Observation (CEACR) - adopted 2015, published 105th ILC session (2016)

Occupational Safety and Health Convention, 1981 (No. 155) - Mexico (Ratification: 1984)

Suivi des recommandations du comité tripartite (réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT)

La commission prend note des observations du Syndicat national des travailleurs des ponts et chaussées et services connexes (SNTCPF) reçues le 30 août 2015. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires au sujet de ces observations et des observations précédentes du SNTCPF reçues le 1er septembre 2014.

La commission fait suite aux recommandations adoptées par le Conseil d’administration en mars 2009 (document GB.304/14/8) dans le contexte de l’accident survenu à la mine de charbon de Pasta de Conchos de Coahuila.

I. Mesures à prendre en consultation avec les partenaires sociaux

Articles 4, paragraphes 1 et 2, et 7 de la convention. Politique nationale. Examens d’ensemble ou examens portant sur des secteurs particuliers: activités de travail dangereuses telles que celles effectuées dans les mines de charbon.

a) Registre de données fiables sur les mines existantes et les travailleurs de ces mines

Antécédents. La commission rappelle que, dans ses commentaires précédents, elle avait prié le gouvernement de fournir des informations actualisées sur le nombre et le type des mines à Coahuila, et qui incluent: 1) des informations qui fassent la distinction entre les mines enregistrées et celles qui ne le sont pas; 2) le nombre total de mineurs estimé à Coahuila; 3) le nombre de mineurs enregistrés; et 4) le nombre estimé de mineurs non enregistrés.

Rapport de 2015. La commission note que le gouvernement fournit dans son rapport les informations suivantes. A propos des mines enregistrées et celles qui ne le sont pas, le gouvernement communique un tableau faisant état de 20 membres des unions productrices de charbon enregistrées qui ont enregistré 28 mines et puits de mine. Il fait mention aussi de dix lieux de travail qui ne sont pas enregistrés. La commission note que, en 2012, le gouvernement avait indiqué que, en mai 2012, il y avait 2 463 concessions dans l’Etat de Coahuila, dont 970 étaient des mines de charbon, 297 étant de petites exploitations minières ou des puits verticaux – parmi lesquelles 149 avaient été inspectées – et, en 2011, le gouvernement avait indiqué qu’il y avait 909 concessions minières, 9 grandes exploitations de charbon et 62 exploitations moyennes, outre les 297 puits verticaux en activité. La commission note avec regret ne pas disposer d’informations précises et comparables pour continuer à examiner l’effet donné à ces articles de la convention dans l’extraction du charbon à Coahuila. Quant au nombre total de mineurs et au nombre estimé de mineurs non enregistrés, la commission note que le gouvernement indique dans son rapport que le nombre total estimé de mineurs à Coahuila est de 41 290, dont 12 398 sont occupés dans les mines de charbon. Toutefois, le gouvernement ne fournit pas d’informations sur le nombre estimé de mineurs non enregistrés. La commission réitère qu’il est essentiel de disposer d’informations précises pour adopter des politiques et des mesures préventives efficaces de sécurité et de santé au travail et éviter que ne se répètent des accidents comme celui de Pasta de Conchos et les accidents ultérieurs dont elle a déjà pris note, le dernier étant survenu le 27 mars 2014 dans le «pocito» (puits de mine) Boker, qui s’est soldé par le décès de deux mineurs. Par conséquent, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur le nombre et le type de mines à Coahuila incluant: 1) des informations faisant la distinction entre les mines enregistrées et celles qui ne le sont pas; 2) le nombre total estimé de mineurs à Coahuila; 3) le nombre de mineurs enregistrés; et 4) le nombre estimé de mineurs non enregistrés.

b) Accidents dans le secteur de l’exploitation des mines de charbon

La commission rappelle que, dans ses commentaires précédents, elle avait demandé au gouvernement de fournir des informations statistiques sur le nombre d’accidents du travail survenus dans les mines de charbon, en particulier à Coahuila, en indiquant le nombre d’accidents survenus et de victimes entre 2010 et le moment de l’élaboration du prochain rapport, en faisant la distinction entre les accidents survenus dans ce qu’on appelle les «pocitos» et les mines de taille moyenne ou de grande taille. La commission note que, dans son rapport, le gouvernement joint un tableau qui fait état de 24 accidents du travail dans des mines à Coahuila et qui indique que 28 travailleurs y ont perdu la vie entre 2010 et 2014. Ces informations diffèrent de celles fournies par le gouvernement dans son rapport de 2012, selon lequel il y avait eu 31 décès en 2010, et de la communication de 2012 du SNTCPF, qui indiquait que, entre juin 2010 et août 2011, 33 autres mineurs étaient morts dans des accidents du travail, dont 26 à Coahuila, que 14 mineurs avaient perdu la vie le 3 mai 2011 dans le «puits 3» de l’entreprise BINSA et qu’aucun de ces 14 mineurs n’était enregistré à l’Institut mexicain de sécurité sociale (IMSS). Notant les divergences entre les données statistiques fournies, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations statistiques précises, exactes et comparables avec les chiffres mentionnés dans ses rapports précédents, sur le nombre d’accidents du travail survenus dans les mines de charbon, en particulier à Coahuila, en indiquant le nombre d’accidents survenus et de victimes entre 2010 et le moment de l’élaboration du prochain rapport, en faisant la distinction entre les accidents survenus dans ce qu’on appelle les «pocitos» et les mines de taille moyenne ou de grande taille.

i) «Pocitos», «minitas de arrastre», «cuevas». Dans ses commentaires de 2014, le SNTCPF avait indiqué que, depuis l’accident de Pasta de Conchos jusqu’alors, 107 autres mineurs au moins étaient décédés en raison de conditions précaires, illégales et dangereuses. La commission note que, dans ses commentaires de 2015, le SNTCPF déclare que la plupart des décès ont lieu dans ce que l’on appelle aujourd’hui les «minitas de arrastre» (mines souterraines verticales), et que les «pocitos», «minitas» et «cuevas» (mines dans les cavités) constituent une forme structurelle d’extraction du charbon qui est perverse étant donné que les mineurs ne peuvent pas utiliser d’équipement de sécurité. Selon le syndicat, ces types dégradés d’extraction ont un rapport avec l’impunité dont bénéficient les responsables, qui ne sont pas sanctionnés sévèrement, et auront des conséquences sur diverses questions visées par la convention – statistiques, dialogue social, etc. A ce sujet, le syndicat déclare aussi qu’en 2013 les puits verticaux de moins de 100 mètres de profondeur ont été interdits. Le syndicat se demande pourquoi ils seraient plus sûrs à partir de 101 mètres de profondeur. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet, d’indiquer l’ensemble des mesures législatives et pratiques prises pour faire face à la prolifération de ces mines précaires, et d’indiquer aussi les raisons pour lesquelles les puits verticaux de plus de 100 mètres n’ont pas été interdits.

ii) Puits Boker et mines des Charcas à San Luis Potosí. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que le SNTCPF avait fait mention en particulier de deux cas. Le premier est survenu le 27 mars 2014 dans le «pocito» Boker, qui s’est soldé par le décès de deux mineurs âgés de 19 et 21 ans. Ils sont tombés au fond de la mine lorsque le câble qui les descendait à plus de 85 mètres de profondeur s’est rompu. D’après le syndicat, cette mine n’avait pas de sortie d’urgence, elle avait été inspectée dix fois de suite, mais dès que le personnel du secrétariat au Travail et à la Prévision sociale (STPS) partait, elle recommençait à fonctionner sans aucune mesure de sécurité. Le «pocito» Boker a fermé puis a été rouvert en tant que sortie d’urgence d’une nouvelle exploitation minière à petite échelle. Le deuxième cas a eu lieu dans la mine des Charcas à San Luis de Potosí le 12 février 2014. Cinq travailleurs sont morts alors que la mine avait été inspectée quatre fois et que des infractions aux normes de sécurité et de santé avaient été constatées. Notant que le gouvernement n’a pas fourni les informations demandées à ce sujet, la commission le prie à nouveau d’indiquer si l’inspection du travail a constaté un danger grave et imminent pour la santé des travailleurs dans les mines susmentionnées et les raisons pour lesquelles elles n’ont pas été fermées ou d’autres mesures n’ont pas été prises avec application immédiate.

Enquêtes. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement de fournir des informations sur les enquêtes effectuées conformément à l’article 11 d) de la convention, y compris sur les accidents survenus dans la mine Ferber et dans le «Pocito Lulú». La commission note que le gouvernement fournit à nouveau des informations au sujet des recommandations formulées par la Commission nationale des droits de l’homme (CNDH) mais n’indique pas si les autorités compétentes garantissent la réalisation d’enquêtes sur les accidents dans les mines à Coahuila, comme l’exige cet article de la convention. La commission note que, dans ses observations de 2015, le SNTCPF demande à nouveau que les corps des mineurs décédés soient ramenés à la surface et qu’une enquête soit effectuée. Le SNTCPF affirme que, dans tous les accidents survenus dans les mines de charbon, les corps des mineurs décédés ont été ramenés à la surface, à la seule exception de deux cas concernant des mines appartenant au groupe México: la mine de Pasta de Conchos et la «mine 6». La commission prie à nouveau le gouvernement: 1) d’indiquer si des enquêtes sont réalisées, conformément à l’article 11 d) de la convention, chaque fois qu’un accident du travail – à la mine de charbon de Coahuila dans le cas présent – paraît refléter une situation grave et, si de telles enquêtes sont effectuées, d’indiquer leurs résultats, en particulier à propos des causes des accidents; et 2) d’indiquer les mesures prises pour prévenir les accidents sur la base des conclusions des enquêtes. La commission prie aussi le gouvernement de communiquer ses commentaires sur les observations du SNTCPF.

Examens portant sur certains secteurs. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que les objectifs des examens périodiques de la situation de la sécurité et de la santé des travailleurs et du milieu de travail dans les mines de charbon à Coahuila, dont les «pocitos», sont, en vertu de l’article 7 de la convention, d’identifier les grands problèmes, de dégager les moyens efficaces et de les résoudre, de définir l’ordre de priorité des mesures à prendre et d’évaluer les résultats. La commission avait demandé des informations sur l’application de cet article, lu conjointement avec l’article 4 de la convention, à Coahuila. La commission prend des informations suivantes du gouvernement: i) la Sous-commission consultative de la sécurité et de la santé du bassin charbonnier de Coahuila a effectué une «analyse de risques déterminés du travail et de leurs conséquences dans le bassin charbonnier de Coahuila en 1995-2011»; cette analyse a été approuvée le 9 août 2011; ii) il en ressort que la situation du bassin charbonnier de Coahuila est grave en ce qui concerne les accidents du travail, d’autant plus que des accidents mortels se reproduisent régulièrement; iii) des indicateurs montrent que les mesures prises ont donné des résultats, par exemple les indicateurs du nombre d’accidents du travail et de jours de travail perdus, mais l’analyse montre que l’indicateur du nombre de décès augmente certaines années, par exemple en 2011; iv) il ressort aussi de l’analyse que les mines à Coahuila constituent le secteur d’activité où les risques au travail sont les plus nombreux; v) l’analyse conclut que, même si la situation s’est améliorée dans le domaine des accidents, il faut renforcer la prévention; et vi) la Commission consultative étatique de la sécurité et de la santé au travail de Coahuila compte des représentants des organisations les plus représentatives d’employeurs et de travailleurs, lesquelles sont nommément citées. Notant que ces informations ne sont pas actualisées et ne remplissent pas pleinement les objectifs énoncés à l’article 7 de la convention, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur les points suivants qui, en vertu de l’article 7, constituent la finalité de ces examens: a) les grands problèmes identifiés; b) les moyens proposés pour les résoudre; c) l’ordre de priorité des mesures à prendre; et d) l’évaluation des résultats en ce qui concerne la situation de la sécurité et de la santé au travail dans l’exploitation du charbon à Coahuila.

Article 9. Système d’inspection approprié et suffisant. Dans ses commentaires précédents, la commission avait demandé au gouvernement d’indiquer les mesures d’application immédiate dont dispose actuellement l’inspection du travail et d’indiquer clairement si, parmi les mesures d’application immédiate, elle dispose de la faculté d’ordonner la fermeture d’une mine en cas de danger immédiat pour la santé et la sécurité des travailleurs. La commission prend note des informations suivantes du gouvernement: ces mesures ont été renforcées, ainsi que l’application de sanctions, en vertu du nouveau règlement général sur l’inspection du travail en date du 2 juin 2014. La commission note d’un côté que, en cas de risque imminent, l’article 343-D de la loi fédérale du travail (LFT) modifiée en 2012 donne aux inspecteurs la faculté de décider de la suspension totale ou partielle des activités minières, y compris de restreindre l’accès des travailleurs aux centres de travail tant que ne sont pas prises les mesures de sécurité nécessaires pour empêcher qu’un accident ne se produise. Par ailleurs, la commission note que, lorsque l’employeur refuse de recevoir les autorités du travail, le règlement susmentionné prévoit à son article 39, paragraphe 4, que l’inspecteur doit établir un procès-verbal et l’adresser à son supérieur hiérarchique afin que, dans un délai de 72 heures à partir de la date de réception du procès-verbal, il puisse demander l’aide de la force publique pour effectuer une inspection. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que, lorsque l’employeur refuse de recevoir l’autorité du travail, l’inspection du travail puisse ordonner les mesures d’application immédiate nécessaires pour protéger la santé et la sécurité des travailleurs dans le cas d’une situation de danger ou d’un risque imminent.

De plus, la commission note que, dans ses dernières observations, le SNTCPF affirme que le budget du STPS a encore diminué et que les inspecteurs n’ont pas de moyens financiers pour le matériel professionnel, que les installations sont dans un état déplorable, que cinq à six personnes travaillent dans des bureaux de neuf mètres carrés et que les inspecteurs ne disposent pas de véhicules pour s’acquitter de leurs fonctions. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet.

II. Autres mesures

La commission rappelle que, à l’alinéa c) du paragraphe 99 du rapport sur la réclamation relative à l’accident de la mine de Pasta de Conchos (document GB.304/14/8), le Conseil d’administration du BIT invite le gouvernement: «c) […] à assurer, étant donné le temps qui s’est découlé depuis l’accident, le paiement immédiat d’un dédommagement approprié et effectif à chacune des 65 familles concernées, et que des sanctions appropriées soient imposées aux responsables de cet accident».

Faisant suite à cette recommandation, la commission examine les points suivants.

Indemnisations – pensions. Se référant à ses commentaires précédents, la commission note que le gouvernement indique que le STPS a procédé à l’indemnisation de 61 plaignants, conformément aux décisions prononcées par l’autorité juridictionnelle compétente. De plus, le gouvernement indique que les personnes touchées ont saisi le tribunal fédéral de la justice fiscale et administrative pour obliger le STPS à verser une indemnisation au titre de la responsabilité patrimoniale de l’Etat et, le tribunal s’étant prononcé, une indemnisation de 647 600 pesos mexicains (MXN) a été versée à un enfant survivant d’une victime. Par ailleurs, la commission note que, selon le SNTCPF, dans le cas de Pasta de Conchos, les pensions allouées aux familles n’étaient pas fonction des salaires réels mais de ce que le gouvernement avait décidé. Le gouvernement a argué que les pensions ne pouvaient pas être constituées d’une autre manière. Le SNTCPF ajoute que, néanmoins, dans le cas de l’explosion de la mine BINSA, il a été établi que même les familles des travailleurs qui n’étaient pas enregistrés à l’IMSS et qui, par conséquent, n’auraient pas dû être reconnues en tant qu’assurés ayant droit à une pension, ont été enregistrées à l’IMSS après l’accident, sur la base du salaire réel que les victimes percevaient. Ainsi, les familles ont droit à des pensions d’un montant supérieur à 10 000 pesos, contre 1 200 à 3 000 pesos pour les familles des victimes de Pasta de Conchos. Le syndicat indique aussi que les familles des victimes des différents accidents n’ont pas été traitées sur un pied d’égalité. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les motifs de cette différence de traitement en matière de pensions. Prenant en compte le fait que, selon les informations du syndicat, les familles de certaines victimes ont reçu des pensions qui sont fonction des salaires réels que les victimes percevaient, la commission prie le gouvernement de faire tout son possible pour assurer un traitement équitable en faveur des familles des victimes des accidents dans les mines de charbon, en ayant à l’esprit les familles des victimes de Pasta de Conchos. Prière de fournir des informations sur ce sujet.

Prestations d’Etat et prestations sociales. Dans ses commentaires précédents, la commission avait prié le gouvernement d’indiquer combien de familles, sur les 65 familles de mineurs décédés, avaient obtenu une aide pour accéder à un logement. La commission note que, selon le gouvernement, un crédit a été proposé à huit veuves mais que celles-ci n’ont pas manifesté leur intérêt. Le Procureur fédéral de la défense du travail a fait le nécessaire pour que soient donnés trois logements. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur ce type de prestations aux familles des victimes de l’accident de Pasta de Conchos, y compris au sujet de la fiducie éducative, et d’indiquer combien de familles sur les 65 familles ont bénéficié d’une aide pour accéder au logement.

Dialogue avec les familles de Pasta de Conchos. Se référant à ses commentaires précédents, la commission note que, selon le gouvernement, le 11 mai 2013, le secrétaire au travail et à la prévision sociale a reçu le gouverneur et les familles des mineurs décédés, qui ont accepté de rester en contact en permanence. La commission note que le SNTCPF indique que la Direction fédérale de l’inspection du STPS avait reconnu en tant qu’experte une personne appartenant à l’organisation Familia Pasta de Conchos. Cette personne a participé à des inspections du travail mais, en mars 2015, la situation a changé et cette personne a été privée du code d’accès au système. Le SNTCPF affirme que l’organisation Familia Pasta de Conchos avait contribué à ce que le nombre d’accidents diminue à partir de 2013 mais que cette collaboration a pris fin en raison de ces faits. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à cet égard.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2017.]