Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Pakistan (Ratification: 1953)

Artículos 4, 2), 5, a), 10 y 16 del Convenio. Vigilancia y control por las autoridades centrales de inspección del trabajo a nivel provincial. Número de inspectores del trabajo y de inspecciones del trabajo. La Comisión tomó nota anteriormente de que, según el perfil nacional de seguridad y salud en el trabajo (SST), de 2016, publicado por el Ministerio de Pakistaníes Residentes en el Extranjero y de Desarrollo de Recursos Humanos, seguía habiendo una grave escasez de inspectores del trabajo en relación con el número de lugares de trabajo sujetos a inspección. Una de las recomendaciones en dicho perfil hacía referencia a la creación de autoridades de inspección del trabajo independientes (separadas de los departamentos del trabajo provinciales que actualmente hacen las veces de autoridades centrales) a nivel provincial, dotadas de suficientes recursos humanos y financieros. La Comisión toma nota asimismo de la indicación del Gobierno en su memoria, en respuesta a la solicitud anterior de la Comisión, según la cual no existen hoy por hoy recursos para establecer entidades de inspección del trabajo independientes a nivel provincial, pero se propone incrementar el número de inspectores del trabajo en todas las provincias. El Gobierno indica que: i) en Khyber Pakhtunkhwa, se propone contratar a 41 nuevos inspectores (además de los 108 existentes); ii) en Punjab, se recomienda aumentar el número actual de inspectores del trabajo de 71 a 95; iii) en Balochistan, se realizan esfuerzos constantes para aumentar el número de inspectores del trabajo cada año, y iv) en Sindh, se propone mejorar el sistema de inspección del trabajo e incrementar el número de visitas de inspección del trabajo en el ámbito de la SST. La Comisión insta una vez más al Gobierno a que prosiga sus esfuerzos para incrementar el número de inspectores del trabajo, y a que proporcione información sobre los recursos comprometidos, y las medidas concretas adoptadas a este respecto y a que proporcione información detallada sobre el número de inspectores del trabajo en cada provincia. Al tiempo que recuerda que el sistema de inspección del trabajo se someterá a la vigilancia y control de una autoridad central, la Comisión pide al Gobierno que suministre información sobre cualquier medida adoptada o prevista para fortalecer la autoridad central, incluidas medidas para poner en práctica las recomendaciones contenidas en el perfil nacional de SST a fin de crear autoridades de inspección del trabajo independientes.

Cobertura de los lugares de trabajo por las inspecciones del trabajo. Empresas privadas de auditoría. La Comisión tomó nota anteriormente de que, durante la discusión celebrada en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 2014, algunos oradores expresaron su preocupación en lo que respecta a la realización de inspecciones de terceros por empresas privadas de auditoría, y ulteriormente tomó nota de la declaración del Gobierno de que la externalización de responsabilidades a dichas empresas debía cambiar. En relación con su solicitud anterior sobre el funcionamiento de las empresas privadas de auditoría, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, en Sindh, la legislación aplicable no permite que las empresas privadas de auditoría efectúen inspecciones. La Comisión toma nota asimismo de que, según la declaración del Gobierno, las empresas privadas y públicas de auditoría (acreditadas por el Consejo Nacional de Acreditación del Pakistán (PNAC)) podrían ser una manera útil de fortalecer el sistema de inspección del trabajo, y de que el PNAC realiza con regularidad una labor de vigilancia para cerciorarse de que estas empresas tengan la capacidad necesaria. A este respecto, la Comisión subraya una vez más que si bien las auditorías privadas pueden contribuir a cerrar la brecha de cumplimiento, dichas iniciativas sólo pueden complementar, pero no sustituir, la inspección pública del trabajo. Dado que el Gobierno no ha proporcionado una respuesta en relación con esto, la Comisión le pide nuevamente que suministre información sobre si las empresas que han sido objeto de evaluaciones del cumplimiento por empresas privadas de auditoría siguen estando sujetas a la inspección del trabajo en la legislación y en la práctica. Pide al Gobierno que proporcione más información detallada sobre las medidas de vigilancia adoptadas por el PNCA con miras a garantizar unas evaluaciones independientes del cumplimiento por estas empresas. La Comisión insta una vez más al Gobierno a que suministre información sobre si el Gobierno promueve la cooperación entre los servicios de inspección del trabajo y las empresas privadas de auditoría.

Artículo 12, 1). Libre acceso de los inspectores del trabajo a los lugares de trabajo. La Comisión tomó nota anteriormente con preocupación de la indicación del Gobierno de que, desde 2001, en virtud de una orden administrativa, el Inspector Jefe de Fábricas (Director del Trabajo) envía una carta a una fábrica antes de una inspección en la provincia de Sindh, que indica la fecha y la hora de la visita. También tomó nota de las observaciones formuladas por la Federación de Trabajadores del Pakistán (PWF), según las cuales las inspecciones del trabajo se habían interrumpido prácticamente en la provincia de Sindh, y 2,3 millones de trabajadores en dicha provincia sufrían accidentes del trabajo cada año. La Comisión señaló además que, al parecer, según el perfil de la SST de 2016, las restricciones en forma de notificación previa parecían un problema en algunas zonas de Punjab. En relación con esto, la Comisión toma nota con preocupación de que la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo de Sindh, de 2017, no da efecto al artículo 12 del Convenio en la medida en que el artículo 19 de dicha ley no autoriza a los inspectores del trabajo a entrar libremente y sin previa notificación, a cualquier hora del día o de la noche, en un lugar de trabajo sujeto a inspección, y limita la realización de visitas de inspección a «cualquier momento razonable» (y sólo permite la entrada «en cualquier momento» en situaciones que sean, o puedan ser, peligrosas). La Comisión toma nota igualmente de la declaración del Gobierno, conforme a la cual la notificación previa para la inspección no entra en absoluto en conflicto con el libre acceso. El Gobierno señala que no existe ninguna obligación en la legislación de emitir notificaciones previas antes de las inspecciones; sin embargo, indica que dichas notificaciones son una manera útil de asegurar que no se «acose indebidamente» a los empleadores y que se ponga freno así a la «prepotencia» de los inspectores del trabajo. La Comisión recuerda que, según su Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, párrafo 263, las visitas sin previa notificación permiten al inspector entrar en el lugar de control sin notificarlo previamente al empleador o a su representante, en particular en los casos en los que se prevé que el empleador tratará de ocultar una violación cambiando las condiciones habituales de trabajo, impidiendo a un testigo estar presente o haciendo imposible que tenga lugar la inspección. La Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas necesarias, de conformidad con el artículo 12, 1), a) y b), a fin de autorizar a los inspectores del trabajo a entrar libremente y sin previa notificación, a cualquier hora del día y de la noche, en todo establecimiento sujeto a inspección, y a que permita la realización de un número suficiente de visitas de inspección sin previa notificación en la práctica en la provincia de Sindh. Al tiempo que toma nota de que el Gobierno no ha proporcionado la información solicitada, la Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para asegurar que se autorice a los inspectores del trabajo en la provincia de Punjab a entrar libremente en cualquier lugar de trabajo sujeto a inspección sin previa notificación, a cualquier hora del día y de la noche. Además, tomando nota de que el Gobierno no ha suministrado las estadísticas solicitadas, la Comisión pide también una vez más al Gobierno que proporcione información sobre el número de inspecciones efectuadas sin previa notificación en las provincias de Sindh y Punjab (en comparación con las efectuadas con previa notificación), incluidas cualesquiera violaciones detectadas, sanciones impuestas, y medidas correctivas adoptadas como consecuencia de dichas inspecciones conducidas sin notificación previa.

Artículos 17 y 18. Control del cumplimiento efectivo. La Comisión tomó nota anteriormente de las observaciones formuladas por la PWF, según las cuales las actividades de control del cumplimiento de la inspección del trabajo eran triviales. También tomó nota de la referencia del sindicato a las estadísticas que muestran que, en Sindh, en 2014, sólo se impusieron 12 sanciones, aunque había 8 572 fábricas registradas en dicha provincia. La Comisión toma nota de que el Gobierno proporciona la información estadística solicitada, en respuesta a la solicitud de la Comisión, en relación con la provincia de Punjab (durante el período 2017 2018), sobre el número de violaciones detectadas, el número de violaciones que condujeron a acciones judiciales y el valor de las multas impuestas (10 515 inspecciones se tradujeron en 16 139 acciones judiciales y en 1 814 530 rupias pakistaníes en multas (aproximadamente 13 571 dólares de los Estados Unidos). Sin embargo, la Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no facilita la información estadística solicitada en relación con las demás provincias. La Comisión insta al Gobierno a suministrar información en relación con cada una de las provincias sobre el número de violaciones detectadas, el número correspondiente de violaciones que se tradujeron en acciones judiciales, y condenas posteriores y el número y el porcentaje promedio de las multas impuestas.

Sanciones suficientemente disuasorias. La Comisión toma nota de que el Gobierno, en respuesta a la solicitud de información de la Comisión sobre los progresos realizados en lo referente a la adopción del proyecto de ley que prevé el incremento de las sanciones en Balochistan, se remite a dos proyectos de ley presentados al nuevo gabinete en dicha provincia para su aprobación. La Comisión toma nota asimismo de que, según la información suministrada por el Gobierno, no ha habido cambios en las sanciones previstas en las Leyes de Minas, de 1923, en las provincias. Sin embargo, la Comisión toma nota de que una de las recomendaciones formuladas durante una reunión de los inspectores jefes de minas en junio de 2018 en el marco del proyecto de la OIT sobre el fortalecimiento del sistema de inspección del trabajo en el Pakistán, hacía referencia a la actualización del marco legislativo que regula el sector minero. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre los progresos realizados con respecto al incremento del nivel de las multas y otras sanciones previstas en la legislación de la provincia de Balochistan, y que suministre información sobre cualquier cambio introducido en las sanciones por violaciones de la legislación laboral previstas en las leyes de minas de cada una de las provincias.

Artículo 18. Sanciones por obstrucción a los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones. La Comisión tomó nota anteriormente de que, durante la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas en 2014, varios oradores indicaron que las sanciones impuestas por obstrucción a los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones eran insuficientes. A este respecto, el Gobierno tomó nota anteriormente de que tres provincias (Punjab, Khyber Pakhtunkhwa y Sindh) habían revisado sus leyes de fábricas respectivas para aumentar las multas por obstrucción a la labor de los inspectores, y de que también se propuso aumentar las sanciones pertinentes en la Ley de Fábricas de Balochistan.

La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno en respuesta a su solicitud, según la cual el incremento de las multas por obstrucción en Punjab (20 000 PkR aproximadamente 149 dólares de los Estados Unidos) ya había conducido a menos casos de obstrucción a los inspectores del trabajo, y de que algunos casos de obstrucción se castigaron con multas. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que no es posible proporcionar información desglosada sobre la obstrucción a los inspectores del trabajo en Khyber Pakhtunkhwa, y la Comisión observa que el Gobierno no ha suministrado información pertinente en relación con las provincias de Sindh y Balochistan. La Comisión pide al Gobierno que continúe adoptando medidas para cerciorarse de que la legislación en la provincia de Balochistan prevea sanciones suficientemente disuasorias por obstrucción a los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones. La Comisión pide una vez más al Gobierno que facilite información detallada sobre las sanciones aplicables previstas en las leyes de minas en las provincias en relación con casos de obstrucción. Al tiempo que toma nota de que el Gobierno ha proporcionado información general con respecto a una provincia, y ninguna en lo tocante a otras provincias, la Comisión pide una vez más al Gobierno que no escatime esfuerzos para suministrar información sobre los casos relativos a la obstrucción a los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones en la práctica, en relación con cada una de las provincias, incluidos el número específico de casos de obstrucción, el número de acciones judiciales emprendidas, sus resultados y las sanciones específicas impuestas (incluida la cuantía de las multas impuestas).

Artículos 20 y 21. Publicación de un informe de inspección anual. La Comisión toma nota de que, una vez más, no se ha comunicado a la Oficina ningún informe anual sobre la labor de los servicios de inspección del trabajo. Toma nota de la indicación del Gobierno de que el Ministerio de Pakistaníes Residentes en el Extranjero y de Desarrollo de Recursos Humanos está trabajando en la compilación del informe anual de inspección del trabajo en coordinación con las provincias, y de que el informe se presentará una vez se disponga de toda la información. La Comisión insta al Gobierno a proseguir sus esfuerzos para asegurar que la autoridad central de inspección del trabajo en cada provincia publique un informe anual de inspección del trabajo, en virtud del artículo 20, y que estos informes se comuniquen a la OIT, ya sea por separado o de manera compilada, de conformidad con el artículo 20, 3). Alienta nuevamente al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para asegurar que el/los informe(s) anuales contenga(n) información completa sobre los temas indicados en el artículo 21.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.