Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Republic of Moldova

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) (Ratification: 1996)
Labour Inspection (Agriculture) Convention, 1969 (No. 129) (Ratification: 1997)

Afin de fournir une vue d’ensemble des questions relatives à l’application des conventions ratifiées en matière d’inspection du travail, la commission estime qu’il convient d’examiner les conventions nos 81 (inspection du travail) et 129 (inspection du travail dans l’agriculture) dans un même commentaire.

La commission prend note des observations formulées par la Confédération syndicale internationale (CSI) dans sa communication reçue le 1er septembre 2018, ainsi que des observations formulées par la Confédération nationale des syndicats de Moldova (CNSM) dans ses communications reçues le 4 janvier et le 4 septembre 2018. Dans ses observations du 4 septembre 2018, la CNSM indique que le gouvernement ne lui a pas présenté son rapport. La CNSM estime qu’il est regrettable qu’aucune mesure efficace n’ait été encore adoptée pour adapter la législation nationale aux dispositions des conventions nos 81 et 129 ni pour tenir dûment compte des recommandations du rapport du comité tripartite chargé d’examiner la réclamation alléguant l’inexécution par la République de Moldova de la convention no 81, présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT, adopté par le Conseil d’administration en mars 2015 (document GB.323/INS/11/6). La commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires en réponse aux observations de la CNSM.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 107e session, mai-juin 2018)

La commission note que, en juin 2018, la Commission de l’application des normes de la Conférence a recommandé au gouvernement de prendre les mesures nécessaires et d’adopter les réformes appropriées afin de conformer ses services de l’inspection du travail aux dispositions des conventions nos 81 et 129, en droit et dans la pratique, y compris en permettant aux inspecteurs de procéder à des visites dans les établissements assujettis au contrôle de l’inspection sans avertissement préalable afin de garantir un contrôle adéquat et efficace; de veiller à ce que les inspections soient proportionnées au but légitime recherché et aussi fréquentes que nécessaire; et de communiquer à cette commission des informations détaillées et précises sur une série des dispositions et prescriptions contenues dans les deux conventions.

Article 4 de la convention no 81, et article 7 de la convention no 129. Surveillance et contrôle d’une autorité centrale. Sécurité et santé au travail. La commission avait précédemment noté que la loi no 131 de 2012 sur le contrôle de l’Etat des activités des entreprises retire certaines compétences et fonctions de surveillance dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail (SST) à l’Inspection du travail de l’Etat pour les transférer à dix agences de surveillance. Le gouvernement indiquait que les inspecteurs du travail chargés de vérifier les questions de SST seraient désignés au sein des agences et rendraient compte de leur travail à leurs agences respectives ainsi qu’à l’Inspection du travail de l’Etat.

La commission note que, en 2018, la Commission de l’application des normes a rappelé que l’inspection du travail doit être placée sous la surveillance et le contrôle d’une autorité centrale.

La commission note les observations de la CSI exprimant des préoccupations à propos de la fragmentation et de l’affaiblissement des services de l’inspection du travail qu’introduit la loi no 131, y compris le transfert de compétences en matière de SST à dix agences sectorielles distinctes. La CSI affirme que les limitations introduites par la loi no 131 ont affaibli les inspections du travail, en contradiction avec les conventions nos 81 et 129, et sont à l’origine d’accidents du travail, parfois mortels. La commission note que le gouvernement déclare que la réforme entend garantir qu’une entreprise n’est pas inspectée pour le même type d’activité ou de processus de production par différentes entités de contrôle, évitant ainsi la duplication des inspections. Le gouvernement indique que la méthodologie sur le contrôle de l’Etat des activités des entreprises, fondée sur une analyse des risques, sera bientôt achevée et veillera à l’application de règles normalisées dans la planification et la conduite des inspections en matière de SST pour les dix agences sectorielles. La méthodologie sera contrôlée et coordonnée par l’Inspection du travail de l’Etat. Le gouvernement fait ensuite référence à des consultations séparées menées avec la Banque mondiale et la Société financière internationale à propos de l’élaboration d’un cadre réglementaire sur la SST. Il déclare qu’un système d’apprentissage en ligne sera mis au point en 2019 pour former le personnel dans le domaine de la SST, mais qu’il manque encore de moyens financiers. Le gouvernement indique ensuite que, jusqu’au 23 mai 2019, la responsabilité des enquêtes en cas d’accidents du travail graves et mortels incombera toujours à l’Inspection du travail de l’Etat (en application de la loi no 79/2018). En outre, le gouvernement indique que, si ce n’est pas le cas de toutes, la plupart des agences sectorielles disposent de bureaux territoriaux et que les inspecteurs ayant des responsabilités en matière de SST au sein des agences auront un statut de fonctionnaires publics. Du reste, le gouvernement déclare que dix agences sectorielles disposent des documents permettant d’établir des rapports mensuels et que le ministère de la Santé, du Travail et de la Protection sociale a demandé aux agences de transmettre hebdomadairement des informations sur les activités de SST menées. A cet égard, la commission observe que le rapport annuel de l’inspection du travail de 2017, transmis par le gouvernement, ne reflète que les activités de l’Inspection du travail de l’Etat et non les activités relatives à la SST que mènent les agences sectorielles.

La commission note que le gouvernement fait référence à la mission du BIT qui s’est rendue dans le pays en décembre 2017 et prend note du rapport de la mission qui a ensuite été transmis au gouvernement. La commission note que, selon le rapport de la mission du BIT, la réforme dans le domaine de la SST a eu des effets néfastes sur la rétention du personnel et les conditions de service des inspecteurs. Le personnel de certaines agences sectorielles ne bénéficie pas du statut de fonctionnaire et le transfert de 36 inspecteurs du travail de l’Inspection du travail de l’Etat vers les agences a poussé la moitié d’entre eux à démissionner. Le rapport signale aussi que toutes les agences sectorielles ayant des responsabilités en matière de SST n’ont pas encore été créées et qu’elles ne disposent pas toutes d’unités territoriales ou locales, ce qui présente le risque que certains secteurs et travailleurs ne soient pas couverts ou que les bureaux ne soient pas facilement accessibles pour les parties concernées. Rappelant l’importance de veiller à ce que les changements dans l’organisation de l’inspection du travail s’effectuent dans le respect des dispositions des conventions nos 81 et 129, dont les articles 4, 6, 9, 10, 11 et 16 de la convention no 81 et les articles 7, 8, 11, 14, 15 et 21 de la convention no 129, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires à cet égard. Par conséquent, la commission prie le gouvernement de fournir des informations spécifiques sur les mesures concrètes garantissant la coordination des différentes agences sectorielles, ainsi qu’entre les agences et l’Inspection du travail de l’Etat, y compris toutes les mesures supplémentaires adoptées pour que l’Inspection du travail de l’Etat assure le suivi de la mise en œuvre des visites d’inspection en matière de SST. En outre, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les points suivants: 1) le nombre d’inspecteurs nommés dans les agences sectorielles, ainsi que le nombre des inspections qu’ils ont effectuées (articles 10 et 16 de la convention no 81, et articles 14 et 21 de la convention no 129); 2) la façon dont l’indépendance et l’impartialité des inspecteurs nommés dans les agences sectorielles est assurée pour ce qui est des rapports d’inspection qu’ils adressent à la direction des agences sectorielles, et le progrès accomplis vers l’octroi du statut de fonctionnaire public (article 6 de la convention no 81, et article 8 de la convention no 129); 3) les mesures supplémentaires prises pour garantir que les inspecteurs sont correctement formés, y compris la mise en place d’un système d’apprentissage en ligne; 4) la façon dont la collaboration d’experts et de techniciens dûment qualifiés, y compris de techniciens en médecine est assurée (article 9 de la convention no 81, et article 11 de la convention no 129); et 5) les mesures assurant aux inspecteurs du travail des bureaux locaux aménagés de façon appropriée aux besoins (y compris dans des secteurs couverts par des agences qui ne disposent pas actuellement de locaux) et les facilités de transport nécessaires à l’exercice de leurs fonctions (article 11 de la convention no 81, et article 15 de la convention no 129). Elle prie également le gouvernement d’indiquer si toutes les agences sectorielles à qui des fonctions d’inspection ont été assignées ont maintenant été établies et de fournir des informations sur le contrôle des entreprises qui ne sont pas couvertes par les agences sectorielles. Enfin, la commission prie le gouvernement de prendre des mesures pour veiller à ce que les activités des inspecteurs chargés des questions de SST au sein des agences sectorielles soient présentées séparément dans le rapport annuel sur les activités de l’inspection du travail pour tous les sujets couverts à l’article 21 de la convention no 81 et à l’article 27 de la convention no 129.

Articles 5 a), 17 et 18 de la convention no 81, et article 12, paragraphe 1, et articles 23 et 24 de la convention no 129. Coopération avec le système juridique et sanctions adéquates pour violation des dispositions légales dont l’exécution incombe aux inspecteurs du travail. La commission note que, en réponse à sa demande à propos de la baisse considérable du nombre de rapports d’infraction soumis aux tribunaux entre 2012 et 2016 (respectivement de 891 à 165), le gouvernement fait référence à la diminution du nombre d’entités assujetties à l’inspection depuis l’adoption de la loi no 131 en 2012. Le gouvernement renvoie aussi au moratoire de six mois sur l’inspection de l’Etat qui a eu lieu en 2016. Il indique que, en 2017, le Code des infractions a été modifié pour y introduire un article sur la violation des dispositions de SST de la part de l’employeur et il s’attend donc à une hausse du nombre de rapports d’infraction rédigés par les inspecteurs à l’avenir. A cet égard, la commission note l’information contenue dans le rapport annuel de 2017 de l’inspection du travail indiquant une légère augmentation du nombre de rapports soumis aux tribunaux par des inspecteurs, passant de 165 en 2016 à 197 en 2017. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur le nombre de rapports d’infraction soumis aux tribunaux, en indiquant le nombre de rapports présentés, d’une part, par des inspecteurs de l’Inspection du travail de l’Etat et, d’autre part, par des inspecteurs chargés des questions de SST des agences sectorielles. En outre, notant l’absence d’information en réponse à sa précédente demande, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les résultats spécifiques des rapports d’infraction présentés aux tribunaux, en indiquant la décision prise à leur sujet et en précisant si une amende ou une autre peine a été appliquée.

Article 5 b) de la convention no 81, et article 13 de la convention no 129. Collaboration entre les services de l’inspection du travail et les employeurs et les travailleurs ou leurs représentants. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le fonctionnement du système de SST a fait l’objet de discussions au sein de la Commission nationale pour les consultations et les négociations collectives. A ce propos, la commission note que la CNSM déclare que, en avril 2018, la Commission nationale pour les consultations et les négociations collectives a demandé au ministère de l’Economie et des Infrastructures de créer un groupe de travail auquel participeraient les institutions compétentes dans le domaine de la SST ainsi que des représentants des employeurs et des syndicats, et dont la mission serait d’identifier des solutions aux problèmes actuels liés au fonctionnement des autorités dans le domaine de la SST. La CNSM indique qu’aucun groupe n’a été créé. La commission prie le gouvernement de fournir des informations supplémentaires sur les mesures adoptées pour promouvoir un dialogue efficace avec les organisations d’employeurs et de travailleurs sur les questions liées à l’inspection du travail, y compris en particulier sur les préoccupations liées à la SST. Elle le prie également de fournir des informations sur les consultations menées à ce propos au sein de la Commission nationale pour les consultations et les négociations collectives, de même que sur les mesures adoptées dans la foulée de telles consultations.

Article 12 de la convention no 81, et article 16 de la convention no 129. Visites d’inspection sans avertissement préalable. La commission avait précédemment noté l’application de la loi no 131 à l’Inspection du travail de l’Etat (conformément à l’article 27 de son annexe) et avait observé que son article 18(1) prévoit l’obligation de prévenir au moins cinq jours à l’avance l’entreprise qui sera soumise à un contrôle. L’article 18(2) prévoit que cette notification ne doit pas être envoyée dans le cas d’un contrôle sans avertissement préalable, et l’article 19 précise les circonstances précises et limitées dans lesquelles un contrôle peut être effectué sans avertissement préalable et sans tenir compte du calendrier établi pour le contrôle. A cet égard, la commission avait noté que le gouvernement reconnaissait l’existence d’une contradiction entre les règles générales pour entamer une inspection (art. 14 et 20 à 23 de la loi no 131) et les dispositions de l’article 12 de la convention no 81, et que celle-ci devait être réglée dans le cadre des propositions de mesures législatives.

La commission note que la Commission de l’application des normes a recommandé au gouvernement de mettre la législation et la pratique nationales en conformité avec les conventions nos 81 et 129 afin de permettre aux inspecteurs du travail de procéder à des visites dans les établissements assujettis au contrôle de l’inspection sans avertissement préalable afin de garantir un contrôle adéquat et efficace. La commission note avec intérêt que, en vertu de l’article LXXXV de la loi no 185 de 2017, l’article 1(6) de la loi no 131 a été modifié pour spécifiquement exclure les inspections menées dans le domaine des relations de travail et de la SST de l’application de l’article 18 de la loi. Elle note par ailleurs que l’article LXVII de la loi no 185 modifie l’article 237 de la loi sur la SST (no 186/2008) pour prévoir que les inspecteurs du travail dans le domaine de la SST doivent être habilités à pénétrer librement dans tout établissement à toute heure du jour et de la nuit sans avertissement préalable à l’employeur. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les effets de ces amendements sur les inspections menées sans avertissement préalable dans la pratique, y compris des informations sur le nombre d’inspections du travail menées avec et sans avertissement préalable par des inspecteurs, d’une part, de l’Inspection du travail de l’Etat et, d’autre part, des agences sectorielles, ainsi que sur les infractions détectées et les sanctions infligées à la fois pour les visites annoncées et pour les visites surprises, à nouveau en présentant les données séparément pour l’Inspection du travail de l’Etat et les agences sectorielles.

Articles 15 c) et 16 de la convention no 81, et articles 20 c) et 21 de la convention no 129. Confidentialité concernant le fait qu’une visite d’inspection a été effectuée comme suite à une plainte. La commission avait précédemment pris note de l’information fournie par le gouvernement, indiquant que des inspections non programmées (qui, en vertu de la loi no 131 étaient les seules inspections menées sans avertissement préalable), n’ont eu lieu que pour donner suite à une plainte ou pour mener une enquête à la suite d’un accident.

La commission note que le rapport annuel de l’inspection du travail de 2017 indique à nouveau que les inspections non programmées sont des inspections menées comme suite à une plainte ou à la suite d’un accident. La commission note, toutefois, qu’il indique également que la loi sur la SST (no 186/2008) a été modifiée en 2017 pour prévoir l’obligation des inspecteurs du travail de préserver la confidentialité de toute plainte reçue à propos de la SST et de ne pas révéler à l’employeur que l’inspection est menée comme suite à une plainte. Notant la suppression de l’obligation de prévenir à l’avance lors de visites d’inspection régulières et faisant référence à ses commentaires au titre de l’article 12, la commission prie le gouvernement de fournir des informations supplémentaires sur toutes mesures complémentaires adoptées pour veiller à ce qu’un nombre suffisant d’inspections soient effectuées sans avertissement préalable et ainsi s’assurer que, lorsqu’une inspection est menée comme suite à une plainte, le fait qu’une plainte a été déposée et l’identité du ou des plaignants ne sont pas divulgués. Elle le prie également d’indiquer le nombre d’inspections qui ont été effectuées sans avertissement préalable et qui n’avaient pas pour origine une plainte ou un accident.

Article 16 de la convention no 81, et article 21 de la convention no 129. Inspections aussi fréquentes qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales pertinentes. La commission avait précédemment noté que certaines dispositions de la loi no 131 n’étaient pas compatibles avec l’article 16 de la convention no 81 et l’article 21 de la convention no 129 sur la conduite d’inspections aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales en question. L’article 3(g) de la loi no 131 stipule que les inspections doivent être effectuées uniquement si les autres moyens permettant de s’assurer du respect de la législation ont été épuisés. L’article 14 dispose que les services de contrôle ne sont pas habilités à effectuer le contrôle d’un même établissement plus d’une fois dans une année civile, exception faite des contrôles sans avertissement préalable. En application des articles 7 et 19, la loi no 131 n’autorise les inspections non programmées que sous certaines conditions: elles sont soumises à une délégation de contrôle signée par l’instance dirigeante de l’autorité de contrôle; elles ne peuvent être menées que sur la base d’informations non vérifiées ou d’informations provenant de sources anonymes; et elles ne peuvent avoir lieu lorsqu’il existe d’autres moyens, directs ou indirects, d’obtenir les informations recherchées.

La commission rappelle que, en juin 2018, la Commission de l’application des normes a prié le gouvernement de veiller à ce que les inspections soient proportionnées au but légitime recherché et aussi fréquentes que nécessaire.

La commission note les observations de la CSI selon laquelle la loi no 131 réduit considérablement les capacités des inspecteurs du travail en limitant la fréquence des inspections dans les entreprises individuelles. La commission note avec préoccupation que le gouvernement déclare dans son rapport que, à la suite de l’adoption de la loi no 131, le nombre d’entités assujetties au contrôle de l’inspection a diminué tous les ans. La commission note d’après les informations fournies dans le rapport annuel de 2017 de l’inspection du travail que 545 inspections non programmées (menées comme suite à une plainte ou à la suite d’un accident) ont eu lieu en 2017, révélant une baisse par rapport aux 1 317 inspections non programmées menées en 2015 et aux 610 inspections effectuées en 2016. A peine 10 inspections de suivi ont eu lieu en 2017, par rapport à 117 en 2015 et à 42 en 2016. La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que la législation nationale soit amendée dans un avenir proche pour permettre la conduite d’inspections du travail aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales en question, conformément à l’article 16 de la convention no 81, et l’article 21 de la convention no 129.

Article 17 de la convention no 81, et article 22 de la convention no 129. Poursuites judiciaires ou administratives immédiates. La commission avait précédemment noté que l’article 4(1) de la loi no 131 prévoit que les inspections au cours des trois premières années d’exploitation d’une entreprise auront un caractère consultatif. L’article 5(4) prévoit que, dans ces situations, en cas d’infraction mineure, les sanctions prévues par la loi sur les infractions administratives ou d’autres lois ne peuvent pas être appliquées et que l’article 5(5) dispose que les «mesures restrictives» ne peuvent pas être appliquées en cas de violation grave.

La commission note que, selon les observations de la CSI, la loi no 131 offre un laissez-passer aux entreprises pendant leurs trois premières années d’exploitation en prévoyant qu’aucune sanction ne peut être appliquée en cas d’infraction mineure pendant cette même période. La commission rappelle que l’article 17 de la convention no 81 et l’article 22 de la convention no 129 prévoient que, sous réserve de certaines exceptions qui ne sont pas destinées aux nouvelles entreprises, les infractions aux dispositions légales que les inspecteurs du travail sont chargés de faire respecter seront passibles de poursuites légales immédiates, sans avertissement préalable, et qu’il doit être laissé à la libre décision des inspecteurs du travail de donner des avertissements ou des conseils, plutôt que d’engager ou recommander des poursuites. Notant avec regret l’absence de réponse à sa précédente demande, la commission prie instamment le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour assurer que les inspecteurs du travail sont habilités à engager ou recommander des poursuites légales immédiates. Elle le prie à nouveau de fournir des informations sur le sens des termes «mesures restrictives» que la loi no 131 interdit d’imposer, le nombre et la nature des infractions graves découvertes par des inspecteurs, les sanctions proposées par les inspecteurs et les sanctions finalement imposées.

Questions concernant spécifiquement l’inspection du travail dans l’agriculture

Article 9, paragraphe 3, de la convention no 129. Formation adéquate des inspecteurs du travail dans l’agriculture. La commission note les informations que le gouvernement fournit en réponse à sa précédente demande indiquant que l’Agence nationale pour la sécurité alimentaire est chargée des inspections des questions de SST dans l’agriculture. Le gouvernement indique que les inspecteurs du travail de l’agence doivent mener des inspections en coopération avec d’autres inspecteurs de terrain de l’agence. La commission note également les informations fournies par le gouvernement à propos des mesures prévues pour fournir une formation générale sur la SST aux inspecteurs des agences sectorielles. La commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur la formation dispensée aux inspecteurs du travail qui porte spécifiquement sur l’exercice de leurs fonctions dans l’agriculture, notamment sur le nombre de programmes de formation organisés pour les inspecteurs de l’Agence nationale pour la sécurité alimentaire chargés de vérifier les questions de SST, les sujets couverts lors de ces programmes et le nombre d’inspecteurs ayant participé à de tels programmes.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2019.]