Observation (CEACR) - adopted 2019, published 109th ILC session (2021)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Belarus (Ratification: 1956)

Seguimiento de las recomendaciones de la comisión de encuesta designada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT

La Comisión toma nota de las observaciones del Congreso de Sindicatos Democráticos de Belarús (BKDP) y de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 31 de agosto de 2019 y el 1.º de septiembre de 2019, respectivamente.

La Comisión toma nota de los 385.º y 390.º informes del Comité de Libertad Sindical sobre las medidas adoptadas por el Gobierno de la República de Belarús para aplicar las recomendaciones de la comisión de encuesta.

Como cuestión general, la Comisión toma nota de que prosiguieron en el país las actividades encaminadas a dar efecto a las recomendaciones de la comisión de encuesta, en colaboración con la OIT. A este respecto, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que un curso de formación sobre las normas internacionales del trabajo para jueces, abogados y educadores jurídicos, que tuvo lugar en Minsk en junio de 2017, permitió a los participantes aumentar sus conocimientos sobre la aplicación práctica de las normas internacionales del trabajo. La Comisión toma nota, además, de que el 27 de febrero de 2019 se celebró en Minsk una conferencia tripartita titulada «Tripartismo y diálogo social en el mundo del trabajo». La Comisión recuerda que ya había tomado nota anteriormente de que uno de los resultados de una actividad tripartita sobre solución de conflictos celebrada en 2016 era el entendimiento común de la necesidad de seguir trabajando juntos para crear un sistema sólido y eficaz de solución de conflictos, que pudiera ocuparse de los conflictos laborales relacionados con cuestiones individuales, colectivas y sindicales. La Comisión lamenta tomar nota de la indicación del BKDP de que se ha descuidado por completo la labor de desarrollo de ese mecanismo. La Comisión pide al Gobierno que comunique sus comentarios al respecto y lo invita a seguir aprovechando la asistencia técnica de la OIT en este sentido.

Artículo 2 del Convenio. Derecho a constituir organizaciones de trabajadores. La Comisión recuerda que en sus observaciones anteriores había instado al Gobierno a que considerara, en el marco del Consejo tripartito para la mejora de la legislación en las esferas social y laboral (en adelante, el Consejo tripartito), las medidas necesarias para garantizar que la cuestión del domicilio legal deje de ser un obstáculo para el registro de los sindicatos en la práctica. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, en la actualidad, el requisito de confirmar el domicilio legal no constituye un obstáculo para el registro de los sindicatos y de que no hubo casos de denegación del registro de sindicatos o asociaciones de sindicatos en 2016, 2018 o en el primer semestre de 2019. El Gobierno informa que en 2017 se denegó la inscripción en el registro de un sindicato en Minsk por incumplimiento del procedimiento de constitución de un sindicato, y no por falta de domicilio legal; el sindicato no apeló esta decisión ante los tribunales. Además, según el Gobierno, en el período comprendido entre 2016 y finales de julio de 2019, hubo diez casos de denegación del registro de estructuras organizativas sindicales: siete casos se referían a estructuras organizativas de sindicatos afiliados a la Federación de Sindicatos de Belarús (FPB) y a dos casos a organizaciones primarias de sindicatos afiliados al BKDP. De los dos últimos casos, uno se refería a un sindicato de base del Sindicato Independiente de Belarús (BNP) de trabajadores de una empresa de construcción (tanto el BKDP como la CSI hacen referencia a este caso en sus observaciones). El Gobierno indica que, tras la presentación de todos los documentos que exige la ley, la organización fue registrada en virtud de una decisión del comité ejecutivo del distrito de Soligorsk de 15 de enero de 2019. El otro caso se refería a una organización de base del Sindicato de Trabajadores de la Radio y la Electrónica de Belarús (REP) y la negativa se debió a la falta reiterada de presentación de documentos de registro; el sindicato no apeló esta decisión ante los tribunales. El Gobierno señala que en ese período se concedió el registro a 3 779 estructuras organizativas sindicales. En resumen, los diez casos mencionados muestran que las decisiones de denegar el registro son poco frecuentes: sólo uno de esos casos se debió a la falta de domicilio legal y, según el Gobierno, ni siquiera esta decisión fue recurrida ante los tribunales. El Gobierno indica asimismo que, una vez que se hayan rectificado las deficiencias detectadas, podrán volver a presentarse los documentos para el registro estatal. Así pues, el Gobierno concluye que la negativa a conceder el registro no equivale a prohibir la constitución de un sindicato. Si bien toma nota de esta información, la Comisión observa que el BKDP y la CSI se refieren, además, a casos de denegación de la inscripción en el registro del Sindicato Libre de Belarús (SPB) y de las estructuras sindicales afiliadas al REP en Orsha y Bobruisk. La Comisión pide al Gobierno que comunique sus comentarios al respecto.

En cuanto a la solicitud de la Comisión de que el Consejo tripartito debata la cuestión del registro, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la agenda de reuniones se establece sobre la base de las propuestas de las partes y de las organizaciones representadas en el Consejo, teniendo en cuenta la pertinencia de las cuestiones planteadas, y con el acuerdo de los miembros del Consejo. A tal fin, la información debe presentarse a la secretaría del Consejo (el Ministerio de Trabajo y Protección Social), con una explicación de por qué esa cuestión concreta es problemática y merece ser examinada por el Consejo. El Gobierno indica que en 2016-2019, no ha habido presentaciones para la discusión de temas relacionados con el requisito de domicilio legal. La Comisión pide al Gobierno que, en su calidad de miembro del Consejo tripartito, presente los comentarios de la Comisión sobre la cuestión de la inscripción en el registro para que el Consejo los examine en una de sus reuniones. La Comisión pide al Gobierno que le informe del resultado del debate.

Artículos 3, 5 y 6. Derecho de las organizaciones de trabajadores, incluidas las federaciones y confederaciones a organizar sus actividades. Legislación. La Comisión recuerda que la comisión de encuesta había pedido al Gobierno que modificara el decreto presidencial núm. 24, de 28 de noviembre de 2003, sobre la recepción y la utilización de la ayuda gratuita extranjera. La Comisión recuerda, además, que había considerado que las enmiendas deberían estar dirigidas a abolir las sanciones impuestas a los sindicatos (liquidación de una organización) por una sola violación del decreto y a ampliar el alcance de las actividades para las que se puede utilizar la asistencia financiera extranjera, con el fin de incluir los actos organizados por los sindicatos. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el decreto núm. 24 ha sido sustituido por el decreto presidencial núm. 5, de 31 de agosto de 2015, sobre la ayuda gratuita extranjera y el consiguiente reglamento sobre los procedimientos para la recepción, el registro y la utilización de la ayuda gratuita extranjera, la supervisión de su recepción y el uso previsto, y el registro de los programas humanitarios. La Comisión lamenta tomar nota de que, al igual que en el decreto núm. 24, la ayuda gratuita extranjera no puede utilizarse para organizar o celebrar asambleas, mítines, marchas callejeras, manifestaciones, piquetes o huelgas, ni para producir o distribuir material de campaña, celebrar seminarios o llevar a cabo otras formas de trabajo de campaña política y de masas entre la población, y de que una sola violación del reglamento conlleva la sanción de una posible liquidación de la organización.

Además, a este respecto, la Comisión recuerda que la comisión de encuesta había pedido al Gobierno que enmendara la Ley de Actividades de Masas. La Comisión recuerda que, en virtud de la ley, que establece un procedimiento para los actos masivos, la solicitud de celebración de un acto debe presentarse ante el órgano ejecutivo y administrativo local. Si bien la decisión de que ese órgano es recurrible ante los tribunales, la ley no establece claramente los motivos por los que puede denegarse una solicitud. Un sindicato que viole el procedimiento de organización y celebración de eventos de masas puede, en caso de daño grave o daño sustancial a los derechos e intereses legales de otros ciudadanos y organizaciones, ser liquidado por una sola violación. En este contexto, la «violación» incluye el cese temporal de la actividad de la organización o la interrupción del tráfico, la muerte o las lesiones físicas de una o más personas, o los daños superiores a 10 000 veces el valor que ha de establecerse en la fecha del evento. La Comisión ha pedido al Gobierno que enmiende la legislación, en particular suprimiendo las sanciones impuestas a los sindicatos o a los sindicalistas por una sola violación de la ley y estableciendo motivos claros para denegar las solicitudes de celebración de actos sindicales de masas, teniendo presente que toda restricción de esa índole debe estar en consonancia con los principios de la libertad sindical.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que la Ley de Actividades de Masas fue enmendada el 26 de enero de 2019. El Gobierno indica que la ley revisada establece una serie de medidas y requisitos adicionales que deben cumplir los organizadores a fin de garantizar la ley, el orden y la seguridad pública durante los actos masivos. La Comisión lamenta profundamente que la Ley de Actividades de Masas no fue enmendada en el sentido de sus solicitudes anteriores. También toma nota con preocupación del alegato del BKDP de que las enmiendas de la ley no se discutieron con los interlocutores sociales. La Comisión también toma nota de la indicación del BKDP de que, entre las novedades de la ley, figura el procedimiento de notificación de las acciones en la calle, que se aplica a los actos masivos que se organizan en los «lugares permanentes» designados como tales por las autoridades locales. Así, según el BKDP, el formato de un evento se impone a los organizadores, ya que en las plazas designadas como «lugares permanentes» es posible realizar concentraciones y piquetes, pero no procesiones y manifestaciones. La Comisión pide al Gobierno que transmita sus comentarios al respecto.

La Comisión lamenta tomar nota de la aprobación por el Consejo de Ministros (de conformidad con la Ley de Actividades de Masas) del reglamento sobre el procedimiento de pago de los servicios prestados por las autoridades del Ministerio del Interior en relación con la protección del orden público, los gastos relacionados con la atención médica y la limpieza después de la celebración de un acto de masas (ordenanza núm. 49, que entró en vigor el 26 de enero de 2019). La Comisión toma nota de que, de conformidad con el reglamento, una vez autorizado un acto de masas, el organizador debe concertar contratos con los órganos competentes de asuntos interiores del territorio, los servicios de salud y los servicios de limpieza en relación con la protección del orden público, los servicios médicos y los servicios de limpieza, respectivamente. El reglamento establece las tarifas en relación con la protección de los servicios públicos, de la siguiente manera: tres unidades básicas — para un evento con la participación de hasta diez personas; 25 unidades básicas — para un evento con la participación de 11 a 100 personas; 150 unidades básicas — para un evento con la participación de 101 a 1 000 personas; 250 unidades básicas — para un evento con la participación de más de 1 000 personas. La Comisión toma nota de que, según la información proporcionada por el BKDP, la unidad básica actual es de 25,5 BYN (12,5 dólares de los Estados Unidos). Si el evento tiene lugar en una zona que no es una «zona designada permanente», las tasas mencionadas se multiplicarán por un coeficiente de 1,5. Además de los honorarios mencionados, el reglamento prevé los gastos de los organismos especializados (servicios médicos y de limpieza) que debe pagar el organizador del evento. De acuerdo con el reglamento, éstos incluirán: el salario de los empleados que se dedican a la prestación de servicios, teniendo en cuenta su categoría, el número y el tiempo que pasan en el evento masivo; las cotizaciones obligatorias al seguro; el costo de los suministros y materiales, incluidos los medicamentos, los productos médicos y los detergentes; los gastos indirectos de los organismos especializados; los impuestos, las tasas y otros pagos obligatorios a los presupuestos republicanos y locales previstos por la ley.

Al leer estas disposiciones recientes junto con las que prohíben la utilización de la ayuda extranjera gratuita para la realización de eventos masivos (el reglamento aprobado en virtud del decreto núm. 5), la Comisión considera que la capacidad para llevar a cabo acciones masivas parece ser extremadamente limitada, si no inexistente, en la práctica. Por consiguiente, la Comisión insta firmemente una vez más al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, enmiende la Ley de Actividades de Masas y el reglamento aprobado en virtud del decreto núm. 5 en un futuro muy próximo y pide al Gobierno que facilite información sobre todas las medidas adoptadas a este respecto lo antes posible. La Comisión recuerda que las enmiendas deberían tener por objeto abolir las sanciones impuestas a los sindicatos o a los sindicalistas por una sola violación de la legislación respectiva; establecer motivos claros para denegar las solicitudes de celebración de actos sindicales de masas, teniendo presente que toda restricción de esa índole debería estar de conformidad con los principios de la libertad sindical; y ampliar el alcance de las actividades para las que se puede utilizar la asistencia financiera extranjera. Además, considerando que el derecho a organizar reuniones y manifestaciones públicas constituye un aspecto importante de los derechos sindicales, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para derogar la ordenanza del Consejo de Ministros núm. 49, que hace casi imposible en la práctica el ejercicio de este derecho. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre todas las medidas adoptadas a tal fin e invita al Gobierno a que recurra a la asistencia técnica de la OIT a ese respecto.

Práctica. La Comisión recuerda que ya había expresado anteriormente su preocupación por los alegatos de repetidas negativas a autorizar al BKDP, al BNP y al REP a celebrar manifestaciones y reuniones públicas. La Comisión había instado firmemente al Gobierno a que, en colaboración con las organizaciones mencionadas, investigara todos los presuntos casos de negativa a autorizar la celebración de manifestaciones y reuniones, y a que señalara a la atención de las autoridades competentes el derecho de los trabajadores a participar en manifestaciones y reuniones pacíficas para defender sus intereses laborales. La Comisión también pidió al Gobierno que respondiera a los alegatos del BKDP en relación con un vídeo publicado en YouTube que mostraba a activistas de la Red de Mujeres del Sindicato Independiente de Mineros (NPG) protestando en la entrada de la oficina del NPG contra la elevación de la edad de jubilación. La Comisión recuerda que, según el BKDP, los participantes fueron citados a la comisaría de policía de Soligorsk y acusados de violar el Código Administrativo. El 17 de mayo de 2016, el tribunal determinó que las protestas grabadas en el vídeo eran un piquete no autorizado, declaró culpables a los participantes e impuso una sanción en forma de advertencia administrativa. También en mayo de 2016, el Tribunal de Polotsk declaró a los Sres. Víctor Stukov y Nikolai Sharakh, activistas sindicales del sindicato BNP de una empresa de fibra de vidrio, culpables de participar en piquetes no autorizados e impuso multas de 250 y 300 euros, respectivamente. Según el BKDP, los sindicalistas protestaban en el centro de la ciudad contra las violaciones de la legislación laboral en la empresa y contra el despido del Sr. Sharakh.

La Comisión toma nota de los comentarios detallados del Gobierno sobre estos casos. El Gobierno señala que los activistas mencionados fueron acusados en virtud del Código Administrativo, no por ejercer su derecho a participar en protestas pacíficas para defender sus intereses profesionales, sino por violar la legislación, es decir, por haber organizado y celebrado actos que no habían sido acordados con los órganos ejecutivos y administrativos locales. El Gobierno señala además que las decisiones por las que se deniega la autorización de un evento masivo se adoptan en estricto cumplimiento de la legislación vigente y sobre la base de un análisis minucioso de los efectos en el orden público y la seguridad. En el período 2016 2019, las razones más comunes de denegación de la autorización para celebrar un evento masivo fueron las siguientes: la solicitud no contenía la información exigida por la ley; otro evento masivo se estaba celebrando en el mismo lugar y a la misma hora; el evento debía celebrarse en un lugar no permitido para tal fin; los documentos presentados no indicaban el lugar exacto del evento; y el evento se anunció en los medios de comunicación antes de recibir la autorización. El Gobierno indica que, cuando no se concede un permiso para celebrar un evento de masas, los organizadores, una vez rectificadas las deficiencias, pueden volver a presentar su solicitud. Por último, una decisión por la que se prohíba la celebración de un evento de masas puede ser recurrida ante los tribunales. El Gobierno informa que el BKDP ha podido organizar asambleas y manifestaciones y, a este respecto, se remite a varios ejemplos en los que se concedió el permiso para celebrar tales eventos. Si bien toma nota de esa información, la Comisión toma nota de los alegatos más recientes del BKDP de que las autoridades ejecutivas de Minsk, Mogilev, Vitebsk, Zhlobin, Borisov, Gomel, Brest y Novopolotsk se negaron a conceder un permiso para celebrar eventos masivos. La Comisión pide al Gobierno que facilite sus comentarios detallados al respecto.

La Comisión toma nota de los alegatos del BKDP y de la CSI en relación con los casos de los Sres. Fedynich y Komlik, dirigentes del sindicato REP, declarados culpables, en 2018, de evasión fiscal y de utilización de fondos extranjeros sin haberlos registrado oficialmente ante las autoridades, con arreglo a la legislación en vigor. Fueron condenados a cuatro años de prisión con suspensión de la pena, restricción de movimientos, prohibición de ocupar altos cargos durante cinco años y una multa de 47 560 BYN (más de 22 500 dólares de los Estados Unidos). La Comisión toma nota de que el Comité de Libertad Sindical está examinando los pormenores de esos casos en el marco de su examen de las medidas adoptadas por el Gobierno para aplicar las recomendaciones de la comisión de encuesta. A este respecto, la Comisión toma nota, además, del alegato del BKDP de que el equipo incautado durante los registros en los locales del REP y del BNP no ha sido devuelto hasta ahora. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre este alegato.

Derecho de huelga. La Comisión recuerda que durante varios años había pedido al Gobierno que enmendara los siguientes artículos del Código del Trabajo en lo que respecta al ejercicio del derecho de huelga: los artículos 388, 3), y 393, a fin de garantizar que no se puedan imponer limitaciones legislativas al ejercicio pacífico del derecho de huelga en interés de los derechos y libertades de otras personas (salvo en los casos de crisis nacional aguda; o para los funcionarios públicos que ejercen una autoridad en nombre del Estado; o para los servicios esenciales en el sentido estricto de los términos, es decir, sólo aquellos cuya interrupción ponga en peligro la vida, la seguridad personal o la salud de toda o parte de la población); 388, 4), para garantizar que las organizaciones nacionales de trabajadores puedan recibir asistencia, incluyendo asistencia financiera, de las organizaciones internacionales de trabajadores, incluso cuando el objetivo sea contribuir a la realización de acciones sindicales libremente elegidas; 390, para derogar el requisito de la notificación de la duración de la huelga; y 392, a fin de garantizar que la decisión final sobre el servicio mínimo que debe prestarse en caso de desacuerdo entre las partes sea tomada por un organismo independiente y de garantizar asimismo que no se requieran servicios mínimos en todas las empresas, sino únicamente en los servicios esenciales, los servicios públicos de fundamental importancia, las situaciones en las que las huelgas de cierta magnitud y duración puedan causar una crisis aguda que amenace las condiciones normales de existencia de la población, o para garantizar el funcionamiento seguro de las instalaciones necesarias. La Comisión lamenta que una vez más el Gobierno no haya comunicado información sobre las medidas adoptadas para modificar las disposiciones mencionadas que afectan al derecho de las organizaciones de trabajadores de organizar sus actividades con total libertad. Por consiguiente, la Comisión alienta al Gobierno a que adopte medidas para revisar esas disposiciones, en consulta con los interlocutores sociales, y a que facilite información sobre todas las medidas adoptadas o previstas a tal fin. La Comisión toma nota de los alegatos del BKDP de violación del derecho de huelga en la práctica y pide al Gobierno que proporcione una respuesta al respecto.

Si bien reconoce debidamente los esfuerzos realizados por el Gobierno, la Comisión subraya que queda mucho por hacer para aplicar plenamente todas las recomendaciones de la comisión de encuesta. La Comisión alienta al Gobierno a que prosiga sus esfuerzos a este respecto y espera que, con la asistencia de la OIT y en consulta con los interlocutores sociales, adopte las medidas necesarias para aplicar plenamente y sin más demora todas las recomendaciones pendientes. Tomando nota de la presunta falta de consultas del BKDP respecto de la aprobación de nuevos instrumentos legislativos que afectan a los derechos e intereses de los trabajadores, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para seguir fortaleciendo el papel del Consejo tripartito para la mejora de la legislación en las esferas social y laboral, que, como se indica en su título, debería desempeñar la función de plataforma en la que se puedan celebrar consultas sobre la legislación que afecta a los derechos e intereses de los interlocutores sociales.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2020.]