Observation (CEACR) - adopted 2015, published 105th ILC session (2016)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Kazakhstan (Ratification: 2000)

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 104.ª reunión, junio de 2015)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2014 en relación con la aplicación del Convenio. Asimismo, la Comisión lamenta tomar nota de que durante el examen de este caso los delegados del Gobierno no se presentaron ante la Comisión de la Conferencia, a pesar de estar acreditados ante ésta. Por lo tanto, la Comisión de la Conferencia decidió poner sus conclusiones en un párrafo especial. La Comisión toma nota de que la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que: modifique las disposiciones de la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios a fin de que garantice la plena autonomía e independencia de las organizaciones de empleadores libres e independientes de Kazajstán; modifique las disposiciones de la Ley sobre los Sindicatos de 2014; y modifique la Constitución y la legislación pertinente para: i) permitir que los jueces, los bomberos y el personal de los establecimientos penitenciarios constituyan sindicatos, y ii) se afilien a ellos para eliminar la prohibición de que los sindicatos nacionales reciban ayuda financiera de una organización internacional.

La Comisión lamenta tomar nota de que no se ha recibido la memoria del Gobierno a pesar de que, cuando examinó la aplicación del Convenio en junio de 2015 en ausencia de delegados del Gobierno, la Comisión de la Conferencia hizo una solicitud específica a este respecto.

La Comisión toma nota de las observaciones sobre la aplicación del Convenio realizadas por la Organización Internacional de Empleadores (OIE), de 4 de septiembre de 2015. En sus comentarios anteriores, también tomó nota de las observaciones de la Confederación de Sindicatos Libres de Kazajstán (KSPK) y de la Confederación Sindical Internacional (CSI) a las que el Gobierno aún no ha respondido. La Comisión lamenta profundamente que el Gobierno no haya proporcionado sus comentarios en respuesta a esas observaciones y espera firmemente que transmita sin demora comentarios completos al respecto.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores, sin ninguna distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que adoptara las medidas necesarias para enmendar su legislación de manera a garantizar el derecho de sindicación de los jueces, los bomberos y el personal penitenciario, que actualmente está limitado por el artículo 23 de la Constitución y el artículo 11, 4), de la Ley sobre Asociaciones Públicas, así como por la ley núm. 380-iv relativa a los órganos de aplicación de la ley. La Comisión insta de nuevo al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para enmendar su legislación a fin de garantizar que los jueces, los bomberos y el personal penitenciario tienen derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes a fin de promover y defender sus derechos de conformidad con el Convenio, y le pide que indique los progresos realizados a este respecto.

Derecho de constituir organizaciones sin autorización previa. La Comisión recuerda que en virtud del artículo 10, 1), de la Ley sobre Asociaciones Públicas, aplicable a las asociaciones de empleadores, se prevé un requisito mínimo de diez personas para constituir una organización de empleadores, y pide de nuevo al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para enmendar su legislación a fin de reducir el número mínimo de miembros para formar organizaciones de empleadores.

Derecho de constituir las organizaciones que se estimen convenientes y de afiliarse a las mismas. La Comisión recuerda que los artículos 11, 3), 12, 3), 13, 3) y 14, 4), de la Ley de Sindicatos requieren, bajo la amenaza de eliminación del registro de conformidad con el artículo 10, 3), la afiliación obligatoria de sindicatos sectoriales, territoriales y locales a una asociación sindical nacional dentro de un plazo de seis meses a partir de su registro. La Comisión recuerda de nuevo que el libre ejercicio del derecho de constituir sindicatos y de afiliarse a los mismos implica el derecho de los trabajadores de decidir libremente si desean asociarse o ser miembros de una estructura sindical de nivel superior. La Comisión insta de nuevo al Gobierno a adoptar las medidas necesarias para enmendar las disposiciones legislativas antes mencionadas en este sentido, y le pide que proporcione información sobre las medidas adoptadas a este respecto.

Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios. En sus comentarios anteriores, la Comisión examinó la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios y observó que algunas de sus disposiciones interfieren en el derecho de los empleadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a las mismas, así como en su derecho a elegir a sus dirigentes, llevar a cabo sus actividades y formular sus programas sin injerencia del Gobierno. La Comisión pidió al Gobierno que adoptara medidas para enmendar esta ley a fin de ponerla de conformidad con el Convenio.

La Comisión toma nota de la información transmitida por la OIE, respecto a que, tras la adopción de la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios, se han reducido el número de miembros, la importancia, los ingresos y el personal de su organización afiliada, la Confederación de Empleadores de la República de Kazajstán (KRRK), debido a la presión y competencia de las entidades de asociación de empresas controladas por el Gobierno. La Unión Nacional de Empleadores y Empresarios (Atameken), que se estableció en 2005 a iniciativa y con el apoyo de la administración presidencial, se ha convertido en la Cámara Nacional de Empresarios de Kazajstán con la adopción de la ley en 2013. Según la OIE, la ley confiere a la Cámara Nacional de Empresarios competencias generales para representar a los empleadores kazajos en todos los ámbitos relacionados con las operaciones comerciales y es obligatorio pertenecer a ella.

A este respecto, la Comisión recuerda que expresó su preocupación en relación con el artículo 3, 2), de la ley con arreglo al cual el principal objetivo de la cámara es consolidar las actividades de los empresarios en el país. A través de la cámara, los empresarios promueven y defienden sus derechos e intereses, incluso colaborando con diversos órganos estatales y participando en la preparación y redacción de la legislación que afecta a sus intereses. De conformidad con el artículo 9, 1), de la ley, la cámara representa los intereses y derechos de los empresarios en los diversos órganos estatales y organizaciones internacionales.

Además, la Comisión recuerda que con arreglo al artículo 5, 1) y 2), de la ley, el Gobierno aprueba cuál será la cuota máxima de afiliación que deben pagar los miembros de la cámara, y establece el procedimiento en consecuencia. En virtud del artículo 19, 2), de la ley, el Gobierno participa en las labores del Congreso (consejo supremo de administración) de la cámara y tiene derecho a vetar sus decisiones. Además, con arreglo al artículo 21, 1), de la ley, el presidium (consejo de administración) de la cámara está integrado, entre otros, por representantes gubernamentales y 16 parlamentarios. La Comisión recuerda que estas disposiciones restringen la libertad de la cámara, así como la libertad de sus organizaciones afiliadas, de administrar los fondos y establecer un control general de las actividades y decisiones internas de la cámara y que, de este modo, se ve comprometida su independencia del Gobierno y su capacidad para representar eficazmente los intereses de sus miembros sin injerencia gubernamental. En opinión de la OIE, estas limitaciones y el hecho de que el Gobierno pueda injerir en sus actividades, ponen claramente de relieve que la Cámara Nacional de Empresarios no puede considerarse una organización de empleadores independiente sino que es un cuasi ministerio especializado en cuestiones empresariales.

A la luz de lo anteriormente expuesto, y habida cuenta de las graves preocupaciones planteadas durante la discusión sobre la aplicación de este Convenio realizada en la Comisión de la Conferencia, la Comisión insta al Gobierno a adoptar, sin demora, medidas para enmendar la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios a fin de eliminar toda posible injerencia del Gobierno en las actividades de la cámara y garantizar la plena autonomía e independencia de las organizaciones de empleadores libres e independientes de Kazajstán para que puedan representar de forma eficaz los intereses de sus miembros sin discriminación y sin injerencia por parte del Gobierno. Recuerda al Gobierno que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina a este respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de organizar sus actividades y de formular sus programas. Código del Trabajo. La Comisión pide de nuevo al Gobierno que indique qué organizaciones entran dentro de la categoría de organizaciones que llevan a cabo «acciones colectivas peligrosas» a las que la ley no permite hacer huelga (artículo 303, 1), del Código del Trabajo) proporcionando ejemplos concretos. Asimismo, solicita al Gobierno que indique todas las otras categorías de trabajadores cuyos derechos pueden limitarse, tal como se prevé en el artículo 303, 5), del Código del Trabajo.

La Comisión pide de nuevo que se enmiende el artículo 303, 2), del Código del Trabajo a fin de garantizar que cualquier servicio mínimo es realmente y exclusivamente mínimo y que las organizaciones de trabajadores pueden participar en su definición, y solicita al Gobierno que indique todas las medidas adoptadas o previstas a este fin.

Artículo 5. Derecho de las organizaciones de establecer federaciones y confederaciones y de afiliarse a organizaciones internacionales. La Comisión había pedido al Gobierno que adoptase medidas para enmendar el artículo 106 del Código Civil, y el artículo 5 de la Constitución, de modo a eliminar la prohibición de la asistencia económica a sindicatos nacionales por parte de una organización internacional. La Comisión recuerda que la legislación que prohíbe a un sindicato nacional recibir asistencia pecuniaria de una organización internacional de trabajadores a la que esté afiliado menoscaba los principios relativos al derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores, y que todas las organizaciones nacionales de trabajadores y de empleadores deberían gozar del derecho de recibir asistencia financiera de organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores, respectivamente, aun si no están afiliadas a las mismas. Por consiguiente, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar el artículo 106 del Código Civil, así como el artículo 5 de la Constitución, a fin de eliminar esta prohibición, y que indique las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

La Comisión recuerda que el artículo 13, 2), de la Ley de Sindicatos requiere que un sindicato sectorial represente no menos de la mitad de la fuerza total de trabajo del sector o sectores conexos, u organizaciones del sector o sectores conexos, o que esté constituida por divisiones estructurales y organizaciones miembros en el territorio en más de la mitad de todas las regiones, ciudades de importancia nacional y la capital. La Comisión recuerda que el requisito de un número excesivamente elevado de afiliados para establecer una organización de nivel superior (por ejemplo, un sindicato sectorial) no es compatible con el artículo 5 del Convenio. La Comisión toma nota de la declaración realizada por el representante gubernamental después de que el caso fuera examinado en la Comisión de la Conferencia, indicando que: una nueva ley prevé que es esencial que los sindicatos estén representados a nivel regional, local y de empresa; si bien en el país existen muchos sindicatos, no hay unidad sindical, ya que los sindicatos están bastante dispersos; sólo los sindicatos de rama y sectoriales pudieron concluir convenios colectivos, y más de 600 sindicatos a nivel local y regional no están asociados a ellos. Recordando las observaciones de la KSPK y la CSI a este respecto, la Comisión pide al Gobierno que colabore con las organizaciones sindicales pertinentes, incluida la KSPK, a fin de reducir los umbrales establecidos en el artículo 13, 2), de la Ley de Sindicatos. Pide al Gobierno que transmita información sobre los progresos alcanzados a este respecto.

La Comisión toma nota de la declaración del representante gubernamental respecto a que Kazajstán es un país joven y necesita más tiempo para aplicar los principios internacionalmente reconocidos. Asimismo, indicó que, de ser necesario, se pueden adoptar leyes que estén de conformidad con las normas y mejores prácticas internacionales. También señaló el compromiso del Gobierno con la mejora de la situación y que éste tomará en cuenta las discusiones llevadas a cabo en la Comisión de la Conferencia y sus conclusiones. La Comisión confía en que el Gobierno emprenda rápidamente una revisión de la Constitución y de los textos legislativos antes mencionados a fin de ponerlos en plena conformidad con las disposiciones del Convenio, y le pide que transmita información completa a este respecto.

[Se pide al Gobierno que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2016.]