Observation (CEACR) - adopted 2015, published 105th ILC session (2016)

Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111) - Qatar (Ratification: 1976)

Suivi des recommandations du comité tripartite (réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT)

A sa 324e session (juin 2015), le Conseil d’administration a adopté les recommandations de son comité tripartite chargé d’examiner une réclamation alléguant l’inexécution par le Qatar de la convention (no 111) concernant la discrimination (emploi et profession), 1958, présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT par la Confédération syndicale internationale et la Fédération internationale des ouvriers du transport, se rapportant à des plaintes de discrimination directe et indirecte à l’égard de femmes employées par Qatar Airways, compagnie aérienne nationale. Ce faisant, il a chargé la commission d’experts d’assurer le suivi des questions soulevées dans cette réclamation.

La commission note que, bien que le Conseil d’administration ait prié le gouvernement de communiquer des informations sur les mesures prises à cet égard dans son prochain rapport sur l’application de la convention soumis au titre de l’article 22, le rapport soumis par le gouvernement, à la présente session, ne contient pas de réponse aux demandes du Conseil d’administration. Estimant que le temps écoulé entre l’adoption des recommandations du Conseil d’administration (juin 2015) et la date de soumission des rapports au titre de l’article 22 de la Constitution de l’OIT (1er septembre) a peut-être été trop court pour que le gouvernement puisse faire rapport sur des progrès significatifs concernant la mise en œuvre des recommandations, la commission tient à rappeler que les questions dont elle assurera le suivi, à la demande du Conseil d’administration, portent sur les points suivants: i) discrimination fondée sur l’état de grossesse (paragr. 32 du rapport du comité tripartite); ii) disposition visant à trouver un autre emploi approprié aux employées enceintes temporairement inaptes à la navigation (paragr. 35 du rapport susmentionné); iii) interdiction pour les employées, en application du règlement de Qatar Airways, d’être déposées dans les locaux de l’entreprise ou de les quitter accompagnées d’un homme autre que leur père, frère ou mari (paragr. 36); iv) obtention d’une autorisation de Qatar Airways pour se marier (paragr. 40); v) règles régissant les périodes de repos (paragr. 42); vi) dispositions prises pour que l’application des règles et des politiques ne crée ni ne contribue à créer un environnement de travail intimidant (paragr. 46); et vii) efficacité des mécanismes de contrôle en cas de discrimination (paragr. 48).

La commission prie instamment le gouvernement de tenir compte des mesures demandées par le Conseil d’administration au sujet des questions soulevées ci-dessus, afin que les employées de Qatar Airways bénéficient de la protection prévue par la convention. Elle prie par conséquent le gouvernement de communiquer des informations détaillées sur les mesures prises ou envisagées à cet égard, dans son prochain rapport sur l’application de la convention au titre de l’article 22.

Article 1 de la convention. Evolution de la législation. Depuis l’entrée en vigueur en 2003 de la Constitution du Qatar (art. 35) et de la loi no 14 de 2004 sur le travail (art. 93 et 98), la commission fait observer que ces deux dispositions n’interdisent pas de manière effective la discrimination fondée sur l’ensemble des motifs énoncés dans la convention, en particulier l’opinion politique, l’ascendance nationale et l’origine sociale, et ne protègent de la discrimination qu’en ce qui concerne certains aspects de l’emploi. Elle a également noté que plusieurs catégories de travailleurs sont exclues du champ d’application de la loi de 2004 sur le travail, notamment les travailleurs domestiques.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle la loi de 2004 sur le travail ainsi que la loi no 8 de 2009 sur la gestion des ressources humaines (fonctionnaires) ne font pas de discrimination à l’égard des femmes au travail, et que la législation n’est pas discriminatoire à l’égard des femmes et des hommes, à l’exception des mesures spéciales prises en faveur des femmes à des fins de protection de la maternité. Néanmoins, selon les statistiques fournies par le gouvernement dans son rapport, pour le premier trimestre de 2015, le taux d’activité des hommes qataris était de 64,7 pour cent contre 35,3 pour cent pour les femmes. Elle prend par ailleurs note de l’indication du gouvernement selon laquelle aucune plainte n’a été déposée par des travailleurs sur l’accès à la formation professionnelle, l’orientation professionnelle ou aux différentes professions. A cet égard, la commission tient à souligner qu’aucune société n’est exempte de discrimination et, par conséquent, il est nécessaire d’adopter des mesures en permanence pour lutter contre ce phénomène. L’absence ou le faible nombre de cas de discrimination ou de plainte pourrait être dû à une absence de cadre juridique approprié, à une méconnaissance des droits, à un manque de confiance dans les voies de recours offertes, à l’inexistence de telles voies de recours ou à la difficulté d’y accéder dans la pratique, ou encore à la crainte de représailles. La crainte de représailles ou de l’intimidation est un problème particulièrement préoccupant dans le cas des travailleurs migrants. L’absence de plaintes ou de cas peut également signifier que le système d’enregistrement des infractions n’est pas suffisamment développé (voir étude d’ensemble sur les conventions fondamentales, 2012, paragr. 870).

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le plan national de développement (2011-2015) qui vise à accroître le taux d’activité des femmes sur le marché du travail comporte un projet d’amélioration de la législation du travail à cette fin. Elle prend également note de l’indication du gouvernement selon laquelle un projet de loi concernant les travailleurs domestiques a été soumis aux autorités compétentes pour examen, en vue d’être mis en conformité avec la convention (no 189) sur les travailleuses et travailleurs domestiques, 2011. Le gouvernement indique par ailleurs que, en règle générale, les travailleurs domestiques relèvent d’accords bilatéraux conclus entre le gouvernement et les pays dont sont originaires les travailleurs; généralement, des contrats types y sont joints en annexe.

La commission note, toutefois, que le gouvernement ne fournit pas d’informations spécifiques sur les mesures concrètes prises pour lutter contre la discrimination fondée sur tous les motifs énoncés dans la convention, en particulier l’opinion politique, l’ascendance nationale et l’origine sociale au regard de tous les aspects de l’emploi et de la profession. A cet égard, la commission rappelle que, lorsque des dispositions légales sont adoptées pour donner effet au principe de la convention, celles-ci devraient comprendre au minimum tous les motifs de discrimination énumérés à l’article 1, paragraphe 1 a), de la convention. La commission fait observer, en outre, que l’application pleine et entière de la convention requiert l’adoption d’une législation complète définissant et interdisant la discrimination directe et indirecte, portant au minimum sur tous les motifs énumérés dans la convention et couvrant tous les aspects de l’emploi et de la profession (voir étude d’ensemble sur les conventions fondamentales, 2012, paragr. 854). Etant donné la persistance de l’absence de cadre législatif clair pour la protection contre la discrimination dans l’emploi et la profession, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que tous les travailleurs, sans aucune distinction, soient protégés en droit et dans la pratique contre la discrimination fondée sur tous les motifs visés par la convention, y compris l’opinion politique, l’ascendance nationale et l’origine sociale. A cet égard, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations précises sur la façon dont la protection contre la discrimination fondée sur les motifs visés par la convention est assurée dans la pratique, en ce qui concerne l’accès à la formation et à l’orientation professionnelles, l’accès à l’emploi et aux différentes professions, y compris le recrutement, ainsi que l’ensemble des conditions d’emploi. Plus précisément, la commission demande des informations, notamment, sur les progrès accomplis ou sur les mesures envisagées en ce qui concerne:

• -la modification des articles 93 et 98 de la loi no 14 de 2004 sur le travail afin d’y intégrer l’opinion politique, l’ascendance nationale et l’origine sociale;
• -l’adoption d’une législation en vue d’améliorer la participation des femmes sur le marché du travail dans le cadre de la mise en œuvre du plan national de développement (2011-2015); et
• -l’adoption du projet de législation sur les travailleurs domestiques qui soit conforme avec la convention no 189.

La commission prie également le gouvernement de communiquer le texte de certains des accords bilatéraux susmentionnés, notamment les contrats types qui y sont annexés.

Harcèlement sexuel. Depuis 2006, la commission fait observer que le cadre législatif n’est pas suffisant pour interdire et protéger efficacement les travailleurs contre le harcèlement sexuel sur le lieu de travail, en particulier les travailleuses domestiques qui sont particulièrement vulnérables à ce type de discrimination sexuelle. La commission note, d’après l’indication du gouvernement, que les articles 279 à 289 du Code pénal sanctionnent les «crimes d’honneur», et que l’article 291 prévoit les sanctions imposées à «quiconque portera atteinte à la pudeur des femmes». La commission rappelle que la décision no 7 du 22 août 2005 du ministre des Affaires publiques et du Logement ne se réfère pas expressément au harcèlement sexuel, et que, selon ce qu’indique le gouvernement, la législation sur les procédures pénales prévoit que les fonctionnaires chargés du contrôle de l’application de la législation doivent accepter les notifications et plaintes qui leur sont soumises concernant certains délits, y compris le harcèlement sexuel, et les transmettre immédiatement au ministère public. La commission note, selon l’indication du gouvernement, que deux plaintes pour harcèlement sexuel ont été présentées à la Commission nationale des droits de l’homme (NHRC), l’une ayant été suspendue (par manque de preuve), l’autre étant encore en cours d’examen. La commission rappelle que les poursuites pénales ne suffisent pas pour éliminer le harcèlement sexuel en raison du caractère sensible de cette question, de la charge de la preuve qui est difficile à apporter et du fait que le droit pénal met généralement l’accent sur l’agression sexuelle ou les «actes immoraux», et non sur l’ensemble des comportements constituant le harcèlement sexuel dans l’emploi et la profession (voir étude d’ensemble sur les conventions fondamentales, 2012, paragr. 792). La commission demande une fois encore au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour adopter des dispositions légales définissant et interdisant expressément à la fois le harcèlement sexuel, qui s’apparente à un chantage (quid pro quo) et le harcèlement dû à un environnement hostile à l’encontre des hommes et des femmes travaillant dans les secteurs public et privé, notamment les travailleurs domestiques, et de mettre en place des dispositifs efficaces de recours, de réparation et de sanctions. Elle lui demande aussi de fournir des informations sur tout progrès réalisé à cet égard ainsi que sur les mesures prises pour sensibiliser au harcèlement sexuel et aux voies de recours disponibles auprès des travailleurs et de tous les employeurs, y compris des employeurs de travailleurs domestiques, ainsi que sur le nombre de plaintes pour harcèlement sexuel soumises à la NHRC ou à toute autre autorité compétente, sur les sanctions imposées et les réparations accordées.

Articles 1 et 2. Non-discrimination à l’égard des travailleurs migrants. Application dans la pratique. Notant que la plupart des travailleurs économiquement actifs au Qatar ne sont pas des nationaux (d’après les statistiques recueillies par le ministère du Développement, de la Planification et des Statistiques, 93,8 pour cent de la population active dans ce pays était constituée d’étrangers en 2012), la commission se réfère, depuis 2009, aux restrictions en vigueur affectant la possibilité des travailleurs migrants de changer d’employeur, en vertu d’un système de parrainage dit kafala. Aux termes de ce système, les travailleurs doivent obtenir préalablement l’autorisation de leur parrain, cette restriction rend les travailleurs migrants particulièrement exposés aux abus et à une discrimination fondée entre autres sur les divers critères énumérés dans la convention, sans toutefois s’y limiter, à savoir la race, la couleur, la religion, l’ascendance nationale et le sexe. La commission avait noté spécifiquement que, pour obtenir la permission de changer d’employeur, un travailleur migrant doit engager une action en justice ou porter plainte contre son employeur pour abus. Or il arrive souvent que des travailleurs migrants victimes d’abus ou de traitements discriminatoires s’abstiennent de porter plainte par crainte de représailles. La commission avait aussi pris note de l’adoption de la loi no 4 de 2014 modifiant l’article 37 de la loi sur le travail no 14, lequel impose des frais en cas de «changement d’occupation», contribuant ainsi davantage à dissuader les travailleurs migrants de porter plainte. La commission avait considéré que l’introduction d’une flexibilité appropriée permettant aux travailleurs migrants de changer d’employeur lorsqu’ils se heurtent à une discrimination fondée sur l’un des critères énumérés dans la convention pourrait contribuer à éviter les situations dans lesquelles ces travailleurs sont victimes d’abus. La commission note que la loi no 21 du 27 octobre 2015 réglementant l’admission et la sortie des expatriés et leur résidence, qui entrera en vigueur en octobre 2016, abrogera la loi no 4 de 2009. S’agissant des principaux éléments de cette législation, la commission invite le gouvernement à se reporter aux commentaires qu’elle formule dans le contexte de la convention (no 29) sur le travail forcé, 1930, où elle fait observer que la loi no 21 du 27 octobre 2015 ne semble pas autoriser le transfert d’un travailleur expatrié auprès d’un autre employeur immédiatement après la fin d’un contrat de travail à durée limitée ou après une période de cinq ans sans le consentement de l’employeur si le contrat est à durée indéterminée (art. 21.2); de même, selon la nouvelle loi, l’employeur peut s’opposer au départ du travailleur expatrié du pays, auquel cas l’intéressé a un droit de recours (art. 7.2 et 7.3). En conséquence, la commission note avec regret que, selon la loi no 21 de 2015, les employeurs continueront de jouer un rôle déterminant dans la gestion du départ ou du transfert des travailleurs migrants. Notant que la nouvelle loi n’abolit pas le système de parrainage, contrairement à ce qu’avait indiqué le gouvernement dans son rapport, la commission prie à nouveau le gouvernement de supprimer les dispositions et les obstacles qui restreignent la liberté de mouvement des travailleurs migrants et les empêchent de mettre fin à la relation d’emploi et d’accorder la souplesse appropriée permettant aux travailleurs migrants, notamment les travailleurs domestiques, de changer d’employeur lorsqu’ils sont soumis à une discrimination telle que celle visée dans la convention. La commission demande instamment que le gouvernement prenne les mesures nécessaires pour assurer que la loi no 21 du 27 octobre 2015 est modifiée avant son entrée en vigueur en octobre 2016. En outre, la commission prie le gouvernement:

• -de communiquer des exemplaires de nouveaux contrats de travail utilisés par les recruteurs et les employeurs recrutant des travailleurs migrants, ainsi que des informations sur les mesures prises ou envisagées par le gouvernement pour assurer que ces contrats sont conformes aux principes établis par la convention;
• -de donner des informations sur le nombre et la nature des plaintes déposées par des travailleurs migrants, notamment par des travailleurs domestiques, pour discrimination dans l’emploi auprès, entre autres, du Département des relations du travail, du Département des droits de l’homme et de la Commission des droits de l’homme (NHRC), en précisant toutes réparations prévues et les sanctions imposées. Prière également de communiquer copie de toute décision pertinente de ces juridictions; et
• -de donner des informations sur les mesures prises ou envisagées pour protéger les travailleurs migrants, dont le contrat n’a pas atteint son terme, contre la discrimination dans l’emploi et la profession.

Article 2. Egalité entre hommes et femmes dans l’emploi et la profession. Notant qu’en 2012 les femmes ne représentaient que 12,78 pour cent de la population économiquement active, la commission avait précédemment demandé au gouvernement de donner des informations sur les mesures prises ou envisagées pour promouvoir l’égalité de chances et de traitement à l’égard des femmes dans l’emploi et la profession et combattre les stéréotypes sexistes concernant le type d’emploi approprié aux hommes et aux femmes. Elle avait également noté que, dans ses observations finales, le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (CEDAW) s’était déclaré préoccupé devant «la persistance de stéréotypes profondément enracinés concernant les rôles et les responsabilités des femmes et des hommes au sein de la famille et dans la société, qui soulignent exagérément le rôle des femmes comme dispensatrices de soins» (CEDAW/C/QAT/CO/1, 10 mars 2014, paragr. 21).

La commission prend note de la liste des programmes gouvernementaux réalisés par le Département du développement de la famille au cours de la période 2014-15, notamment d’un programme de formation axé sur la gestion administrative, ainsi que d’une étude visant le développement des crèches et des garderies. Elle prend également note des données statistiques communiquées par le gouvernement concernant la participation des hommes et des femmes, qui font apparaître que la participation des femmes dans les travaux non agricoles a baissé, passant de 15 pour cent en 2006 à 12,8 pour cent en 2013. Le gouvernement indique que la participation globale des femmes à la vie active est toujours de presque 13 pour cent de la population en âge de travailler. Elle note également que 65 pour cent des femmes qui ne sont pas économiquement actives travaillent au foyer, tandis que 73 pour cent des hommes qui ne sont pas économiquement actifs sont engagés dans des études.

La commission rappelle que les stéréotypes concernant les aspirations et les capacités des femmes, leur prédisposition à certains emplois, ou leur intérêt ou leur disponibilité pour des emplois à temps plein entretiennent la ségrégation des hommes et des femmes dans l’enseignement et la formation et, par voie de conséquence, sur le marché du travail (voir étude d’ensemble sur les conventions fondamentales, 2012, paragr. 783). Elle rappelle que l’obligation première des Etats ayant ratifié la convention est d’adopter et de poursuivre une politique nationale visant à promouvoir l’égalité de chances et de traitement en matière d’emploi et de profession, en veillant à ce que cette politique soit effective. La commission prie le gouvernement de donner des informations détaillées sur les mesures prises ou envisagées pour promouvoir l’égalité de chances et de traitement entre hommes et femmes dans l’emploi et la profession. Elle le prie en particulier de donner des informations sur les mesures prises ou envisagées pour combattre les stéréotypes selon lesquels certains emplois conviennent mieux aux femmes et d’autres, mieux aux hommes, ainsi que sur les mesures prises pour faire évoluer les femmes dans l’économie, comme la formation professionnelle, et leur permettre d’accéder à un plus large éventail d’emplois et de professions rémunérés; en particulier en leur offrant des possibilités d’évolution et de promotion. A cet égard, la commission prie le gouvernement de donner plus d’informations sur le plan de déploiement d’un plus grand nombre de garderies et de crèches. Elle le prie également de continuer de communiquer des statistiques actualisées, ventilées par sexe et origine sociale, illustrant la participation des hommes et des femmes dans les différents secteurs de l’activité économique et dans les différentes professions aux différents niveaux, tant dans le secteur public que dans le secteur privé, ainsi que des statistiques illustrant la participation des femmes qataries et non qataries à l’éducation et la formation professionnelle.

Contrôle de l’application. La commission rappelle qu’elle avait demandé au gouvernement de donner des informations sur les activités déployées par le Département de l’inspection du travail ainsi que sur les plaintes dont le Département des droits de l’homme, le Département des relations du travail et la NHRC ou d’autres instances administratives ou judiciaires ont pu être saisis. Elle note que le gouvernement indique qu’il n’a été signalé au Département de l’inspection du travail aucune infraction relevant de la discrimination dans l’emploi ou la profession et que le Département des droits de l’homme, le Département des relations du travail et la NHRC n’ont pas eu connaissance, eux non plus, de telles plaintes. La commission souligne une fois encore à cet égard le rôle que peut jouer l’inspection du travail dans l’application de l’égalité et de la diversité sur le lieu de travail et rappelle l’importance de former les inspecteurs du travail pour renforcer leur capacité à prévenir, déceler et traiter les cas de discrimination. La commission invite à se reporter, à cet égard, aux commentaires qu’elle formule dans le contexte de la convention (no 81) sur l’inspection du travail, 1947. La commission prie une fois encore le gouvernement de donner des informations sur les activités déployées par le Département de l’inspection du travail, notamment sur le nombre et la nature des infractions signalées aux dispositions concernant la discrimination dans l’emploi et la profession et sur les résultats de ces activités. Elle le prie aussi de donner des informations sur les mesures prises ou envisagées pour dispenser aux inspecteurs du travail une formation visant à développer leur aptitude à prévenir, déceler et réparer les situations de discrimination. Elle le prie de continuer de donner des informations sur le nombre et la nature des plaintes pour discrimination dans l’emploi et la profession dont le Département des droits de l’homme, le Département des relations du travail et la NHRC ou toute autre instance administrative ou judiciaire auraient été saisis, sur les réparations accordées et les sanctions imposées, en communiquant copie des décisions pertinentes rendues par ces institutions.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.