Direct Request (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Pakistan (Ratification: 1951)

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission avait noté précédemment que, en vertu de l’article 1(3) de la loi sur les relations professionnelles (IRA) de 2012, de l’IRA du Khyber Pakhtunkhwa (KPIRA), de l’IRA du Pendjab (PIRA) de 2010, de l’IRA du Sindh de 2013 (SIRA), ainsi que de l’article 1(4) de l’IRA du Baloutchistan (BIRA), lus conjointement avec l’article 2(ix) de l’IRA, l’article 2(vii) de la KPIRA, l’article 2(viii) de la PIRA et de la SIRA, et de l’article 2(h) de la BIRA, ces lois semblent ne s’appliquer qu’aux travailleurs ayant un contrat d’emploi et exclure les travailleurs indépendants. La commission note que, selon le gouvernement, des modalités sont en cours de discussion afin de fournir le droit de se syndiquer aux personnes indépendantes et que, bien qu’aucun article de la KPIRA ne traite de syndicat de personnes indépendantes, un certain nombre de syndicats/associations ont été enregistrés dans les marchés, chez les commerçants, les propriétaires de véhicules de transport, les chauffeurs et dans les entreprises de transport de marchandises. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de s’assurer que les travailleurs indépendants peuvent bénéficier dès que possible, dans la loi comme dans la pratique, des droits prévus par la convention et de l’informer des mesures prises à cet effet.

Dans son précédent commentaire, la commission avait noté que les gouvernements du Baloutchistan et du Sindh avaient modifié la BIRA et la SIRA de façon à inclure les personnes employées dans l’agriculture et dans la pêche dans le champ d’application de la législation concernant les relations professionnelles. A ce sujet, elle voulait croire que le gouvernement allait veiller à ce que des mesures soient prises dans d’autres provinces et au niveau fédéral afin que les travailleurs de tous les secteurs, y compris l’agriculture et la pêche, jouissent des droits garantis par la convention, en droit comme dans la pratique. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle: i) dans le Sindh, trois syndicats de travailleurs agricoles et deux associations de propriétaires agricoles ont été enregistrés; ii) la PIRA ne couvre pas encore des secteurs tels que l’agriculture et la pêche; et iii) bien que la KPIRA n’exclue pas explicitement les secteurs de l’agriculture et de la pêche de son champ d’application, l’enregistrement des syndicats d’ouvriers de ce type n’est pas restreint. Dans la pratique, des associations ont déjà été enregistrées dans des laiteries, des pêcheries et des exploitations apicoles. Prenant dûment note de l’information fournie par le gouvernement, la commission le prie de veiller à ce que le gouvernement fédéral, ainsi que les gouvernements des provinces du Khyber Pakhtunkhwa et du Pendjab, modifie la législation relative aux relations professionnelles de manière à ce que les travailleurs engagés dans tous les secteurs, y compris l’agriculture et la pêche, jouissent des droits garantis par la convention, en droit comme dans la pratique.

La commission avait précédemment noté que la BIRA exclut les zones tribales de son application (art. 1(2)). Elle note l’indication fournie par le gouvernement suivant laquelle, selon le gouvernement du Baloutchistan, celui-ci œuvre actuellement à l’inclusion de la BIRA dans l’annexe au règlement des lois provinciales (application aux zones tribales du Baloutchistan), 1974, et que, une fois que cette modification sera approuvée, les travailleurs employés dans les zones tribales administrées par la province bénéficieront de la liberté d’association et d’autres droits fondamentaux du travail, au même titre que les autres travailleurs. Prenant dûment note de cette information, la commission veut croire que le gouvernement du Baloutchistan prendra les mesures nécessaires pour garantir que les travailleurs et les employeurs au sein des zones tribales jouiront bientôt des droits prévus par la convention et demande au gouvernement de l’informer de tout progrès accompli à cet égard.

La commission avait précédemment noté que, selon l’article 6 de l’IRA, tout syndicat peut demander à être enregistré à la condition qu’il existe au moins deux syndicats dans un établissement donné et que, alors que les articles 4 de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA stipulent simplement que tout syndicat peut adresser au greffe une demande d’enregistrement, le reste du libellé de l’article 6 de l’IRA semble empêcher l’enregistrement de syndicats dans les établissements qui n’ont pas de syndicat ou n’en ont qu’un seul. Notant l’indication du gouvernement selon laquelle le Comité consultatif fédéral tripartite (FTCC) est le forum approprié pour les consultations et pour prendre des mesures visant la modification de l’article 6 de l’IRA, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier cette disposition par l’intermédiaire du FTCC ou tout autre forum qu’il juge approprié de telle sorte que les syndicats puissent se faire enregistrer dans des établissements qui n’ont pas de syndicat et de l’informer de tout progrès accompli dans ce sens.

La commission avait noté précédemment que, en vertu des articles 8(2)(b) de l’IRA et 6(2)(b) de la BIRA, de la KPIRA et de la PIRA, aucun autre syndicat ne peut être enregistré s’il existe déjà deux ou plusieurs syndicats enregistrés au sein du même établissement, groupe d’établissements ou de la même industrie en rapport avec le syndicat, à moins de représenter, par ses membres, non moins de 20 pour cent des travailleurs employés par l’établissement, le groupe d’établissements ou l’industrie considérée. La commission note que l’article 6(2)(b) de la SIRA contient la même disposition. Le gouvernement indique que ces dispositions ont pour but d’empêcher une prolifération incontrôlée de syndicats inefficaces et non gérables qui entraînerait à long terme l’affaiblissement d’un syndicalisme sain. Le gouvernement indique en outre que le gouvernement du Baloutchistan a consulté les partenaires sociaux sur la question, lors de la réunion du Comité consultatif tripartite provincial (PTCC) relative au projet de loi de la BIRA, 2017, et que tous étaient unanimes quant à la nécessité de maintenir la prescription d’une proportion d’un cinquième, mais que l’observation de la commission serait à nouveau discutée avec les partenaires sociaux lors de la prochaine réunion du PTCC. La commission rappelle que, bien qu’il soit en général à l’avantage des travailleurs et des employeurs d’éviter une prolifération d’organisations concurrentes, le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix, tel que stipulé à l’article 2 de la convention, implique que la diversité des syndicats doit rester possible dans tous les cas. La commission estime qu’il est important que les travailleurs puissent changer de syndicat ou constituer un nouveau syndicat pour des raisons d’indépendance, d’efficacité ou de choix idéologique. En conséquence, l’unité syndicale imposée directement ou indirectement par la loi est contraire à la convention. La commission prie à nouveau le gouvernement de garantir que les travailleurs peuvent constituer des organisations de leur choix et qu’aucune distinction n’est faite, s’agissant du nombre minimum de membres, entre deux ou plusieurs syndicats enregistrés en premier et ceux qui sont créés par la suite. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que les gouvernements des provinces modifient leur législation dans le même sens.

Droit des organisations de travailleurs d’élaborer leurs statuts et règlements, d’organiser leur gestion et de formuler leurs programmes. La commission avait précédemment noté que les articles 8 de l’IRA et 6 de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA régissent en détail le fonctionnement interne des syndicats. En particulier, leur alinéa 1(j) respectif stipule que les statuts d’un syndicat doivent préciser la durée du mandat auquel un responsable syndical peut être élu et précisent que celle-ci ne peut dépasser deux ans; et l’alinéa 1(l) précise la fréquence des réunions de la direction d’un syndicat et de son assemblée générale. Elle avait noté également que la NIRC (suivant l’article 48(2) de l’IRA) ou la juridiction du travail (suivant les articles 67(2) de la BIRA, 63(2) de la KPIRA, 59(3) de la PIRA et 60(3) de la SIRA) est habilitée à ordonner la réintégration d’une personne qui a été exclue d’un syndicat ou à ordonner que lui soit versé sur les fonds du syndicat, à titre d’indemnité ou de dommages-intérêts, un montant que la NIRC ou la juridiction du travail estimera juste. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle une limite raisonnable du mandat des membres du bureau devrait être considérée comme une prescription minimale, si l’on veut éviter d’ouvrir la porte à la dictature, et que les limites concernant la fréquence des réunions des organes syndicaux sont nécessaires pour veiller à ce que le syndicat reste actif et opérationnel. Le gouvernement ajoute que les gouvernements du Khyber Pakhtunkhwa et du Baloutchistan estiment que les dispositions légales susmentionnées encouragent la démocratie et assurent aux dirigeants syndicaux une meilleure performance. Rappelant que la législation nationale ne doit prévoir que des exigences de forme qui respectent les statuts des syndicats, sauf en ce qui concerne la nécessité de suivre une procédure démocratique et de garantir le droit d’appel aux membres, la commission déclare à nouveau que, dans le respect des droits des organisations de travailleurs tels que prévus par la convention d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d’organiser leur administration et de formuler leurs programmes, certaines questions doivent être confiées aux syndicats eux-mêmes, telles que la période de leurs mandats et l’expulsion ou la sanction de syndicalistes, en fonction de leurs statuts et de leurs règlements. La commission prie donc à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation à cet égard et de veiller à ce que les gouvernements des provinces prennent des mesures pour modifier eux aussi leur législation.

La commission avait précédemment noté que, en vertu des articles 32(1)(e) de l’IRA et 18(1)(e) de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA, un ralentissement du travail (grève du zèle) semble être une pratique de travail déloyale. Elle note l’indication du gouvernement selon laquelle une grève du zèle telle que définie dans la PIRA entraîne une réduction sensible de l’activité économique, en particulier parce qu’elle ralentit les entreprises axées sur l’exportation qui constituent pourtant l’épine dorsale de l’économie. Le fait d’autoriser cette forme d’action collective serait donc contraire à l’intérêt national. Les gouvernements du Sindh et du Khyber Pakhtunkhwa estiment que le fait d’autoriser des grèves du zèle comme forme légale d’action collective peut nuire à la productivité dans l’entreprise concernée et à l’ensemble de l’activité économique de la province, de sorte que l’adoption des modifications requises par la commission n’est pas recommandée; la grève du zèle est une pratique illégale qui, bien que pacifique, n’a pas à être légalisée. Le gouvernement du Baloutchistan a proposé d’enlever les mots «grève du zèle» dans l’article 18(1)(e) du nouveau projet de loi PIRA. Cette question pourrait être adressée au PTCC pour être examinée plus avant. La commission rappelle que les restrictions aux formes d’action de grève (telles que les grèves du zèle) ne peuvent être justifiées que si la grève cesse d’être pacifique. Tout en se félicitant de la proposition du gouvernement du Baloutchistan de modifier la BIRA afin d’autoriser les grèves du zèle en tant que forme d’action collective légale, la commission demande à nouveau au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation fédérale afin de garantir qu’une grève du zèle pacifique n’est pas assimilée à une pratique déloyale du travail interdite et de veiller à ce que les gouvernements des provinces prennent les mesures afin qu’ils modifient eux aussi leur législation.

La commission avait précédemment noté que: i) les articles 42(3) de l’IRA, 48(3) de la BIRA, 44(3) de la KPIRA, 40(3) de la PIRA et 41(3) et (4) de la SIRA prévoient que, lorsqu’une grève dure plus de trente jours, le gouvernement peut l’interdire par voie d’ordonnance, étant entendu que ladite grève peut être interdite à tout moment avant la fin de l’expiration du préavis de trente jours «s’il constate que la poursuite de cette grève entraîne de graves inconvénients pour la communauté ou est préjudiciable aux intérêts nationaux»; ii) le gouvernement peut interdire une grève liée à un différend professionnel «ayant une portée nationale» (art. 5 de l’IRA et 49 de la BIRA) ou, dans le cas de services d’utilité publique, à tout moment avant le commencement de la grève ou après (art. 45 de l’IRA et de la KPIRA, 49 de la BIRA, 41 de la PIRA et 42 de la SIRA); iii) en vertu des articles 43(1)(c) de l’IRA, 63(1)(c) de la BIRA, 59(1)(c) de la KPIRA, 55(1)(c) de la PIRA et 56(1)(c) de la SIRA, une grève menée au mépris d’une ordonnance émise au titre de ces articles, ou en vertu des articles susmentionnés, est illicite; et iv) suivant les annexes de l’IRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA, sont inscrits à la liste des services d’utilité publique des services tels que la production pétrolière, les services postaux, les chemins de fer et le transport aérien. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, conformément à l’article 49(5) de la PIRA, le gouvernement doit légalement rendre compte d’un conflit au tribunal du travail immédiatement après avoir empêché la grève. De cette manière, une grève qui n’aurait pas réussi à résoudre le conflit après trente jours est stoppée et le gouvernement favorisera un accord à l’amiable ou par voie judiciaire, dans l’intérêt de toutes les parties prenantes. Le gouvernement du Khyber Pakhtunkhwa reconnaît que les grèves qui dépassent trente jours ne vont pas toutes à l’encontre de l’intérêt public et que des poursuites judiciaires ne sont prises que lorsque les services d’utilité publique tels que l’approvisionnement en gaz et en électricité, l’assainissement ou les services connexes offerts au public sont largement touchés. Dans les derniers cas, la modification de la législation n’est en général pas recommandée. Les gouvernements du Sindh et du Khyber Pakhtunkhwa discuteront de la question avec les partenaires sociaux au sein du PTCC. Pour ce qui est du gouvernement du Baloutchistan, il a proposé d’ajouter une disposition à l’article 51 du projet de nouvelle loi BIRA, rédigée comme suit: «le gouvernement ne doit pas interdire, sauf dans des situations exceptionnelles, de grève ou de lock-out dans les services essentiels, tels que ceux de l’administration de l’Etat, la police et les forces armées, ou dans une situation d’urgence nationale». La commission rappelle également que l’interdiction d’une grève ne peut se justifier que dans les cas suivants: i) dans les services publics, et seulement pour les fonctionnaires qui exercent une fonction d’autorité au nom de l’Etat; ii) en situation de crise nationale ou locale aiguë; ou iii) dans les services essentiels au sens strict du terme (c’est-à-dire les services dont l’interruption mettrait en péril la vie, la sécurité personnelle ou la santé de l’ensemble ou d’une partie de la population). La commission considère que toutes les grèves durant plus de trente jours ne remplissent pas ces conditions et que des services tels que la production pétrolière, les services postaux, les chemins de fer et le transport aérien ne constituent pas normalement des services essentiels au sens strict du terme, bien qu’il s’agisse de services publics importants pour lesquels un service minimum pourrait être requis en cas de grève. Se félicitant de la proposition de modification législative faite par le gouvernement du Baloutchistan, la commission demande à nouveau au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation fédérale de façon à garantir que toute interdiction ou restriction imposée au droit de grève est pleinement conforme à la convention. Elle le prie de prendre également toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que les gouvernements des provinces prennent les mesures, en concertation avec les partenaires sociaux, pour modifier eux aussi leur législation.

La commission avait noté précédemment que: i) à la suite de l’interdiction d’une grève par le gouvernement en application des articles précités, le litige est porté devant la NIRC ou devant la juridiction du travail qui est appelée à statuer; ii) «une partie à l’origine d’un litige», avant ou après le commencement d’une grève, peut saisir la NIRC ou la juridiction du travail, selon le cas, pour qu’elle se prononce sur celui-ci (art. 42(2) de l’IRA, 48(2) de la BIRA, 44(2) de la KPIRA, 40(2) de la PIRA et 41(2) de la SIRA); et iii) dans l’attente de la décision, la NIRC ou la juridiction du travail peut interdire la poursuite de l’action de grève en cours (art. 61 de l’IRA, 62 de la BIRA, 58 de la KPIRA, 54 de la PIRA et 55 de la SIRA). La commission note que le gouvernement répète que la question sera mise à l’ordre du jour des prochaines réunions des comités de consultation tripartite aux échelons fédéral et provincial et que, si les organisations d’employeurs comme celles de travailleurs sont d’accord pour que la législation soit modifiée dans le sens des commentaires de la commission, elle le sera en conséquence. Regrettant l’absence de progrès, la commission exprime à nouveau le ferme espoir que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour modifier la législation de telle sorte que le recours à l’arbitrage obligatoire ne soit possible que dans les cas où la grève peut être limitée, voire interdite, ou qu’à la demande des deux parties aux différends et fera le nécessaire pour faire en sorte que les gouvernements des provinces prennent des mesures pour modifier eux aussi leur législation.

La commission avait noté précédemment que: i) commencer ou continuer une grève illégale ou une grève du zèle, inciter d’autres à y participer, utiliser, donner de l’argent ou se livrer à un acte de ce type pour appuyer cette grève sont considérés comme des pratiques déloyales au travail (art. 32(1)(e) de l’IRA, 18(1)(e) de la BIRA, de la KPIRA, de la PIRA et de la SIRA) passibles d’une amende d’un montant maximum de 20 000 roupies du Pakistan (PKR) (art. 72(3) de la BIRA, 68(3) de la KPIRA, 64(3) de la PIRA et 65(3) de la SIRA), et/ou d’une peine d’emprisonnement ne dépassant pas trente jours (art. 67(3) de l’IRA); ii) le non respect d’une injonction à mettre un terme à une grève est sanctionné comme suit: licenciement des grévistes, annulation de l’enregistrement du syndicat et interdiction aux dirigeants du syndicat d’occuper des fonctions syndicales jusqu’au terme de leur mandat et pendant le mandat qui suit immédiatement (art. 44(10) de l’IRA, 64(7) de la BIRA, 60(7) de la KPIRA, 56(7) de la PIRA et 57(7) de la SIRA). Elle note également que le gouvernement indique que: les grèves pacifiques n’ont jamais été découragées et ces sanctions ne sont là que pour empêcher des infractions graves. Le gouvernement du Pendjab et du Khyber Pakhtunkhwa ont précisé que les sanctions doivent servir à titre de dissuasion pour un outrage à une décision judiciaire. En général, les peines pour outrage au tribunal sont beaucoup plus sévères. Le gouvernement du Sindh soumettra la question au PTCC qui prendra la décision finale. Tout en notant que le gouvernement déclare que ces sanctions ne sont pas destinées à décourager les grèves pacifiques, la commission observe que les dispositions législatives imposant ces sanctions font plus largement référence à des grèves illégales, lesquelles peuvent englober des grèves pacifiques qui ne respectent pas les formalités, comme les critères de préavis. La commission rappelle que: i) aucune sanction pénale ne devrait être imposée contre un travailleur pour avoir mené une grève pacifique et, en aucun cas, des mesures d’emprisonnement ne devraient être prononcées, sauf en cas de violence contre les personnes ou les biens, ou d’autres violations graves des droits, et elles ne peuvent être imposées que conformément à la législation punissant de tels actes; ii) l’utilisation de mesures extrêmement graves, comme le licenciement de travailleurs et l’annulation de l’enregistrement d’un syndicat, implique un risque sérieux d’abus et constitue une violation de la liberté syndicale; et iii) des sanctions pour une action de grève illégale ne devraient être imposées que si les interdictions ou les restrictions au droit de grève sont conformes à la convention. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier sa législation en conséquence et de prendre toutes les mesures nécessaires pour faire en sorte que les gouvernements des provinces prennent eux aussi des mesures pour modifier leur législation.

Articles 5 et 6. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations. La commission avait noté précédemment que, en vertu de l’article 14(4) de l’IRA, aucune fédération ou confédération syndicale ne peut être constituée ou enregistrée avec le même nom et la commission avait considéré qu’il n’y a pas lieu d’empêcher la formation ou l’enregistrement d’une fédération ou confédération qui porte un nom similaire, mais pas le même nom ou un nom identique à celui d’une fédération ou confédération existante. Elle priait donc le gouvernement de prendre toutes les mesures afin de modifier la législation en supprimant le terme «similaire». La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle le FTCC est le forum approprié pour jauger de l’implication de la recommandation de la Commission des relations professionnelles et de la paix dans le contexte du tissu social au Pakistan. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin de modifier la législation après consultation avec les partenaires sociaux au sein du FTCC, afin de veiller à ce que la formation ou l’enregistrement d’une fédération ou confédération qui porte un nom similaire, mais pas le même nom, à celui d’une fédération ou confédération existante ne soit pas empêché.