétionnaire du Bureau des registres de refuser la création d’une organisation. Elle prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle l’article 34(a) du nouveau projet de loi sur les associations oblige le Bureau des registres à accepter tous les noms qui ne relèvent pas des situations énumérées dans l’article. Elle note également que les décisions administratives peuvent faire l’objet d’un recours. Constatant que le gouvernement ne fournit aucun détail quant aux motifs autorisés permettant de rejeter un nom proposé en vertu de l’article 34(a) du projet de loi sur les associations, la commission s’attend à ce que ces motifs soient suffisamment restrictifs pour limiter le pouvoir discrétionnaire du Bureau des registres, garantissant que l’enregistrement n’est qu’une simple formalité et ne constitue pas en fait une autorisation préalable, ce qui serait contraire à l’article 2 de la convention.

La commission a également prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 37(b) de la loi sur les associations afin de garantir que l’exercice d’activités syndicales légitimes ne dépend pas de l’enregistrement de l’organisation ni ne peut faire l’objet de sanctions. Elle salue l’indication du gouvernement selon laquelle l’article 37(b) sera abrogé dans le nouveau projet de loi qui n’interdit pas le fonctionnement d’associations non enregistrées.

De plus, la commission avait prié le gouvernement de fournir des statistiques sur le nombre d’organisations de travailleurs et d’employeurs enregistrées, les secteurs d’activité et le nombre de travailleurs couverts. Elle note que le gouvernement fournit une liste d’associations enregistrées dans les domaines social, récréatif et sportif, sans toutefois préciser si certaines d’entre elles sont des associations d’employeurs et de travailleurs. Il signale aussi qu’un portail pour les organisations non gouvernementales (ONG) est en cours de développement pour améliorer la collecte et l’extraction de données. La commission observe que le MTUC soutient que le gouvernement ne dispose d’aucun mécanisme pour recueillir des données sur les organisations de travailleurs et le portail pour les ONG n’apportera pas de solution à ce problème. La commission encourage le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour permettre la collecte de données sur le nombre d’organisations de travailleurs et d’employeurs enregistrées dans le pays, les secteurs dans lesquels elles sont actives et le nombre de travailleurs couverts, et le prie de fournir des statistiques à cet égard.

Droit des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations de leur choix. Dans son précédent commentaire, la commission avait prié le gouvernement d’indiquer si les travailleurs et les employeurs qui exercent plus d’une activité professionnelle ou sont présents dans plus d’un secteur peuvent s’affilier à plus d’une organisation. La commission accueille favorablement les précisions du gouvernement selon lesquelles ils le peuvent et il n’existe aucune disposition législative le leur interdisant.

Article 3. Liberté d’élire des représentants. La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires en vue de modifier l’article 24 de la loi sur les associations pour faire en sorte que les mineurs en droit d’exercer un emploi soient également en droit d’exercer des fonctions syndicales. Elle note que le gouvernement indique que des délibérations sont en cours pour permettre aux mineurs en droit de travailler d’exercer des droits syndicaux en vertu de la loi sur les associations. La commission s’attend à ce que les modifications législatives suggérées veillent à ce que les mineurs ayant atteint l’âge minimum légal d’admission à l’emploi puissent exercer leurs droits syndicaux, dont celui d’exercer des fonctions syndicales.

De plus, la commission note que le gouvernement fait savoir qu’en vertu du nouveau projet de loi sur les associations, une personne ne peut devenir membre d’un comité exécutif d’une association si elle est déjà membre d’un comité exécutif d’une autre association. Rappelant que de telles restrictions peuvent indûment entraver le droit des organisations d’élire librement leurs représentants en empêchant des personnes qualifiées d’exercer des fonctions syndicales si elles remplissent déjà des fonctions similaires dans une autre association, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour revoir les dispositions pertinentes du projet de loi sur les associations afin de permettre aux personnes d’exercer des fonctions syndicales dans plus d’une association, sous la seule réserve des statuts des organisations concernées.

Droit d’organiser la gestion et les activités et de formuler le programme d’action. Dans son commentaire précédent, la commission avait noté que la loi sur les associations contenait un certain nombre de dispositions régissant de façon détaillée le fonctionnement interne des associations (art. 5(f), 10, 11, 14(b), 18, 23 et 31) et avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour les modifier. Elle accueille favorablement l’indication du gouvernement selon laquelle les modifications proposées aux articles 10 et 11 (changement du nom d’une association), 18 (modifications au règlement intérieur d’une association) et 31 (dissolution volontaire des associations) suppriment une réglementation détaillée et limitent les pouvoirs discrétionnaires du Bureau des registres en ce qui concerne certains aspects du fonctionnement interne des associations. Toutefois, observant que le gouvernement signale que les articles 5(f) – qui dispose que toute somme d’argent ou tout bien de l’association demeurant après sa dissolution sera donné à une autre association sans but lucratif ou à toute œuvre de charité approuvée par le gouvernement – et 23 – qui donne des instructions détaillées sur la façon de gérer les dettes d’une association – n’ont pas été modifiés de manière substantielle, la commission réitère sa demande à cet égard.

La commission avait également prié le gouvernement d’indiquer les conditions préalables pour qu’une association de travailleurs ou d’employeurs puisse être en mesure de recevoir une assistance étrangère conformément à l’article 22 de la loi sur les associations. Elle note que le gouvernement précise que l’article 34 du règlement de 2015 sur les associations précise les conditions préalables pour qu’une association puisse recevoir une assistance de l’étranger (approbation du Bureau des registres avant de solliciter et d’accepter une assistance de parties étrangères, et soumission de documents contenant des informations détaillées sur la partie qui sollicite une assistance étrangère, la partie qui la fournit, ainsi que sur le montant de l’assistance et l’objectif pour lequel elle est sollicitée). Il ajoute que ces conditions préalables sont en cours de modification dans le nouveau projet de loi sur les associations, mais ne précise pas comment elles seront modifiées. Rappelant que des dispositions exigeant que les autorités approuvent la réception d’une assistance financière de l’étranger peuvent entraîner un contrôle sur la gestion financière d’une organisation et des restrictions de son droit d’organiser sa gestion et son activité, et qu’un tel contrôle et de telles restrictions sont incompatibles avec l’article 3 de la convention, la commission s’attend à ce que le gouvernement veille à ce que les modifications proposées par le projet de loi sur les associations soient pleinement conformes à la convention.

Article 4. Dissolution par voie administrative et judiciaire. Dans son précédent commentaire, ayant observé que, conformément à l’article 32(a) et 33 de la loi sur les associations, le Bureau des registres ou les tribunaux pouvaient dissoudre une association pour des motifs trop larges, la commission avait prié le gouvernement de prendre des mesures pour modifier ces dispositions. Elle note que le gouvernement indique que, conformément au chapitre 10 du projet de loi sur les associations, le Bureau des registres devra suivre la procédure définie aux articles concernés et devra faire appel à la justice pour obtenir une ordonnance de dissolution d’une association, mais elle observe qu’il ne fournit aucun détail quant à la procédure en soi ni aux motifs qui pourront être invoqués pour réclamer une telle dissolution. Rappelant à nouveau que la dissolution d’une organisation de travailleurs ou d’employeurs est une mesure extrême comportant de graves conséquences sur le droit d’organisation qui ne devrait être utilisée que dans des circonstances limitées, la commission prie le gouvernement de veiller à ce que les modifications suggérées ne prévoient d’autoriser la dissolution d’une association que dans le cadre d’une procédure judiciaire fondée sur des critères précis et prédéterminés.

Article 5. Droit de constituer des fédérations et des confédérations. La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris par l’adoption de dispositions législatives spécifiques, pour veiller à ce que les organisations de travailleurs et d’employeurs puissent constituer des fédérations et des confédérations, et s’affilier à des organisations internationales. Elle note que, selon le gouvernement, s’il n’existe pas de dispositions législatives spécifiques régissant cette question, il n’existe pas non plus d’obstacles juridiques à la constitution de fédérations ou de confédérations ni à l’affiliation à des organisations internationales. Néanmoins, prenant note des préoccupations du MTUC selon lesquelles ni le gouvernement ni le système judiciaire ne reconnaissent les fédérations et confédérations de syndicats ou leur affiliation internationale, et observant par ailleurs que le gouvernement indique qu’il pourrait être envisagé d’incorporer cette question dans le projet de loi sur les relations professionnelles, la commission prie le gouvernement d’inclure au processus de réforme en cours l’examen et l’adoption de toutes les dispositions législatives et autres mesures nécessaires visant à garantir que les organisations de travailleurs et d’employeurs peuvent, en droit comme dans la pratique, constituer des fédérations et des confédérations, et s’affilier à des organisations internationales.

Règlement de 2015 sur les associations

La commission note que le gouvernement communique une copie du règlement sur les associations qui met actuellement en œuvre la loi sur les associations et observe qu’il contient plusieurs dispositions qui ne sont pas conformes à la convention et doivent être modifiées, à savoir: les articles 4(a) (enregistrement obligatoire), 4(c) et 24(ii) (les membres fondateurs et les membres du comité exécutif doivent avoir 18 ans); 4(d) (interdiction pour la personne qui enregistre l’association d’avoir un casier judiciaire); 13(a) (réglementation détaillée sur le nom de l’association); 15(d) (sanction en cas d’utilisation d’un sceau, d’un drapeau, d’une couleur ou d’une devise alors que l’association n’est pas enregistrée); 17(b)(vi) (réglementation détaillée sur les actifs financiers); 19(a) (restrictions des objectifs de l’association); 23(a) (seuls les ressortissants nationaux peuvent être élus président, secrétaire ou trésorier); 24(i) (les membres du comité exécutif doivent être membres de l’association); 30(a) (réglementation détaillée sur les rapports et les comptes annuels); 36(a) (audit par un cabinet d’audit agréé par le gouvernement pour certaines associations); 38 (inspection policière avec ordonnance du tribunal si les activités portent atteinte à l’harmonie sociale); 40(ii), 42 et 43 (dissolution d’une association par le Bureau des registres ou les tribunaux pour des motifs trop larges); 41 (exigence d’une résolution spéciale en cas de dissolution volontaire); 44(a)(iii) et 45(a) (réglementation détaillée sur l’utilisation des actifs après la dissolution), ainsi que les articles 12(a) et (b), 14(a), 16(b), 20, 26(c), 29, 34(a), 35(b), 37(a) et 39(a) octroyant un pouvoir discrétionnaire excessif au Bureau des registres en ce qui concerne la création, la gestion, les activités et la suspension des associations. Compte tenu des demandes et des attentes susmentionnées de la commission et de la modification en cours de la loi sur les associations, la commission s’attend fermement à ce que le gouvernement veille, dans le cadre de la réforme législative actuelle, à ce que le règlement sur les associations soit également modifié pour garantir sa pleine conformité avec la convention.

Loi de 2013 sur la liberté de réunion publique pacifique et règlement de 2011 régissant la résolution des conflits entre employeurs et salariés

Dans son précédent commentaire, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abroger l’article 24(b)(7) de la loi sur la liberté de réunion publique pacifique et de modifier les articles 5, 7, 8 et 11 du règlement sur la résolution des conflits, de façon à supprimer toute restriction indue au droit de grève et faire en sorte que tous les travailleurs visés par la convention, y compris ceux travaillant dans des complexes hôteliers insulaires, puissent exercer leur droit de grève dans la pratique. Elle note que le gouvernement justifie les restrictions au droit de réunion dans les complexes touristiques prévues à l’article 24(b)(7) par le concept «un complexe hôtelier, une île» des Maldives et l’importance stratégique de l’industrie du tourisme dans le pays. Il affirme que la disposition n’interdit pas entièrement le droit de réunion dans les complexes hôteliers insulaires puisqu’elle prévoit son exercice avec la permission de la police. À cet égard, la commission prend note des préoccupations soulevées par le MTUC selon lesquelles les travailleurs des complexes touristiques vivant sur des îles isolées, la restriction du droit de réunion prévue à l’article 24(b)(7) les prive complètement de la possibilité d’organiser toute forme de réunion ou de rassemblement sans l’approbation des propriétaires du complexe hôtelier et la police n’a jamais autorisé les travailleurs à organiser de telles activités. Compte tenu de ce qui précède et constatant que le gouvernement ne fournit aucune information sur les mesures prises pour lever les restrictions imposées aux grèves prévues aux articles 5, 7, 8 et 11 du règlement sur la résolution des conflits, la commission rappelle une fois de plus que ces restrictions du droit de grève et de réunion, en plus des limitations prévues à l’article 24(b)(7) de la loi sur la liberté de réunion pacifique, sont d’une telle portée qu’elles pourraient gravement porter atteinte au droit des organisations de travailleurs d’organiser leur activité, y compris en recourant à la grève, compte étant tenu en particulier que toute interruption de travail peut être considérée comme préjudiciable à l’employeur ou à l’entreprise ou comme une entrave aux services à la clientèle, en particulier dans les complexes touristiques. Pour ce qui est des particularités géographiques des complexes hôteliers insulaires, elle rappelle également que dans des situations où une limitation importante ou une interdiction totale de la grève n’apparaît pas justifiée mais où, sans remettre en cause le droit de grève de la plus grande partie des travailleurs, il est nécessaire d’assurer la satisfaction des besoins de base des usagers ou encore la sécurité ou le fonctionnement continu des installations, comme dans les services publics d’une importance fondamentale, il pourrait être envisagé d’introduire un service minimum négocié (défini avec la participation des organisations de travailleurs concernées et des employeurs). Par conséquent, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abroger l’article 24(b)(7) de la loi sur la liberté de réunion publique pacifique et de modifier les articles 5, 7, 8 et 11 du règlement sur la résolution des conflits de façon à supprimer toute restriction indue au droit des organisations de travailleurs d’organiser leur activité et à veiller à ce que tous les travailleurs visés par la convention qui ne fournissent pas de services essentiels au sens strict du terme, y compris ceux travaillant dans des complexes hôteliers insulaires, puissent exercer leur droit de grève dans la pratique.

Enfin, ayant observé que l’article 6 du règlement sur la résolution des conflits ne fixe aucune limite dans le temps pour l’extinction du mécanisme obligatoire de réparation en cas de plainte au niveau de l’employeur avant de pouvoir mener une grève, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique de l’article 6 du règlement. La commission note que le gouvernement fait savoir que le projet de loi sur les relations professionnelles prévoit de modifier la procédure stipulée dans le règlement, mais ne précise pas quelles modifications seront concrètement apportées audit article. Rappelant une fois de plus que le mécanisme obligatoire de réparation en cas de plainte au niveau de l’employeur devrait être moins complexe, être limité dans le temps ou prévoir une mise en œuvre plus rapide de sorte qu’il ne devienne pas impossible de mener une grève légale dans la pratique ou qu’elle ne perde pas de son efficacité, la commission s’attend à ce que ledit mécanisme de réparation, tel que modifié par le projet de loi sur les relations industrielles, soit pleinement conforme à ce qui précède.