Observation (CEACR) - adopted 2015, published 105th ILC session (2016)

Forced Labour Convention, 1930 (No. 29) - Brazil (Ratification: 1957)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Asociación Nacional de los Magistrados del Trabajo (ANAMATRA), recibidos el 16 de noviembre de 2015. La Comisión pide al Gobierno que tenga a bien comunicar sus comentarios al respecto.

Artículo 1, 1), 2, 1), y 25 del Convenio. «Trabajo esclavo». La Comisión se refirió con anterioridad a los resultados obtenidos en la lucha contra el trabajo esclavo, una lacra que azota al Brasil desde hace muchos años, a través de las acciones llevadas a cabo por instituciones especializadas, como, por ejemplo, la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Esclavo (CONATRAE) o el Grupo Especial de Fiscalización Móvil (GEFM). Señaló asimismo la función de la justicia del trabajo, que condenó a las personas que se dedicaban a esta explotación a multas y a indemnizaciones sustanciales. La Comisión alentó al Gobierno a que prosiguiera en esta vía, continuando con la adopción de medidas con el fin de fortalecer el marco legislativo e institucional de lucha contra el trabajo esclavo.

a) Fortalecimiento del marco jurídico. i) Enmienda constitucional. En relación con sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota con interés de la promulgación, en junio de 2014, de la enmienda constitucional núm. 81/2014, que da una nueva redacción al artículo 243 de la Constitución, previendo la expropiación de los bienes rurales o urbanos en los que se hubiese constatado explotación del trabajo esclavo y el destino de estos bienes a la reforma agraria y a los programas de viviendas sociales. La expropiación se produce sin una indemnización a los propietarios y sin perjuicio de la aplicación de otras sanciones previstas en la ley. La Comisión considera que la adopción de esta enmienda constitucional, en discusión en el Parlamento desde hace muchos años, constituye una importante herramienta de lucha contra el trabajo forzoso, en la medida en que contribuye a afectar a los intereses económicos de aquellos que explotan la mano de obra esclava y a luchar contra la sensación de impunidad. La Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones sobre las decisiones relativas a las expropiaciones que se ordenaron y sobre las medidas adoptadas para garantizar su ejecución. Sírvase especialmente indicar si los fondos obtenidos de los bienes expropiados, benefician directamente a los trabajadores que fueron víctimas de trabajo forzoso, contribuyendo así a prevenir una nueva victimización.

ii) Modificación del artículo 149 del Código Penal que incrimina «la reducción de una persona a una condición análoga a la de esclavo». La Comisión toma nota de que, en el marco de la discusión que desembocó en la adopción de la mencionada enmienda constitucional, ha sido objeto de debate la cuestión relativa a la incriminación del «trabajo esclavo», prevista en el artículo 149 del Código Penal. En su memoria, el Gobierno precisa que la plena aplicación de la nueva disposición constitucional, depende de la reglamentación por vía legislativa de lo que el legislador entiende por «explotación del trabajo esclavo» a los fines de la expropiación.

Al respecto, la Comisión recuerda que tomó nota con interés de que las modificaciones aportadas en 2003 a la redacción del artículo 149 del Código Penal, se dirigen a adaptar la legislación nacional a las circunstancias nacionales, gracias a la adopción de disposiciones que describen precisamente los diferentes elementos constitutivos del delito de «reducción de una persona a una condición análoga a la de esclavo». La Comisión toma nota de que están en discusión, tanto en la Cámara de Diputados como en el Senado, algunas proposiciones de ley con la finalidad de modificar el artículo 149 del Código Penal. En consecuencia, la Comisión espera que el Gobierno no deje de adoptar las medidas necesarias para asegurarse de que toda nueva redacción del artículo 149 del Código Penal no constituya, en la práctica, un obstáculo a la acción llevada a cabo por las autoridades competentes para identificar y proteger a las víctimas de todas las situaciones relacionadas con el trabajo forzoso y para sancionar rápida y adecuadamente a los autores de ese delito. Al respecto, la Comisión insta vivamente al Gobierno a consultar a las autoridades que estos últimos años estuvieran más comprometidas en la lucha contra el «trabajo esclavo», especialmente la Inspección del Trabajo, el Ministerio Público del Trabajo y las jurisdicciones del trabajo, así como el Ministerio Público Federal.

iii) Registro de los empleadores. En cuanto a la lista de las personas físicas o jurídicas declaradas responsables, por decisión administrativa definitiva, de haber utilizado la mano de obra en condiciones análogas a la esclavitud (conocida con el nombre de «lista sucia»), la Comisión toma nota de que, mediante decisión de 23 de diciembre de 2014, el Tribunal Superior Federal ordenó, con carácter de medida conservadora, la suspensión de la publicación de esta lista por el Ministerio de Trabajo y Empleo. Esta decisión es el resultado de las acciones judiciales de una asociación de empresas inmobiliarias que alegan la inconstitucionalidad de la lista, sobre todo en razón de que la existencia y el funcionamiento de la lista deberían ser reglamentados por vía legislativa y no por decreto ministerial. Al respecto, la Comisión toma nota de que, como consecuencia de esta medida conservadora, el Ministerio de Trabajo y Empleo adoptó un nuevo decreto ministerial (MTE/SEDH 2/2015) que describe, de manera detallada, el proceso de integración y de salida de las entidades privadas de la lista, así como la manera en que se garantizan los derechos de defensa y el principio de contradicción en el curso de este proceso. A raíz de este decreto, el Ministerio Público Federal presentó al Tribunal Superior Federal una solicitud de revisión de su decisión de suspensión.

La Comisión recuerda que, desde 2004, esta lista fue actualizada con regularidad y publicada por el Ministerio de Trabajo y Empleo y que las personas que la integran no pueden gozar de ayudas, subvenciones o créditos públicos. La Comisión subraya asimismo que esta lista desempeña un papel fundamental, puesto que constituye una herramienta de información para el conjunto de la sociedad y también para las empresas que están, así, en mejores condiciones de controlar y vigilar sus cadenas de abastecimiento. En consecuencia, la Comisión alienta vivamente al Gobierno a que siga adoptando todas las medidas necesarias para garantizar que se publique, de manera regular y transparente, la lista de las personas físicas o jurídicas declaradas responsables de haber utilizado mano de obra en condiciones análogas a la esclavitud.

b) Fortalecimiento de la inspección del trabajo. La Comisión toma nota de que, desde sus primeras visitas de inspección, en mayo de 1995, el Grupo Especial de Fiscalización Móvil (GEFM), liberó a alrededor de 50 000 trabajadores en situación de trabajo esclavo. En 2014, se realizaron 170 visitas de inspección a 284 establecimientos, que permitieron liberar a 1 674 trabajadores. El Gobierno indica que, por primera vez en 2013, el número de trabajadores identificados en situación de trabajo esclavo en el medio urbano, superó al número de los identificados en el medio rural. En 2014, la construcción civil estaba a la cabeza de la clasificación de los sectores en los que la inspección del trabajo identificó el mayor número de trabajadores en situación de trabajo esclavo, viniendo a continuación la agricultura y la ganadería. Entre los estados con una mayor incidencia de trabajo esclavo estos últimos años, se encuentran: Minas Gerais, Espíritu Santo o São Paulo. La Comisión recuerda que, por su composición interinstitucional (inspectores del trabajo, representantes del Ministerio Público del Trabajo, de la Policía Federal y del Ministerio Público Federal), el GEFM demostró que constituye un eslabón esencial de la lucha contra el trabajo esclavo, en la medida en que sus visitas de inspección permiten no solamente liberar a los trabajadores en situación de trabajo forzoso e indemnizarlos, sino también disponer de pruebas que servirán para dar inicio a acciones civiles y penales contra los autores de estas prácticas. Al respecto, la Comisión toma nota de que, según las informaciones comunicadas por el Gobierno, el GEFM sólo comprende en la actualidad cuatro equipos responsables de la cuestión relativa al trabajo esclavo, frente a ocho de 2009 y a cinco de 2010. La Comisión confía en que el Gobierno no deje de adoptar todas las medidas necesarias para dotar al GEFM de medios suficientes, tanto humanos como financieros, para poder llevar a término su misión en todo el territorio, tanto más cuanto que este último sólo está compuesto en la actualidad de cuatro equipos que deben participar en el conjunto de los sectores afectados por la lacra del trabajo forzoso.

c) Aplicación de sanciones eficaces. i) Sanciones impuestas por la inspección del trabajo y las jurisdicciones del trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión solicitó al Gobierno que siguiera apoyando las acciones de las autoridades del trabajo en la represión del trabajo esclavo (Inspección del Trabajo, Ministerio Público del Trabajo y jurisdicciones del trabajo). El Gobierno recuerda en su memoria el importante papel que desempeña el Ministerio Público del Trabajo, que, a través de la acción civil pública, permite la imposición de importantes multas para las violaciones de la legislación del trabajo y, a través de la acción pública colectiva, la imposición de indemnizaciones para los daños morales sufridos por los trabajadores, así como para el daño moral colectivo sufrido por la sociedad. Confirma que, en razón de su elevada cuantía, las indemnizaciones impuestas en el marco de estos procedimientos, se revelaron un instrumento disuasorio que hace económicamente desventajosa la explotación del trabajo esclavo. Sin embargo, la Comisión observa que el Gobierno no comunica ninguna información precisa sobre estas acciones judiciales, ni sobre sus resultados. En consecuencia, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno que se sirva comunicar informaciones sobre las medidas adoptadas para fortalecer los medios de acción de las autoridades penales y judiciales del trabajo, sobre las multas y las indemnizaciones impuestas y sobre las medidas adoptadas en lo que atañe a su recaudación efectiva.

ii) Sanciones penales. La Comisión observa que el Gobierno reconoce que la impunidad sigue siendo un gran desafío y que las acciones del Ministerio Público Federal y de la justicia federal, son decisivas en este sentido. Sin embargo, la Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no ha comunicado ninguna información concreta sobre las decisiones dictadas por la justicia federal, única competente en lo que respecta al artículo 149 del Código Penal. No obstante, la Comisión toma nota de que, según las informaciones disponibles en el sitio del Fiscal General de la República de que el Plan estratégico de la justicia federal para 2015-2020, adoptado en octubre de 2014, prevé, entre sus prioridades, el juicio de los asuntos penales relativos a los delitos vinculados con la trata de personas y con la reducción de una persona a una condición análoga a la de esclavitud. El objetivo es juzgar, hasta finales de 2015, las acciones judiciales transmitidas a la justicia federal hasta el 31 de diciembre de 2012. A este respecto, la Comisión señala un aumento de los procedimientos judiciales iniciados con arreglo al artículo 149 del Código Penal, que pasaron de 83, en 2010, a 677, en 2013; en cuanto a las acciones penales, aumentaron de 63, en 2010, a 152, en 2013. La Comisión indica asimismo que, en 2012, se creó un grupo de trabajo sobre la esclavitud moderna, dentro del Ministerio Público Federal, que examina especialmente la mejora de las líneas directrices de las investigaciones penales, con el objetivo de mejorar la obtención de las pruebas para poder iniciar las acciones judiciales y, si procede, juzgar a los culpables. Al respecto, la Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 25 del Convenio, deberán aplicarse estrictamente sanciones penales realmente eficaces a las personas que hayan impuesto trabajo forzoso. Insiste en la importancia de estas sanciones penales, que revisten un carácter disuasorio y que son, junto con las sanciones de índole económica, un elemento indispensable de la lucha contra la perpetuación del trabajo forzoso. En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno que tenga a bien comunicar informaciones sobre las medidas adoptadas para asegurarse de que sean efectivamente juzgados aquellos sospechosos de haber impuesto trabajo forzoso y, si son declarados culpables, que se les impongan las sanciones penales correspondiente al delito cometido.

d) Identificación, protección y reinserción de las víctimas. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que sigue brindando una ayuda de urgencia y una asistencia a mediano plazo a las personas víctimas del trabajo forzoso, para facilitar su reinserción (prestaciones de desempleo que corresponden a tres salarios mínimos, prioridad de acceso al programa federal de redistribución de los ingresos, Bolsa Familia). El Gobierno menciona asimismo la cuestión de la contratación de la mano de obra en el sector rural, subrayando que el sistema público de empleo puede desempeñar un papel en la prevención del trabajo forzoso, haciendo inoperante la función del intermediario («gato»), y garantizando a los trabajadores una mayor previsibilidad en lo que respecta a sus derechos. Por último, la Comisión señala que, en agosto de 2015, se firmó un acuerdo de cooperación técnica entre varias entidades públicas (Ministerio de Trabajo y Empleo, Inspección del Trabajo, justicia, ministerio público), en virtud del cual estos últimos se comprometen a establecer una red de protección de los trabajadores liberados para su inserción en el mercado de trabajo formal, a través de la búsqueda de asociados públicos-privados. La Comisión pide al Gobierno que tenga a bien seguir comunicando informaciones sobre las medidas adoptadas para reinsertar a las víctimas del trabajo forzoso y sobre los resultados obtenidos. Sírvase asimismo comunicar informaciones sobre las acciones emprendidas para sensibilizar a los trabajadores de las regiones más afectadas por el trabajo forzoso de los riesgos que corren.

Por último, la Comisión recuerda — a la luz de los comentarios anteriores — que, por su complejidad, la lucha contra el trabajo forzoso, requiere una acción coordinada y concertada de muchas autoridades públicas, así como la implicación del conjunto de la sociedad civil. En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno que se sirva comunicar informaciones sobre las actividades de coordinación de la Comisión Nacional para la Erradicación del Trabajo Esclavo (CONATRAE) y sobre la manera en que ésta evaluó la ejecución de las acciones previstas en el Plan nacional para la erradicación del trabajo esclavo.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.