Observation (CEACR) - adopted 2019, published 109th ILC session (2021)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Qatar (Ratification: 1998)

Article 1, paragraphe 1, article 2, paragraphe 1, et article 25 de la convention. Vulnérabilité des travailleurs migrants face au travail forcé. Historique et contexte. La commission avait noté précédemment qu’à la 103e session de la Conférence internationale du travail (CIT), en juin 2014, 12 délégués à la CIT avaient déposé plainte, en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’Organisation internationale du travail (OIT), contre le gouvernement du Qatar pour violation de la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930, et de la convention (no 81) sur l’inspection du travail, 1947. Elle avait également pris note des discussions qui avaient eu lieu lors de la 104e session de la Commission de la Conférence sur l’application des normes (CAN), en juin 2015, à propos de l’application de la convention par le Qatar. La commission a en outre noté que, à sa 331e session (octobre-novembre 2017), le Conseil d’administration a décidé de clore la procédure de plainte ouverte contre le gouvernement du Qatar et d’appuyer le programme de coopération technique convenu entre le gouvernement du Qatar et le BIT et ses modalités de mise en œuvre. Ce programme de coopération technique s’articule autour de cinq axes, à savoir: l’amélioration du paiement des salaires; le renforcement des systèmes d’inspection du travail et de la santé et la sécurité au travail (SST); l’optimisation du système de contrats qui a remplacé le système de la kafala, l’amélioration des procédures de recrutement; l’intensification de la prévention, de la protection et de la répression en matière de travail forcé; et la promotion des moyens d’action des travailleurs.

1. Cadre légal national pour les travailleurs migrants. Dans ses précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur les matières suivantes: i) le fonctionnement du système de parrainage (kafala); ii) la procédure de délivrance des visas de sortie; iii) les frais de recrutement et la substitution de contrats; iv) la confiscation des passeports; v) le paiement tardif ou le non-paiement des salaires; et vi) les travailleurs domestiques migrants.

i) Fonctionnement du système de parrainage (kafala). Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que le recrutement des travailleurs migrants et leur emploi étaient régis par la loi no 4 de 2009 réglementant le système de parrainage. Dans le cadre de ce système, les travailleurs migrants ayant obtenu un visa doivent avoir un «parrain» (art. 180). La loi interdit aux travailleurs de changer d’employeur, un transfert provisoire de parrainage n’étant possible que si une action en justice est pendante concernant le travailleur et le «parrain». La commission a aussi pris note de la loi no 21 de 2015 régissant l’entrée, la sortie et le séjour des travailleurs migrants, qui est entrée en vigueur en décembre 2016. Elle a observé que la principale caractéristique introduite par la loi de 2015 était le fait qu’un travailleur pouvait changer d’emploi sans le consentement de l’employeur au terme d’un contrat à durée déterminée, ou au bout de cinq ans lorsqu’il s’agit d’un contrat à durée indéterminée (art. 21(2)), sans le consentement de l’employeur; alors qu’en vertu de la loi de 2009 une personne ne pouvait pas revenir travailler au Qatar pendant deux ans si le «parrain» refusait le transfert d’employeur. Toutefois, la commission faisait remarquer que la loi de 2015 ne semblait pas prévoir la possibilité pour un travailleur expatrié de résilier avant son terme le contrat initial (c’est-à-dire en donnant un préavis) sans le consentement de l’employeur et n’indique pas les motifs et les conditions d’ordre général de résiliation du contrat, à l’exception de quelques cas très spécifiques. La commission a exprimé le ferme espoir que la nouvelle législation éliminerait toutes les restrictions empêchant les travailleurs migrants de mettre un terme à leur relation d’emploi en cas d’abus et qu’elle permettrait aux travailleurs migrants de quitter leur emploi à certains intervalles, ou après avoir donné un préavis dans des délais raisonnables en cours de contrat, sans l’autorisation de l’employeur.

S’agissant du transfert de travailleurs victimes d’abus, la commission note que la loi no 21 de 2015 autorise le ministre de l’Intérieur ou son représentant à approuver le transfert temporaire d’un travailleur migrant à un nouvel employeur en cas d’action en justice entre un travailleur et son employeur du moment, à la condition que le ministère du Travail approuve ce transfert. La commission prend note des données statistiques fournies par le gouvernement à propos du nombre de travailleurs qui ont changé d’employeur entre décembre 2016 et janvier 2019, et dont le total se situe à 339 420 transferts permanents. Elle note que le nombre de transferts pour cause d’abus a atteint 2 309 unités en 2019.

La commission note que le gouvernement se réfère, dans son rapport, au décret du ministère de l’Intérieur no 25 de 2019 relatif au règlement d’application de la loi no 21 de 2015 sur l’entrée, la sortie et le séjour des ressortissants étrangers. Elle note également que, dans les rapports de situation annuels au Conseil d’administration du BIT sur le programme de coopération technique au Qatar (rapport de situation annuel), il est signalé que des propositions de modification de la loi no 14 de 2004 relative au travail et de la loi no 21 de 2015 qui réglementent l’entrée, la sortie et le séjour des expatriés ont ensuite été élaborées dans le cadre du programme concernant la cessation de la relation de travail et la suppression du certificat de non-objection, l’objectif étant d’éliminer les restrictions imposées à la liberté de circulation des travailleurs voulant changer d’emploi (document GB.337/INS/5, paragr. 18).

La commission note que les amendements à la loi sur le travail no 14 de 2014 et à la loi no 21 de 2015 pour supprimer les restrictions de la liberté de mouvement des travailleurs de changer d’emploi ont été approuvés par le Conseil des ministres en septembre 2019 et transmis au Conseil de la Shura pour considération. Se félicitant de cette évolution législative récente qui permettra aux travailleurs migrants de quitter leur emploi après avoir donné un préavis raisonnable, la commission veut croire que les amendements seront adoptés dans un futur proche par le Conseil de la Shura et prie le gouvernement de fournir des informations sur leur adoption et leur entrée en vigueur, ainsi que sur leur application, notamment sur le nombre des transferts d’emploi ayant eu lieu, ventilés entre contrats à durée déterminée et à durée indéterminée, et suivant le genre.

ii) Procédure de délivrance des visas de sortie. La commission avait noté précédemment que la loi no 4 de 2009 sur l’entrée et la sortie des travailleurs étrangers impose aux travailleurs migrants d’obtenir une autorisation de sortie signée par leur «parrain» pour pouvoir quitter le pays. Elle a pris note par la suite de l’adoption de la loi no 21 de 2015 sur l’entrée et la sortie des travailleurs étrangers qui supprime l’obligation d’être en possession d’un permis de sortie signé par le «parrain» pour quitter le pays. Toutefois, la loi no 21 dispose que l’employeur peut s’opposer au départ du pays du travailleur expatrié, auquel cas ce dernier peut se pourvoir devant une Commission d’appel (art. 7(2) et (3)). La commission a en outre observé que la loi n’énumérait pas les motifs spécifiques pour lesquels l’employeur peut s’opposer au départ du travailleur migrant. La commission a prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour supprimer les obstacles qui entravent la liberté de mouvement des travailleurs migrants.

La commission note avec satisfaction l’adoption de la loi no 13 de 2018 qui modifie l’article 7 de la loi no 21 et supprime l’exigence de permis de sortie pour les travailleurs migrants couverts par la loi sur le travail no 14 de 2004. La commission note cependant que cette nouvelle loi spécifie que les employeurs peuvent soumettre pour accord au ministère du Développement administratif, du Travail et des Affaires sociales (MADLSA) une liste de travailleurs pour lesquels le certificat de «non-objection» serait toujours requis, avec justification basée sur la nature du travail. Les postes pour lesquels un permis de sortie pourrait être exigé sont limités aux travailleurs hautement qualifiés suivants: les directeurs exécutifs, les directeurs financiers, les cadres en charge de la supervision du fonctionnement journalier de l’entreprise et les directeurs des TIC. Le nombre de ces travailleurs par entreprise ne devrait pas excéder 5 pour cent de la masse salariale. Au mois de mai 2019, le nombre des entreprises ayant sollicité des exceptions pour 5 pour cent de leur personnel au maximum était de 12 430, tandis que les travailleurs étaient au nombre de 38 038. Etant donné que la loi no 13 ne couvre pas les catégories de travailleurs qui sont en dehors du champ d’application de la loi sur le travail, la commission note que la décision ministérielle devrait être adoptée avant la fin de 2019 pour supprimer le permis de sortie pour tous les travailleurs qui ne sont pas couverts par la loi sur le travail, en particulier les travailleurs domestiques, les travailleurs de l’administration et des institutions publiques, les travailleurs employés en mer et dans l’agriculture, ainsi que les travailleurs occasionnels. La commission veut croire que la décision ministérielle de 2019, qui élargit le champ d’application de la loi no 13 de 2018 en supprimant l’obligation pour tous les travailleurs migrants d’obtenir des permis de sortie, sera adoptée dans un très proche avenir. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau survenu à cet égard.

iii) Frais de recrutement et substitution de contrats. Précédemment, la commission avait encouragé le gouvernement à s’assurer que des frais de recrutement ne sont pas imputés aux travailleurs migrants et elle l’avait prié de veiller à ce que les contrats signés dans les pays d’origine ne soient pas modifiés au Qatar. La commission note que le gouvernement indique que les modifications apportées à l’article 33 de la loi sur le travail no 14 de 2014 disposent que «Il est interdit au titulaire d’un agrément de recruter des travailleurs à l’étranger pour le compte de tierces parties et de percevoir quelque montant que ce soit pour le recrutement de travailleurs sous la forme de paiements, de frais de recrutement ou autres frais». Le gouvernement souligne que cette disposition a été ajoutée aux contrats de base signés par tous les travailleurs migrants afin de préciser clairement aux employeurs et aux travailleurs que le droit qatarien interdit aux employeurs de réclamer le moindre frais de recrutement. La commission note en outre que l’activité des agences de recrutement est régie par le décret ministériel no 8 de 2005 qui réserve le recrutement à des agences agréées et respecte les droits de tous les travailleurs. On compte actuellement 349 agences de recrutement agréées. En outre, le décret no 8 charge les agences de recrutement du pays de sélectionner, dans le pays d’origine, des agences de recrutement qui se conforment à la loi. A cette fin, 36 accords bilatéraux et 13 mémorandums d’accord ont été signés avec des pays d’origine de travailleurs afin de leur apporter une protection légale avant qu’ils prennent un emploi. D’après le gouvernement, le MADLSA mène des inspections à intervalles réguliers ou à l’improviste. Le gouvernement déclare que 337 visites d’inspection ont été effectuées en 2019 et que 4 avertissements ont été signifiés.

La commission prend également note de la création des modèles de contrats électroniques pour les travailleurs migrants, y compris les travailleurs domestiques migrants. D’après le gouvernement, en 2018, le nombre total de contrats électroniques approuvés par le MADLSA portait sur 389 810 travailleurs enregistrés dans le système. En outre, le Qatar prend note de la création, dans les pays d’origine des travailleurs, de Centres de visas du Qatar où il est procédé à des prises d’empreintes digitales et des dépistages médicaux avant que le travailleur arrive au Qatar et où le contrat est signé électroniquement. La signature électronique d’un contrat par un travailleur ou une travailleuse lui permet d’en prendre connaissance dans sa langue maternelle, lui donnant ainsi l’occasion de mieux le comprendre et d’en négocier les termes si l’une ou l’autre clause ne lui donne pas satisfaction. La commission note que des centres de visas se sont ouverts dans six pays émetteurs de main-d’œuvre: Sri Lanka, Bangladesh, Pakistan, Népal, Inde et Philippines. D’autres devraient ouvrir en Tunisie, au Kenya et en Ethiopie. Tous les services proposés par ces centres sont gratuits et sont fournis par voie électronique; les coûts sont supportés par les employeurs et acquittés par virement bancaire. En outre, la commission note que, conformément aux Principes généraux et directives opérationnelles concernant le recrutement équitable de l’OIT, un «Programme d’emploi équitable» est mis en œuvre avec le gouvernement du Bangladesh en tant que projet pilote dans le secteur de la construction. La commission prie le gouvernement de continuer à prendre des mesures afin de s’assurer que des frais de recrutement ne sont pas mis à la charge des travailleurs et de fournir des informations sur les infractions constatées à cet égard. Considérant que la mise en place du système de contrat électronique constitue une initiative importante susceptible de contribuer à réduire les substitutions de contrats, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le nombre de travailleurs, y compris de travailleurs domestiques, enregistrés dans le système de contrat électronique.

iv) Confiscation des passeports, paiement tardif ou non-paiement des salaires. La commission note que l’article 8(3) de la loi no 21 de 2015 interdit de confisquer un passeport et que toute personne qui enfreint cette disposition s’expose à une amende pouvant atteindre 25 000 riyals (6 800 dollars E.-U.). D’après le gouvernement, le permis de séjour est maintenant fourni dans un document séparé et ne figure plus sur le passeport. Le décret ministériel no 18 de 2014 définit les critères et les normes d’un logement adéquat pour les travailleurs migrants, de telle sorte que ceux-ci peuvent conserver leurs documents et effets personnels, dont les passeports. Des enquêtes menées en 2017 et 2018 par l’Institut d’études et de recherches sociales et économiques (SESRI) de l’Université du Qatar ont montré que la confiscation des passeports est devenue une pratique moins courante parmi les entités couvertes par la loi sur le travail.

S’agissant de la mise en œuvre du système de protection des salaires (WPS), le gouvernement indique que le nombre des entreprises enregistrées au WPS était de 80 913 et que la proportion de travailleurs dont les salaires ont été virés à temps sur leurs comptes bancaires a augmenté pour atteindre 92,3 pour cent, tandis que la proportion de travailleurs n’ayant pas été payés est de 7,7 pour cent. La commission note avec intérêt la création du «Fonds de soutien et d’assurance pour les travailleurs» destiné à garantir le paiement des sommes dues aux travailleurs sur décision des Commissions de règlement des conflits du travail, dans le cas de l’insolvabilité d’une entreprise qui se retrouve dans l’impossibilité de payer les salaires, et cela pour éviter des procédures qui pourraient prendre du temps et affecter la capacité des travailleurs à remplir leurs obligations familiales ou autres. Ce fonds a aussi pour but de faciliter les procédures de retour des travailleurs migrants, y compris des travailleurs domestiques, dans leur pays d’origine. Il fonctionne actuellement en partie comme un projet, et un règlement final sera adopté afin d’assurer son fonctionnement total d’ici la fin de 2019. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’action menée par le Fonds de soutien et d’assurance pour les travailleurs afin de restituer aux travailleurs migrants les sommes auxquelles ils ont droit.

v) Travailleurs domestiques migrants. Dans ses précédents commentaires, la commission avait exprimé le ferme espoir que le projet de loi sur les travailleurs domestiques soit adopté.

La commission note avec intérêt l’adoption de la loi no 15 de 2017 sur les travailleurs domestiques migrants ainsi que le contrat type approuvé par le MADLSA en septembre 2017. Elle note que les travailleurs domestiques migrants ont droit à une période d’essai rémunérée (art. 6); un salaire mensuel versé à la fin du mois (art. 8); une durée maximale de travail ne pouvant dépasser dix heures par jour (art. 12); et un jour de congé hebdomadaire payé dont la durée ne peut être inférieure à vingt-quatre heures consécutives (art. 13). La commission note en outre que les travailleurs domestiques migrants peuvent mettre fin à leur contrat d’emploi avant la fin de celui-ci dans plusieurs cas; par exemple: i) l’employeur ne remplit pas ses obligations telles que spécifiées dans les dispositions de la loi; ii) le travailleur a reçu des informations fallacieuses à la signature de son contrat d’emploi; iii) des violences physiques exercées par l’employeur ou un membre de sa famille; et iv) en cas de danger grave menaçant la santé ou la sécurité du travailleur, dans la mesure où l’employeur avait connaissance de ce danger.

La commission prend note également des données statistiques communiquées par le gouvernement à propos du nombre de condamnations et de peines d’amende prononcées contre des employeurs de travailleuses domestiques en 2018. Elle note que 16 cas de violence ont été signalés et ont donné lieu à 12 condamnations à des peines d’un mois de prison en moyenne. D’après le gouvernement, le MADLSA et le BIT vont publier deux manuels à l’intention des travailleurs domestiques et de leurs employeurs, s’inspirant des projets d’organisations apparentées et des organisations non gouvernementales de défense des droits des migrants. Le Manuel sur les travailleurs domestiques sera publié en plusieurs langues et fournira des informations sur les principales dispositions de la loi no 15 de 2017. Le Manuel pour les employeurs sera publié en arabe et en anglais et contiendra aussi des informations sur les droits et les responsabilités des employeurs aux termes de la loi no 15 de 2017. Ces manuels seront publiés dans le cadre d’une campagne plus vaste de sensibilisation du public aux droits et aux responsabilités des travailleurs domestiques et de leurs employeurs au Qatar. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’application dans la pratique de la loi no 15 de 2017, en indiquant le nombre et la nature des plaintes déposées par des travailleurs domestiques migrants, de même que l’issue de ces plaintes, y compris les sanctions imposées.

2. Accès à la justice et contrôle de l’application de la loi. Dans ses précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur: i) l’accès au mécanisme de présentation des plaintes; et ii) les mécanismes de contrôle des infractions à la législation du travail et l’imposition de sanctions.

i) Accès au mécanisme de présentation des plaintes. La commission note que le gouvernement indique que l’accès au mécanisme de dépôt de plaintes est gratuit et que les dispositifs mis en place fonctionnent en 11 langues. Elle note en outre la création des Commissions de règlement des conflits du travail (résolution du cabinet no 6 de 2018), chargées de statuer dans un délai maximum de trois semaines sur tous les litiges afférents aux dispositions de la loi ou au contrat de travail. D’après le gouvernement, chaque travailleur ou employeur doit, en cas de différend, soumettre en premier lieu le cas au département compétent du ministère (département des relations du travail), lequel prend les mesures nécessaires pour régler le différend à l’amiable. L’accord est incorporé dans le procès-verbal des réunions de conciliation et a force exécutoire. Si le litige n’est pas tranché à l’amiable ou si le travailleur ou l’employeur refuse la proposition du département compétent, le litige est alors déféré à la Commission de règlement des conflits du travail, dont la décision peut faire l’objet d’un appel dans les 15 jours suivant son prononcé (si elle est rendue en présence des parties), ou à dater du lendemain du prononcé (si elle est rendue par défaut). La cour d’appel compétente examine l’affaire rapidement et statue dans les trente jours de sa première audience. La commission note en outre qu’un protocole a été signé entre le MADLSA et le BIT pour permettre aux travailleurs de déposer leurs plaintes en recourant à la facilitation du bureau de l’OIT de Doha. Elle note également que, sur la base de ce protocole, le BIT a transmis 72 plaintes pour 1 870 travailleurs, ce qui a permis de clore 43 dossiers (1 700 travailleurs). Les autres affaires étaient soit traitées en appel, soit en attente d’un jugement au pénal, soit en instance (document GB.337/INS/5 paragr. 46). En 2018, le nombre total de plaintes déposées par des travailleurs était de 49 894; il s’agissait principalement de cas en rapport avec des retards de paiement de salaires, de remboursement de frais de déplacement, de primes de fin d’activité et d’allocations de vacances. Sur ce total, 5 045 cas ont été déférés aux Commissions de règlement des conflits du travail et 93 dossiers ont été clos. La commission encourage le gouvernement à poursuivre ses efforts afin de faciliter l’accès des travailleurs migrants aux Commissions de règlement des conflits du travail. Prière de continuer à fournir des données statistiques sur le nombre des travailleurs migrants qui ont eu recours à ces commissions, le nombre et la nature des plaintes ainsi que leur issue.

ii) Mécanismes de contrôle des infractions à la législation du travail et imposition de sanctions. La commission note que le gouvernement indique que le nombre des inspecteurs du travail spécialisés dans les questions relatives aux travailleurs migrants est passé à 270. A cet égard, la commission renvoie le gouvernement aux commentaires détaillés qu’elle formule au titre de la convention (no 81) sur l’inspection du travail, 1947.

S’agissant des sanctions applicables, la commission note que le gouvernement indique que l’article 322 du Code pénal no 11 de 2004 dispose que «quiconque contraint par la force quelqu’un à travailler avec ou sans salaire s’expose à une peine maximale de six mois de prison et à une amende pouvant atteindre 3 000 riyals (826 dollars E.-U.), ou à une de ces deux sanctions». Le nombre des poursuites pénales entamées pour non-paiement des salaires en 2018, à l’initiative du Bureau des questions de séjour, était de 1 164.

En 2015, le département des droits de l’homme du ministère de l’Intérieur a reçu 168 plaintes pour rétention de passeport, toutes ayant été transmises au ministère public. Une instruction a été ouverte dans la majorité des cas; les personnes reconnues coupables de cette infraction ont dû restituer les passeports et plusieurs mandats d’arrestation ont été délivrés. 232 cas de confiscation de passeport ont été transmis au ministère public en 2016 et 169 en 2017. En 2018, deux cas de confiscation de passeport ont été signalés et des amendes allant de 5 000 à 20 000 riyals (1 300 à 5 000 dollars E.-U.) ont été infligées aux deux défendeurs. La commission observe toutefois que les sanctions imposées sont uniquement des amendes. La commission rappelle au gouvernement que, aux termes de l’article 25 de la convention, le fait d’exiger illégalement du travail forcé ou obligatoire est passible de sanctions pénales, et les sanctions imposées par la loi doivent être réellement efficaces et strictement appliquées. Soulignant à nouveau l’importance de l’application dans la pratique de sanctions effectives et dissuasives aux personnes qui imposent du travail forcé, la commission prie instamment le gouvernement de veiller à ce que des enquêtes approfondies et des poursuites soient menées à l’encontre des personnes soupçonnées d’exploitation et à ce que, conformément à l’article 25 de la convention, des sanctions efficaces et dissuasives soient effectivement appliquées aux personnes qui imposent du travail forcé à des travailleurs migrants, en particulier les travailleurs migrants les plus vulnérables. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les procédures judiciaires intentées et sur le nombre de jugements rendus à cet égard. Elle prie également le gouvernement de communiquer des informations concrètes sur les sanctions appliquées dans les faits, en indiquant le nombre de cas dans lesquels des amendes ont été imposées, le nombre de cas dans lesquels des peines d’emprisonnement ont été prononcées, ainsi que leur durée.