Observation (CEACR) - adopted 2014, published 104th ILC session (2015)

Occupational Safety and Health Convention, 1981 (No. 155) - Türkiye (Ratification: 2005)

La commission prend note des observations de la Confédération des syndicats turcs (TÜRK-İŞ), de la Confédération des syndicats progressistes de Turquie (DISK) et de la Confédération des syndicats de fonctionnaires (KESK), reçues le 1er septembre 2014. La commission prend également note des observations formulées par la KESK, la TÜRK-İŞ et la Confédération des syndicats turcs authentiques (HAK-İŞ), ainsi que des observations soumises par la Confédération turque des associations d’employeurs (TİSK), annexées au rapport du gouvernement et reçues le 3 novembre 2014.

La commission note en outre que, s’agissant des observations formulées par la TÜRK-İŞ et la KESK, reçues le 1er septembre 2014, le gouvernement indique, dans une communication reçue le 12 novembre 2014, qu’à ce stade il n’a aucun commentaire à formuler sur celles-ci.

La commission prend également note des observations du Syndicat général du personnel municipal (TÜM YEREL-SEN) reçues le 30 octobre 2014. La commission prie le gouvernement de formuler ses commentaires à propos de ces observations.

Articles 1 et 2 de la convention. Champ d’application. Exclusions. La commission prend note des observations formulées par la KESK selon lesquelles la loi sur la santé et la sécurité au travail (SST) no 6331 de 2012 (loi SST no 6331) exclut de son champ d’application certaines activités et personnes, et que l’application des articles 6 et 7 de cette loi est reportée au mois de juillet 2016 pour ce qui est des fonctionnaires. Dans ses observations, la TİSK indique que le règlement no 28710 sur les mesures de santé et de sécurité à prendre sur le lieu de travail, adoptées en vertu de la loi no 6331 relative à la santé et sécurité au travail (SST), ne couvrent pas les moyens de transport utilisés en dehors de l’entreprise ni les moyens de transport utilisés dans le lieu de travail pour des constructions temporaires ou mobiles, dans l’exploitation minière, et dans l’industrie pétrolière et gazière, pour les bateaux de pêche, ainsi que dans l’agriculture et les zones forestières. La TISK considère que ces dispositions sont conformes à l’article 1, paragraphe 2, et l’article 2, paragraphe 2, de la convention. La commission note que ces exclusions ne semblent pas correspondre à celles indiquées dans le premier rapport du gouvernement. Elle rappelle que, suivant l’article 1, paragraphe 3, et l’article 2, paragraphe 3, de la convention, les Etats Membres peuvent exclure certaines branches de l’activité économique pour lesquelles des problèmes particuliers d’une nature substantielle se posent, ou des catégories limitées de travailleurs pour lesquelles il existe des problèmes particuliers d’application, mais cela uniquement dans leur premier rapport et en donnant les motifs de ces exclusions, et ils devront exposer, dans les rapports ultérieurs, tout progrès accompli sur la voie d’une plus large application. Dans sa demande directe de 2005, la commission notait l’indication du gouvernement qu’un nouveau projet de loi inclurait toutes les branches de l’activité économique ainsi que tous les travailleurs qui y sont occupés. La commission prie le gouvernement de veiller à ce que les exclusions prévues dans la loi no 6331 relative à la SST et dans ses règlements ne soient pas plus étendues que celles indiquées dans son premier rapport, et de fournir des informations détaillées à ce sujet. Elle prie également le gouvernement de décrire les mesures prises pour offrir une protection adéquate aux travailleurs des branches qui sont exclues et d’indiquer tout progrès réalisé sur la voie d’une plus large application.

Article 4. Définition, mise en application et réexamen périodique, en consultation avec les organisations d’employeurs et de travailleurs les plus représentatives, de la politique nationale en matière de SST. Article 8. Mesures à adopter, notamment par voie législative en consultation avec les organisations représentatives des employeurs et des travailleurs, pour donner effet à la politique nationale. Dans ses observations, la TÜRK-İŞ se réfère à la politique nationale de SST pour 2014-2018 présentée au Conseil national de la SST, et souligne plusieurs domaines d’action qui mériteraient d’être abordés ou améliorés: les activités destinées à promouvoir l’application de la loi no 6331; les activités de formation et de promotion dans le domaine de la SST; les visites d’inspection du lieu de travail effectives; et des diminutions du nombre des accidents professionnels, en particulier dans l’industrie minière, la construction et la métallurgie. En outre, la commission note que, suivant la DISK, les partenaires sociaux sont sous-représentés au sein du Conseil national de la SST et que celui-ci ne se réunit pas assez souvent (deux fois par an actuellement) pour assurer son bon fonctionnement. Dans leurs observations, la DISK, la TÜRK-İŞ et la KESK allèguent que la loi no 6331 a été adoptée sans l’accord des partenaires sociaux et ne répond pas à leurs attentes. Selon la DISK, certains amendements ont été introduits par d’autres lois générales et règlements et ont eu des effets négatifs sur le calendrier de mise en œuvre de la loi no 6331. La commission note également que le cadre de la politique nationale de SST dont il est question aux articles 4 et 7 de la convention implique un processus dynamique et cyclique et nécessite un réexamen régulier pour s’assurer que la politique et les mesures nationales de SST, adoptées en application de l’article 8 de la convention afin de donner effet à la politique nationale de SST, soient adaptées et adéquates et constamment actualisées. La commission invite le gouvernement à prendre des mesures pour faire en sorte que la politique nationale de SST soit définie, mise en application et réexaminée périodiquement en consultation avec les partenaires sociaux, comme l’exige l’article 4 de la convention. Compte tenu du processus actuel de réforme législative, la commission prie le gouvernement d’assurer une consultation effective des partenaires sociaux au cours de ce processus, et de communiquer des informations détaillées sur les consultations qui ont lieu et sur leurs résultats.

Articles 5 a) et b) et 16. Sécurité et santé au travail. La commission prend note, d’une part, des préoccupations exprimées par la TISK concernant l’obligation de recruter des médecins du travail et des experts de la sécurité professionnelle (OSE) dans toutes les entreprises répertoriées comme dangereuses ou très dangereuses, quel que soit le nombre de personnes occupées. De l’avis de la TISK, cette disposition représente une charge plus lourde sur les employeurs des petites et moyennes entreprises (PME). D’autre part, la KESK rappelle que la loi no 6331 ne confère aucun pouvoir aux OSE, mais que, dans les faits, ceux-ci sont toujours responsables pour les lésions subies par les travailleurs et s’exposent ainsi à des sanctions. S’agissant de l’article 16 de la convention, la commission attire l’attention du gouvernement sur le fait que, bien que la convention n’impose pas à tous les établissements de recruter des médecins du travail et des OSE, les employeurs sont tenus de faire en sorte que, dans la mesure où cela est pratiquement réalisable, les lieux et le milieu de travail soient sûrs et ne présentent pas de risques pour la santé. A propos de l’observation formulée par la KESK, la commission note que la désignation d’OSE ou de tout autre organe technique ou professionnel chargé d’assister l’employeur sur les questions de SST ne peut pas remplacer ni limiter la responsabilité qui incombe aux employeurs de s’assurer que les lieux et le milieu de travail sont sûrs et ne présentent pas de risques pour la santé, conformément à l’article 16. La commission prie le gouvernement de préciser les différents rôles et responsabilités des employeurs et des OSE pour ce qui est d’assurer la sécurité des lieux et du milieu de travail et de fournir des informations à cet égard. Elle renvoie également le gouvernement aux commentaires qu’elle formule au titre de la convention (nº 161) sur les services de santé au travail, 1985.

Article 7. Examen périodique de la situation d’ensemble ou de secteurs particuliers en matière de SST. Sous-traitance, métallurgie, secteurs minier et de la construction. Dans ses observations, la DISK se réfère à un rapport d’évaluation de la situation en matière de SST préparé par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale en 2005, qui identifie une série de carences dans le système de SST, portant en particulier sur: la prévention des risques professionnels; l’absence de supervision du milieu de travail; et l’absence de reconnaissance et de notification des maladies liées au travail. La DISK considère que ces problèmes subsistent malgré l’adoption de la nouvelle législation sur la SST. Quant à la TÜRK-İŞ, elle voit dans l’industrie minière, la métallurgie et le secteur de la construction des domaines prioritaires pour le développement d’une politique de la SST visant à prévenir les accidents professionnels et à garantir que les lieux de travail sont inspectés. A cet égard, la TÜRK-İŞ souligne aussi les conditions de travail malsaines et dangereuses dans les entreprises sous-traitantes et dénonce l’absence d’une inspection du travail effective rappelant que, suivant les statistiques officielles, le nombre de travailleurs employés par des entreprises sous-traitantes s’élèverait à un million. En outre, la KESK considère que les statistiques officielles sous-estiment le phénomène et que ces travailleurs pourraient atteindre le nombre de deux millions. La commission se réfère au paragraphe 78 de son étude d’ensemble de 2009 sur la sécurité et la santé au travail, qui indique que «le réexamen de la politique nationale prévu à l’article 4 de la convention repose sur et doit être éclairé par le réexamen de la situation nationale prévu à l’article 7». Cette révision permet également d’évaluer la situation de la SST dans la pratique. La commission prie le gouvernement de poursuivre ses efforts, en consultation avec les partenaires sociaux, afin d’identifier les problèmes majeurs, de développer des méthodes effectives pour y remédier, de définir les priorités d’action et d’évaluer les résultats obtenus, conformément à l’article 7 de la convention, et de fournir des informations à cet égard, notamment dans le secteur minier.

Article 9. Contrôle de l’application des lois et règlements par un système d’inspection approprié et suffisant et des sanctions appropriées. Dans ses observations, la DISK considère que le pays ne dispose pas d’un nombre suffisant d’inspecteurs du travail. Elle ajoute que les sanctions ne sont pas appliquées comme elles le devraient. Dans la même veine, la HAK-IŞ considère que des mesures devraient être prises pour renforcer l’inspection du travail et faire en sorte que les sanctions soient effectivement appliquées. La KESK souligne l’inefficacité de l’inspection du travail s’agissant de diverses formes de travail précaire s’inscrivant dans le contexte de la privatisation, du recul du taux de syndicalisation, du travail non déclaré et de la sous-traitance. La commission renvoie le gouvernement aux commentaires qu’elle formule à propos de l’application de la convention (nº 81) sur l’inspection du travail, 1947.

Article 11 c). Etablissement et application de procédures pour la déclaration des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle et production de statistiques annuelles sur les accidents du travail et les maladies professionnelles. Suivant les observations communiquées par la KESK et la DISK, la Turquie figurerait dans le groupe de tête pour ce qui est de l’incidence des accidents liés au travail. A cet égard, la KESK conteste la diminution du nombre des accidents professionnels mortels annoncée par le gouvernement et elle souligne le fait que neuf millions de travailleurs ne sont pas déclarés dans le pays et que, de ce fait, le nombre réel d’accidents mortels devrait être beaucoup plus élevé. La KESK met également en doute la véracité des statistiques nationales relatives à l’incidence des cas de maladie professionnelle, estimés à 0,05 pour mille, alors que la moyenne mondiale varie entre 4 et 12 pour mille. D’après la KESK, la définition des maladies professionnelles, leur enregistrement et leur notification posent un sérieux problème dans le pays. Elle souligne à cet égard les carences de la détection des maladies professionnelles dans le secteur privé, lesquelles sont dues à un manque de contrôle de la santé des travailleurs. La KESK affirme également que, dans le secteur public, les accidents et maladies du travail ne sont pas reconnus en tant que tels. Dans leurs observations, la KESK et la TÜRK-İŞ demandent que des mesures soient prises pour collecter les données sur les accidents et les maladies du travail et pour améliorer le système national d’identification et de détection des maladies professionnelles afin de pouvoir évaluer la situation dans le pays. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires sur les questions soulevées par les syndicats, notamment sur les problèmes liés à la sous-déclaration des accidents du travail et à la sous-traitance, et de fournir des informations sur l’application pratique des procédures établies en matière de déclaration des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle, et de production de statistiques annuelles. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises afin d’améliorer ces procédures (notamment leur définition et l’enregistrement), en consultation avec les partenaires sociaux, dans le cadre de la politique nationale de SST.

Développements récents et assistance technique. La commission note que la majorité des observations reçues portent sur des questions antérieures à l’adoption de la loi no 6331 et qu’elles indiquent que cette loi n’a pas apporté de solution à cette question dans la pratique. La commission note également que plusieurs observations font état d’une augmentation du nombre des accidents liés au travail dans le secteur minier, ainsi que de l’accident de la mine de Soma qui a coûté la vie à 301 mineurs. Elle note que, à la suite de cet accident, le Bureau a apporté une assistance technique sur les questions liées à la SST. La commission prend également note du communiqué de presse du BIT du 17 octobre 2014 suivant lequel le gouvernement, les représentants des travailleurs et des employeurs, et d’autres parties prenantes intéressées sont tombés d’accord sur les principaux éléments constitutifs d’une feuille de route portant sur les moyens d’améliorer la SST dans les mines, lors d’une réunion tripartite nationale sur l’amélioration de la santé et de la sécurité au travail (SST) dans la mine, organisée par le ministère du Travail et de la Sécurité sociale les 16 et 17 octobre 2014 en collaboration avec le BIT. La commission note que, alors que l’atelier portait principalement sur le secteur minier, les éléments de la feuille de route élaborée par la suite sont d’une application beaucoup plus large dans la mesure où ils portent sur les questions de SST en général, et pas seulement sur celles relatives au secteur minier. A cet égard, elle note que, parmi d’autres éléments, la question de la sous-traitance a été abordée et que, suivant le communiqué de presse, il était également convenu qu’un institut de recherche procéderait à une étude complémentaire sur la SST et sur le contexte et l’ampleur de la sous-traitance dans certains secteurs à haut risque de Turquie. La commission note également que, dans son rapport sur l’application de la convention (nº 45) des travaux souterrains (femmes), 1935, le gouvernement informe le Bureau et la commission qu’un projet de loi acceptant la ratification de la convention (nº 176) sur la sécurité et la santé dans les mines, 1995, avait été soumis par le gouvernement à l’Assemblée nationale de Turquie le 23 septembre 2014 en vue de son approbation.

En outre, la commission prend note de l’annonce faite par le gouvernement le 12 novembre 2014 concernant la mise en place d’une série de mesures relatives à la sécurité professionnelle dans les secteurs de la mine et de la construction, celles-ci ayant pour but spécifique de réduire l’incidence des accidents professionnels mortels et de rehausser les normes de sécurité sur le lieu de travail. Enfin, la commission note que, le 21 novembre 2014, le Parlement turc a approuvé la ratification de la convention (nº 167) sur la sécurité et la santé dans la construction, 1988.

La commission se félicite des efforts actuellement déployés par le gouvernement et les partenaires sociaux pour améliorer la sécurité et la santé au travail, et de l’intention qu’ils ont manifestée pendant la réunion tripartite nationale de remédier aux problèmes identifiés d’une manière globale et soutenue avec, le cas échéant, le soutien du Bureau.

La commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur tout progrès réalisé concernant les questions et les développements notés ci-dessus par la commission et sur la mise en œuvre des éléments de la feuille de route relative à l’amélioration de la SST.

Autres questions. Dans ses précédents commentaires, la commission avait soulevé les questions suivantes qui se rapportent également à l’amélioration de la prévention des accidents et maladies du travail dans le pays.

Articles 13 et 19 f). Péril imminent et grave. La commission note que le gouvernement se réfère à l’article 13 de la loi no 6331 qui dispose dans son premier paragraphe que les travailleurs exposés à un péril imminent et grave doivent remplir un formulaire de demande adressé au comité SST ou, en son absence, à l’employeur, afin de demander que le risque soit identifié et que des mesures d’urgence soient prises. L’article 13(3) de la loi no 6331 dispose également que dans le cas d’un danger grave, imminent et inévitable, les travailleurs sont autorisés à se retirer de la situation de travail ou de la zone dangereuse sans suivre la procédure de notification précitée. La commission souligne que cette disposition ne donne pas pleinement effet aux articles 13 et 19 f) de la convention. Elle rappelle que les articles 13 et 19 f) n’envisagent pas la notification à un comité ou à l’employeur comme condition préalable au retrait. A cet égard, la commission renvoie aux paragraphes 145 152 de son étude d’ensemble de 2009 sur la sécurité et la santé au travail qui soulignent que les articles 13 et 19 f) ne semblent pas adéquatement transposés lorsqu’est «subordonn[é] le droit des travailleurs de se retirer, même si des conséquences injustifiées ne peuvent pas être invoquées, à une décision d’un responsable de la sécurité ou de toute autre personne occupant une fonction de supervision». Quant aux conditions préalables énoncées à l’article 13(3) de la loi no 6331, la commission croit comprendre que la condition du danger «inévitable» signifie qu’un accident doit se produire. La commission attire l’attention du gouvernement sur le fait que, pour bénéficier de la protection de l’article 13 de la convention, il n’est pas nécessaire que l’accident soit inévitable, mais il suffit que le travailleur ait un motif raisonnable de penser que la situation de travail présente un péril imminent et grave pour sa vie ou sa santé, que l’accident se produise ou pas. En conséquence, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier sa législation afin de donner pleinement effet aux articles 13 et 19 f) de la convention et de communiquer des informations à cet égard.

Article 17. Collaboration entre deux ou plusieurs entreprises qui se livrent simultanément à des activités sur un même lieu de travail. Dans son rapport, le gouvernement se réfère aux dispositions garantissant la responsabilité conjointe de l’employeur principal et du sous-traitant s’agissant des obligations prévues par la loi sur le travail no 4857. Il ajoute que l’article 22 de la loi no 6331 prévoit maintenant la création d’un comité conjoint de sécurité et de santé afin d’assurer la collaboration et la coopération entre l’employeur principal et le sous-traitant lorsque la durée du contrat de sous-traitance dépasse six mois. La commission rappelle que la collaboration entre les employeurs prévue par la convention doit être effective dès le début des travaux et ne doit pas être fonction de leur durée. Elle note également que l’article 23 de la loi no 6331 énonce l’obligation de coopérer pour les employeurs qui se livrent à des activités dans le même milieu de travail afin de prévenir, protéger et informer les travailleurs sur les risques professionnels. La commission souhaite attirer l’attention du gouvernement sur le paragraphe 11 de la recommandation (nº 164) sur la sécurité et la santé des travailleurs, 1981, qui prévoit que, dans les cas appropriés, l’autorité ou les autorités compétentes devraient prescrire les modalités générales de cette collaboration. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que, lorsque deux ou plusieurs employeurs se livrent simultanément à des activités sur un même lieu de travail, la collaboration qui est prescrite ne soit pas soumise à l’un ou l’autre calendrier et de fournir des informations à cet égard, notamment sur l’application dans la pratique. Le gouvernement est également prié de fournir des informations sur toutes mesures prises ou toutes procédures adoptées par l’autorité afin d’assurer cette collaboration.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2015.]