Observation (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Ukraine

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) (Ratification: 2004)
Labour Inspection (Agriculture) Convention, 1969 (No. 129) (Ratification: 2004)

La commission prend note des observations de la Fédération des syndicats de l’Ukraine (FPU), reçues le 30 septembre 2020. La commission a procédé à l’examen de l’application des conventions nos 81 et 129 sur la base des observations reçues de la FPU cette année (voir articles 12, paragraphe 1 a) et b), 16 et 17 de la convention no 81 et articles 16, paragraphe 1 a) et b), 21 et 22 de la convention no 129 ci-dessous), ainsi que sur la base des informations dont elle disposait en 2019.

Afin de fournir une vue d’ensemble des questions relatives à l’application des conventions ratifiées en matière d’inspection du travail, la commission estime qu’il convient d’examiner les conventions nos 81 (inspection du travail) et 129 (inspection du travail dans l’agriculture) dans un même commentaire.

La commission prend note des observations de la Confédération des syndicats libres de l’Ukraine (KVPU) sur l’application de ces conventions, reçues le 29 août 2019.

Articles 4, 6, et 7 de la convention no 81 et articles 7, 8 et 9 de la convention no 129. Organisation du système d’inspection du travail sous la supervision et le contrôle d’une autorité centrale. Décentralisation partielle des fonctions de l’inspection du travail. La commission avait précédemment noté la prise de fonctions en matière d’inspection du travail de «fonctionnaires autorisés» dans les autorités locales, en sus de l’Inspection du travail de l’État (SLS). Elle a prié le gouvernement, conformément aux conclusions rendues par la Commission de l’application des normes de la Conférence (Commission de l’application des normes) en 2018, de veiller à ce que les fonctions d’inspection des autorités locales soient placées sous le contrôle et la surveillance de l’Inspection du travail de l’État. À cet égard, la commission prend à nouveau note de l’information fournie par le gouvernement dans son rapport concernant les efforts déployés pour éviter la duplication d’inspections entre l’Inspection du travail de l’État et les autorités locales. La commission prend également note de l’information fournie par le gouvernement concernant les formations menées par l’Inspection du travail de l’État avec les inspecteurs du travail dans les autorités locales. En réponse aux commentaires précédents de la commission sur le recrutement de ces fonctionnaires autorisés, y compris les qualifications requises, la commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle il est nécessaire pour les fonctionnaires de soumettre des informations à l’Inspection du travail de l’État sur leurs qualifications et leurs expériences professionnelles afin d’obtenir un certificat de service en tant qu’inspecteur du travail, et qu’il y avait, au 1er janvier 2019, 1 258 inspecteurs du travail avec un certificat de service, dont 531 travaillaient pour des autorités locales. La commission prend néanmoins note que le gouvernement ne fournit pas de réponse en ce qui concerne les dispositions légales régissant les conditions d’emploi de ces fonctionnaires autorisés, les qualifications requises pour leur recrutement, ou la question de savoir s’il existe des concours réguliers pour leur recrutement, comme il en existe pour les inspecteurs de l’Inspection du travail de l’État. La commission rappelle que la Commission de l’application des normes a recommandé, dans ses conclusions de 2018, que le gouvernement veille à ce que le statut et les conditions de service des inspecteurs du travail garantissent la transparence, leur indépendance, leur impartialité et leur responsabilité conformément aux conventions. La commission prie donc instamment le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour veiller à ce que les fonctions d’inspection des autorités locales soient placées sous la supervision et le contrôle de l’Inspection du travail de l’État. La commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer les dispositions légales régissant le statut et les conditions de service de ces fonctionnaires (article 6 de la convention no 81 et article 8 de la convention no 129), et la façon dont il est assuré que leurs statut et conditions de service puissent garantir leur indépendance à l’égard de toute influence extérieure indue. La commission prie également le gouvernement de fournir davantage d’informations sur la façon dont il est assuré que les «fonctionnaires autorisés» travaillant en tant qu’inspecteurs du travail aient les aptitudes adéquates pour l’exercice efficace de leurs fonctions d’inspection (article 7, paragraphe 1, de la convention no 81 et article 9, paragraphe 1, de la convention no 129). À cet égard, la commission prie le gouvernement de fournir des informations relatives aux fonctionnaires autorisés travaillant en tant qu’inspecteurs du travail dans les autorités locales, y compris sur le nombre d’autorités locales employant ce type d’inspecteurs et le nombre d’inspecteurs dans chaque autorité, les taux de rémunération et la durée d’emploi de ces inspecteurs comparée aux inspecteurs de l’Inspection du travail de l’État, et si les programmes de formation pour les inspecteurs de l’Inspection du travail de l’État sont également requis pour les inspecteurs du travail dans les autorités locales.

Articles 10, 11 et 16 de la convention no 81 et articles 14, 15 et 21 de la convention no 129. Moyens matériels et ressources humaines permettant la couverture adéquate des lieux de travail par l’inspection du travail. La commission avait précédemment prié pour des informations sur le pourvoi des postes vacants d’inspecteurs du travail, sur les mesures prises pour améliorer la situation budgétaire de l’Inspection du travail de l’État, et sur les moyens matériels aux niveaux central et local de l’Inspection du travail de l’État. À cet égard, la commission se félicite de l’indication du gouvernement selon laquelle, au 1er janvier 2019, le nombre des inspecteurs du travail était de 710 (contre 615 inspecteurs en 2018) sur 1 003 postes (contre 904 en 2018). La commission constate néanmoins une absence d’information sur les moyens matériels aux niveaux central et local de l’Inspection du travail de l’État. La commission prie le gouvernement de prendre des mesures pour fournir des moyens matériels suffisants (bureaux, matériel et fournitures de bureau, moyens de transport et remboursement des frais de déplacement) aux niveaux central et local de l’Inspection du travail de l’État. La commission prie instamment le gouvernement de poursuivre ses efforts pour pourvoir les postes vacants d’inspecteurs du travail, et de continuer à fournir des statistiques sur le nombre d’inspecteurs du travail.

Article 12, paragraphe 1 a) et b), et articles 16 et 17 de la convention no 81 et article 16, paragraphe 1 a) et b), et articles 21 et 22 de la convention no 129. Restrictions et limitations imposées sur l’inspection du travail. 1. Moratoire sur les inspections du travail. La commission avait précédemment pris note avec une profonde préoccupation qu’un moratoire avait été imposé sur l’inspection du travail entre le 1er janvier 2018 et le 22 février 2018. À cet égard, la commission note que le gouvernement déclare que la loi imposant le moratoire sur la supervision de l’État n’est plus en vigueur depuis le 1er janvier 2019. La commission prend également note des observations de la FPU, alléguant qu’un moratoire sur les mesures de surveillance de l’État, prévues dans les entreprises considérées comme étant à risque moyen ou faible, a été imposé depuis mars 2020 pour faire face à la pandémie de la COVID 19. Compte étant tenu des difficultés particulières auxquelles le pays est confronté dans le contexte de la pandémie de la COVID 19, la commission prie instamment le gouvernement de reprendre les inspections normales dès qu’il sera possible de le faire, en respectant les principes directeurs en matière de santé publique dans le pays. La commission prie le gouvernement de faire part de ses commentaires sur toute évolution à cet égard.

2. Autres restrictions. La commission avait précédemment noté que la loi no 877 de 2007 relative aux principes fondamentaux de la supervision et du contrôle de l’activité économique par l’État (loi no 877) et le décret ministériel no 295 de 2017 relatif à la procédure de contrôle par l’État et de surveillance par l’État du respect de la législation du travail (décret no 295), prévoient plusieurs restrictions aux pouvoirs des inspecteurs du travail. Ces restrictions concernent notamment: i) le droit d’initiative des inspecteurs du travail de procéder à des inspections sans avertissement préalable (article 5 du décret no 295 et article 5, paragraphe 4, de la loi no 877); ii) la fréquence des inspections du travail (article 5, paragraphe 1, de la loi no 877); et iii) les pouvoirs discrétionnaires des inspecteurs du travail leur permettant d’engager des procédures judiciaires immédiates sans avertissement préalable (articles 27 et 28 du décret no 295). La commission avait prié instamment le gouvernement, conformément avec les conclusions de 2018 de la Commission de l’application des normes, de prendre les mesures nécessaires et d’engager les réformes appropriées afin de mettre les services d’inspection du travail et la législation en conformité avec les conventions.

La commission prend note avec un profond regret que le gouvernement n’a pas répondu à la demande de la commission à cet égard. La commission prend également note des observations de la KVPU selon lesquelles, suite à une décision de la sixième cour d’appel administrative datant du 14 mai 2019, le décret no 295 ne s’applique plus aux inspections du travail et l’Inspection du travail de l’État ne peut contrôler le respect de la législation relative au travail que sur la base des critères de la loi no 877. Selon la KVPU et la FPU, les procédures d’inspections reproduisent en large partie les dispositions de la loi no 877 et l’Inspection du travail de l’État conduit les visites d’inspection conformément aux prescriptions de la loi. À cet égard, la commission prend note de l’adoption du décret ministériel no 823 du 21 août 2019 sur la procédure de contrôle par l’État du respect du droit du travail, tel qu’amendé par les décrets ministériels no 1132 du 4 décembre 2019 et no 617 du 8 juillet 2020. La commission note avec préoccupation que le décret no 823, tel qu’amendé, prévoit des restrictions aux pouvoirs de l’inspection du travail, en ce qui concerne la durée maximale des visites d’inspection du travail (art. 9). La commission observe également que, si les modifications apportées par le décret ministériel no 1132 semblent avoir supprimé certaines restrictions prévues par le décret no 823, la loi no 877 prévoit toujours des restrictions aux pouvoirs des inspecteurs du travail. À cet égard, la commission prend également note des observations de la FPU, alléguant qu’en vertu de l’article 1, paragraphe 2, des procédures modifiées, l’inspection du travail doit être réalisée conformément à la loi no 877, à l’exception des mesures visant à détecter l’emploi informel. La commission note également que la FPU fait état du décret ministériel no 383 du 20 mai 2020, qui limite la fréquence des mesures de surveillance de l’État prévues en fonction du niveau de risque et attribué à une entité économique, à savoir: i) une fois tous les deux ans pour les entités à haut risque; ii) une fois tous les trois ans pour les entités à risque moyen; et iii) une fois tous les cinq ans pour les entités à faible risque (art. 5). La FPU allègue en outre qu’un projet de loi sur les principes fondamentaux de la surveillance de l’État, élaboré par le gouvernement, reprend en grande partie les dispositions de la loi no 877 et limite également les pouvoirs des inspecteurs du travail.

La commission rappelle son observation générale de 2019 concernant les conventions sur l’inspection du travail, dans laquelle elle a exprimé sa préoccupation concernant les réformes qui affaiblissent considérablement le fonctionnement inhérent des systèmes d’inspection du travail, et a prié instamment les gouvernements de supprimer ces restrictions, afin de se conformer à la convention no 81 et à la convention no 129. La commission rappelle également que, conformément à l’article 12, paragraphe 1 a) et b), de la convention no 81 et l’article 16, paragraphe 1 a) et b), de la convention no 129, les inspecteurs du travail munis de pièces justificatives de leurs fonctions seront autorisés à pénétrer librement sans avertissement préalable à toute heure du jour et de la nuit dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection, et à pénétrer de jour dans tous les locaux qu’ils peuvent avoir un motif raisonnable de supposer être assujettis au contrôle de l’inspection. La commission rappelle également que l’article 16 de la convention no 81 et l’article 21 de la convention no 129 disposent que les établissements devront être inspectés aussi souvent et aussi soigneusement que nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales pertinentes. En outre, l’article 17 de la convention no 81 et l’article 22 de la convention no 129 prévoient que les personnes qui violeront ou négligeront d’observer les dispositions légales dont l’exécution incombe aux inspecteurs du travail seront passibles de poursuites légales immédiates, sans avertissement préalable, et qu’il est laissé à la libre décision des inspecteurs du travail de donner des avertissements ou des conseils au lieu d’intenter ou de recommander des poursuites. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires et d’adopter les réformes appropriées pour mettre les services de l’inspection du travail et la législation nationale en conformité avec les dispositions des conventions nos 81 et 129, y compris l’article 12, paragraphe 1 a) et b), et les articles 16 et 17 de la convention no 81, ainsi que l’article 16, paragraphe 1 a) et b), et les articles 21 et 22 de la convention no 129, et de veiller à ce qu’aucune autre restriction ne soit adoptée. La commission rappelle que le gouvernement peut se prévaloir de l’assistance technique du BIT à cet égard. La commission prie également le gouvernement de faire part de ses commentaires sur les observations de la FPU, de communiquer des informations sur les éventuelles révisions de la législation règlementant l’inspection du travail, et de transmettre une copie de la nouvelle loi sur les principes fondamentaux de la surveillance de l’État, si elle est adoptée. Enfin, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur le projet de loi no 1233 du 2 septembre 2019, qui a été approuvé par la Commission parlementaire de la politique sociale et des droits des vétérans, et qui prévoit des limitations additionnelles aux pouvoirs des inspecteurs du travail, relatives à l’application d’amendes pour certaines catégories d’entrepreneurs, et une baisse du montant des amendes applicables.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2021.]