Direct Request (CEACR) - adopted 2019, published 109th ILC session (2021)

Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111) - Panama (Ratification: 1966)

Artículos 1 y 2 del Convenio. Discriminación por motivo de sexo. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que tomara las medidas necesarias para garantizar la adecuada protección de las trabajadoras con contratos temporales en caso de discriminación por motivo de embarazo o maternidad y que enviara información sobre las medidas adoptadas al respecto. El Gobierno indica en su memoria que el Código del Trabajo prevé normas especiales de protección a la maternidad en los artículos 104 a 106, y más concretamente en el artículo 106 que dispone: «la mujer que se encuentre en estado de gravidez sólo podrá ser despedida de su empleo por causa justificada, y previa autorización judicial. Cuando el empleador quiera despedir a una trabajadora que se encuentre en estado de gravidez, por haber incurrido en causa justificada de despido, solicitará previamente autorización a la autoridad jurisdiccional de trabajo correspondiente, ante la cual deberá comprobarse fehacientemente que existe causa justificada de despido». Además, indica que, en aplicación de estas normas, la Corte Suprema de Justicia ha mantenido una jurisprudencia sostenida según la cual si la trabajadora acredita que la decisión es motivada por un acto de ilegítima discriminación por razón de su embarazo, dicha decisión no tiene efectos jurídicos. La Comisión observa que, según las explicaciones del Gobierno parece que, en la práctica, se invierte la carga de la prueba, una vez que el autor de la queja ha presentado una prueba suficiente o plausible de la existencia de una infracción. A este respecto, la Comisión observa que cambiar o invertir la carga de la prueba, constituye uno de los elementos que contribuyen a abordar la discriminación y promover la igualdad (véase el Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafos 885 y 962). La Comisión observa también que, el Gobierno no ha proporcionado información sobre las medidas adoptadas o previstas para proteger en la práctica a las trabajadoras a tiempo parcial contra la discriminación por motivos de embarazo o maternidad. La Comisión pide al Gobierno que tome medidas concretas para garantizar en la práctica la adecuada protección de las trabajadoras con contratos temporales en caso de discriminación por motivo de embarazo y maternidad. La Comisión pide también al Gobierno que aclare si, de facto, el procedimiento legal en caso de discriminación prevé la inversión de la carga de la prueba.

Acoso sexual. En sus comentarios anteriores, la Comisión consideró que la adopción de la ley núm. 82 de octubre de 2013 que reforma el Código Penal, tipifica el femicidio y sanciona los hechos de violencia contra la mujer, constituye un avance. Sin embargo, considerando la dificultad de la prueba (en particular si no hay testigos), lo cual ocurre con frecuencia, pidió al Gobierno que considerara la posibilidad de incluir una disposición en el Código del Trabajo o de adoptar legislación específica sobre el acoso sexual en el trabajo que: i) establezca una definición del acoso que incluya tanto el acoso sexual que se asimila a un chantaje (quid pro quo) como el que genera un ambiente de trabajo hostil, y ii) brinde una protección adecuada a hombres y mujeres respecto de todos los aspectos del empleo y la educación y que prevea sanciones adecuadas. La Comisión pidió asimismo al Gobierno que enviara información sobre el tratamiento dado a las denuncias formuladas sobre acoso sexual en el trabajo, las decisiones administrativas y judiciales adoptadas al respecto, las sanciones impuestas y las medidas de resarcimiento adoptadas. El Gobierno indica en su informe que: 1) según el artículo 213, numeral 15, del Código del Trabajo (decreto de gabinete núm. 252 de 30 de diciembre de 1971 y sus reformas), el acoso sexual durante la prestación del servicio es causa disciplinaria de despido; 2) la ley núm. 82, de 24 de octubre de 2013, que reformó el Código Penal, tiene por objeto garantizar el derecho de las mujeres de cualquier edad a una vida libre de violencia, proteger los derechos de las mujeres víctimas de la violencia en un contexto de relaciones desiguales de poder, así como prevenir y sancionar todas las formas de violencia contra las mujeres; 3) se aprobó el decreto ejecutivo núm. 100, de 20 de abril de 2017, que reglamenta la ley núm. 82 de 2013 antes mencionada, el cual determina el establecimiento de un manual de procedimiento para promover el respeto de los derechos laborales de las mujeres víctimas de violencia, así como la atención de quejas y denuncias en casos de acoso, hostigamiento laboral y quejas por violencia laboral. La Comisión toma nota de esa información, e indica que la memoria del Gobierno guarda silencio sobre la cuestión de incluir una definición del acoso sexual quid pro quo y del resultante de un ambiente hostil en el Código del Trabajo o en una legislación específica, y también la cuestión de prohibir explícitamente el acoso sexual en la legislación civil o laboral, además del Código Penal. Recordando que el acoso sexual es una grave manifestación de discriminación sexual y una violación a los derechos humanos, la Comisión insta una vez más al Gobierno a que considere la posibilidad de incluir una disposición en el Código del Trabajo o adoptar legislación específica sobre el acoso sexual en el trabajo, que establezca una definición del mismo que incluya tanto el acoso sexual que se asimila a un chantaje (quid pro quo) como el ambiente de trabajo hostil, que brinde una protección adecuada a hombres y mujeres respecto de todos los aspectos del empleo y la educación, y que prevea sanciones adecuadas. La Comisión pide asimismo al Gobierno que envíe información sobre el tratamiento dado a las denuncias formuladas sobre acoso sexual en el trabajo, las sanciones impuestas y las medidas de resarcimiento.

Artículo 2. Política nacional de igualdad de género. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que enviara información sobre los resultados del monitoreo y la evaluación de la implementación de la Política Pública de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres (PPIOM) y sobre el impacto de las medidas adoptadas en la oferta de formación profesional y en el aumento de la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, incluyendo en ocupaciones tradicionalmente desempeñadas por los hombres. La Comisión pidió en particular al Gobierno que indicara cuáles son los obstáculos y dificultades observados en la implementación de la PPIOM y que adjuntara información estadística desglosada por sexo sobre la distribución de hombres y mujeres en las diferentes ofertas de formación profesional, así como en las diversas ocupaciones y sectores económicos, incluyendo los resultados de la encuesta sobre uso del tiempo. Al respecto el Gobierno indica que el Plan de acción 2015-2019 de la PPIOM busca la reducción de las desigualdades entre hombres y mujeres, la reducción de las brechas de género que aún persisten en materia económica, social, política, cultural y científico-tecnológica, y la plena inclusión socioeconómica de los colectivos de mujeres afectadas por condiciones de vulnerabilidad por razones de clase social, etnia, estatus familiar, edad o situación de discapacidad, en conjunto con todas las instituciones de Gobierno y las organizaciones de la sociedad civil articulados en torno al Consejo Nacional de la Mujer (CONAMU). Según las estadísticas proporcionadas por el Gobierno, la Comisión nota que: 1) El Instituto Nacional de Formación Profesional y Capacitación para el Desarrollo Humano (INADEH), informa que en 2014 hubo 57 295 egresados, de los cuales el 58,8 por ciento son mujeres, en 2015 hubo 68 366 de los cuales el 56,7 por ciento son mujeres, y en 2016 fueron 67 606 de los cuales 55,6 por ciento son mujeres. En cursos tradicionalmente realizados por mujeres, el 90 por ciento de las egresadas son mujeres. Al contrario, en actividades tradicionalmente realizadas por hombres, más del 90 por ciento de los egresados fueron hombres. En las comarcas indígenas en 2014 el 59,1 por ciento de la población capacitada son mujeres; en 2015, el 50,9 por ciento, y en 2016, 53,4 por ciento; 2) según el Informe educación en Panamá: cinco metas para mejorar (2000-2010), el analfabetismo alcanza al 5,5 por ciento de la población entre 10 y 24 años. El porcentaje nacional de analfabetismo es de 4,9 por ciento en los hombres y 6,0 por ciento en mujeres. En las comarcas indígenas el analfabetismo masculino es de 19,5 por ciento, y el femenino es de 34,9 por ciento. El promedio de años de escolaridad nacional es de 9,2, siendo 9,0 años en el caso de los hombres y 9,4 para las mujeres. En las comarcas indígenas, el promedio nacional es de 4,1 años de escolaridad, 4,7 en el caso de los hombres y 3,5 años en las mujeres. Notando que la memoria del Gobierno no incluye información sobre los obstáculos y dificultades observadas en la implementación de la PPIOM, y la situación descrita en las estadísticas antes mencionadas, la Comisión reitera su solicitud anterior sobre este punto y pide al Gobierno que adjunte información estadística desglosada por sexo sobre la distribución de hombres y mujeres en las diferentes ofertas de formación profesional, así como en las diversas ocupaciones y sectores económicos, incluyendo los resultados de la encuesta sobre uso del tiempo.

Acceso a la educación y a la formación profesional de mujeres provenientes de grupos vulnerables a la discriminación. En su observación anterior, la Comisión pidió al Gobierno que continuara tomando medidas con miras a seguir reduciendo la tasa de deserción escolar de adolescentes embarazadas, asimismo asegurar el acceso a educación y formación profesional de las mujeres rurales e indígenas para disminuir la tasa de analfabetismo y promover su acceso a mejores oportunidades de trabajo. La Comisión también pidió al Gobierno que enviara información, incluyendo estadísticas, desglosadas por sexo sobre el impacto de las medidas adoptadas. En cuanto a la tasa de deserción escolar de adolescentes embarazadas, el Gobierno informa que: 1) la ley núm. 29, de 13 de junio de 2002, y su reforma la ley núm. 60 de 20 de noviembre de 2016, establece normas para la atención especial en salud, educación y asesoría legal de la madre y el padre adolescente, así como las instituciones encargadas de su efectiva implementación; 2) a pesar del aumento en la cantidad de niñas embarazadas a nivel de primaria entre 2004 y 2015, la tasa de deserción escolar disminuyó entre 2010 y 2015, manteniéndose en un nivel de 1,0 a 1,2 por ciento, cifra que se encuentra por debajo de la tasa promedio de deserción escolar del 1,86 por ciento en el mismo período, y 3) el Instituto Nacional de la Mujer (INAMU), con el apoyo de ONG, estableció el proyecto Las Claras en el sector rural de Felipillo, por medio del cual se entregaron equipos para formación en el trabajo a adolescentes embarazadas y madres jóvenes. Con respecto a comunidades rurales, indígenas y urbanas marginales donde no existe oferta formal, el Gobierno indica que el Ministerio de Educacion (MEDUCA) ha desarrollado diferentes programas en todos los niveles de enseñanza. En 2015, 1) se atendieron 22 452 niños de 4 y 5 años, en 2016 se atendieron 23 400 niños; 2) a nivel de educación básica general, en 2015 se trabajó con 29 grupos y en 2016 con 87 grupos; 3) en la etapa de educación básica general (premedia) se beneficiaron 1 466 estudiantes, 515 eran mujeres rurales e indígenas; 4) el programa premedia multigrado dirigido a jóvenes de áreas rurales e indígenas ha sido implementado desde 2003 en 125 centros educativos a nivel nacional, impactando una población de 3 898 estudiantes desde su creación y hasta 2016; 5) se están implementando diferentes programas para jóvenes y adultos que no han concluido estudios de educación primaria, premedia y media; 6) otros programas buscan adaptar el modelo educativo a las necesidades de las poblaciones más vulnerables por ejemplo el programa biocomunidad, beca universal y las escuelas secundarias nocturnas oficiales; 7) se han impartido cursos de lenguas a comunidades Ngabe, Kuna wounnaan, Emberá, Buglé y Naso para fomentar su inclusión laboral. Entre 2014 y 2017, 500 mujeres indígenas fueron capacitadas para nombramientos como nuevas docentes; 700 mujeres fueron capacitadas sobre metodología, gestión y administración, y 1 200 Ngabe recibieron cursos de alfabetización, y 8) en 2015, se crearon 14 Centros del Instituto Nacional de la Mujer (CINAMU) que ofrecen atención a mujeres indígenas dentro de las comarcas indígenas y en su lengua. Entre 2015 y 2017, los CINAMU han atendido 700 mujeres indígenas. La Comisión toma buena nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno. Esperando que se confirmará la tendencia positiva registrada, la Comisión pide al Gobierno que continúe tomando todas las medidas a su alcance para reducir la tasa de deserción escolar de las adolescentes embarazadas, y asegure el acceso a la educación y la formación profesional de las mujeres indígenas y las que viven en zonas rurales con miras a disminuir la tasa de analfabetismo y promover su acceso a mejores oportunidades de trabajo. La Comisión también pide que siga informando a la Comisión sobre el impacto de estas medidas.

Igualdad de oportunidades y de trato independientemente de la raza, el color y ascendencia nacional. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que enviara información concreta sobre las medidas adoptadas con miras a promover la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación de los trabajadores afropanameños (en particular de las adoptadas en el marco del Plan de acción nacional para la inclusión plena de la etnia negra) y de los trabajadores indígenas. Al respecto el Gobierno informa que: 1) Panamá ha adoptado el marco internacional de protección de derechos humanos; la ley núm. 9, de 30 de mayo de 2000, que declaró el 30 de mayo como Día Cívico y de Conmemoración de la Etnia Negra Nacional; la ley núm. 16, de 10 de abril de 2002, que regula el derecho de admisión a los establecimientos públicos y dicta medidas para evitar la discriminación; el decreto ejecutivo núm. 124, de 27 de mayo de 2005, que creó la comisión especial para el establecimiento de una política gubernamental para la inclusión plena de la etnia negra panameña; la ley núm. 11, de 22 de abril de 2005, que prohíbe la discriminación laboral y adopta otras medidas; y, el decreto ejecutivo núm.116, de 29 de mayo de 2007, que creó el Consejo Nacional de la Etnia Negra, y 2) la ley núm. 64, de 6 de diciembre de 2016, creó de manera consensuada con las organizaciones de la etnia afropanameña, la Secretaría Nacional para el Desarrollo de los Afropanameños (SENADAP) adscrita al Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), con el objeto de dirigir y ejecutar la política de inclusión social. La SENADAP está desarrollando el proyecto desarrollo de política pública a favor de las personas afrodescendientes. La Comision nota estas iniciativas, pero subraya que, según el Censo de Población y Vivienda 2010, la tasa de analfabetismo de la población afrodescendiente de más de 10 años de edad, fue del 2,2 por ciento; además, el 7,2 por ciento de los hombres afrodescendientes y el 10,3 por ciento de las mujeres estaban desempleadas. La Comisión pide al Gobierno que continúe enviando información concreta sobre las medidas adoptadas o que prevea adoptar, así como sobre su impacto con miras a promover la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación de los trabajadores afropanameños.

Observación general de 2018. En relación con las cuestiones antes mencionadas y de forma más general, la Comisión quiere señalar a la atención del Gobierno su observación general sobre la discriminación basada en la raza, el color y la ascendencia nacional, que se adoptó en 2018. En esa observación general, la Comisión toma nota con preocupación de que las actitudes y los estereotipos discriminatorios basados en la raza, el color y la ascendencia nacional de los trabajadores y de las trabajadoras, siguen dificultando su participación en la educación y los programas de formación profesional, así como el acceso a una más amplia gama de oportunidades de empleo, lo que da lugar a una persistente segregación ocupacional y a unas remuneraciones más bajas por un trabajo de igual valor. Además, la Comisión considera que es necesario adoptar un enfoque integral y coordinado para hacer frente a las barreras y los obstáculos con que se confrontan las personas en el empleo y la ocupación, en razón de su raza, color o ascendencia nacional, y promover la igualdad de oportunidades y de trato para todos. Tal enfoque debería incluir la adopción de medidas interrelacionadas a fin de abordar las brechas en la educación, la formación y la capacitación, brindar una orientación vocacional imparcial, reconocer y validar las calificaciones obtenidas en el extranjero, y valorar y reconocer los conocimientos y las habilidades tradicionales que pueden ser pertinentes para el acceso y los progresos en el empleo y para ejercer una ocupación. La Comisión también recuerda que, para ser eficaces, se requiere que estas medidas incluyan acciones concretas, tales como leyes, políticas, programas, mecanismos y procesos participativos, a fin de abordar los prejuicios y estereotipos y promover la comprensión y la tolerancia mutuas en todos los sectores de la población.

La Comisión señala a la atención del Gobierno su observación general de 2018 y pide que proporcione información en respuesta a las cuestiones planteadas en dicha observación.

Política de igualdad en relación con trabajadores en situación de discapacidad. Según el Censo de Población y Vivienda 2010, la población desempleada en situación de discapacidad era del 8,0 por ciento, 7,5 por ciento en hombres y 9,2 por ciento en mujeres. Inclusive la proporción de hombres (14,4 por ciento) con discapacidad sin grado alguno de instrucción fue el doble que la proporción de mujeres (7,2 por ciento). Según el Censo de 2010, el 4,0 por ciento de la población afrodescendiente, tiene algún tipo de discapacidad física o mental, mientras que otros grupos entre un 2,8 y 2,9 por ciento; 5,8 por ciento de la población rural padece de alguna discapacidad, mientras en la zona urbana es del 3,7 por ciento. A este respecto, la Comisión nota que, en sus observaciones finales sobre el informe inicial de Panamá, el Comité de las Naciones Unidas sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (CRPD) expresa su preocupación por el bajo nivel de inclusión laboral de personas con discapacidad y la escasez de estadísticas sobre el nivel de salarios de personas con discapacidad; lamenta la ausencia de mecanismos para asegurar la no discriminación de las personas con discapacidad en el mercado laboral abierto, tanto como medidas para asegurar la aplicación de ajustes razonables en lugares de empleo; y señala que las políticas de discapacidad no incluyan específicamente a las mujeres y niñas, así como la ausencia de políticas y estrategias para la prevención y sanción de la violencia contra las mujeres y niñas con discapacidad, incluidas indígenas y afrodescendientes con discapacidad (documento CRPD/C/PAN/CO/1, 29 de septiembre de 2017, párrafos 16 y 52). La Comisión pide al Gobierno que continúe enviando información estadística, desglosada por sexo sobre el impacto de las medidas adoptadas con miras a asegurar el acceso a la educación y la formación profesional de las personas en situación de discapacidad y en particular de las mujeres indígenas y que viven en zonas rurales, disminuir la tasa de analfabetismo y promover su acceso a mejores oportunidades de trabajo.

Política de igualdad en relación con los otros motivos de discriminación. Como el Gobierno no trata este tema en su memoria, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que envíe información sobre las medidas adoptadas para promover la igualdad de oportunidades y de trato en el empleo y la ocupación respecto de todos los criterios de discriminación, enumerados en el artículo 1, 1, a), del Convenio y los resultados obtenidos.