Observation (CEACR) - adopted 2013, published 103rd ILC session (2014)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Colombia (Ratification: 1967)

La commission prend note du rapport du gouvernement, reçu le 31 août 2013, et des documents qui y sont joints. Elle prend note aussi des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) et de l’Association nationale des employeurs de Colombie (ANDI) du 27 août 2013, ainsi que de la réponse du gouvernement à ces observations, en date du 18 octobre 2013. La commission prend note aussi des observations formulées par la Centrale unitaire des travailleurs (CUT) et la Confédération des travailleurs de Colombie (CTC), du 29 août 2013, lesquelles ont été transmises au gouvernement le 16 septembre 2013. Ces dernières portent pour l’essentiel sur des questions en cours d’examen, et en particulier sur les points suivants: exercice de la fonction de conciliation; conditions de service des inspecteurs; nécessité d’une formation continue appropriée pour les inspecteurs du travail; insuffisance du nombre d’inspecteurs et des ressources dont ils disposent pour exercer leurs fonctions et la ratification de la Partie II de la convention. Les commentaires de l’OIE et de l’ANDI soulignent les efforts déployés par le gouvernement pour formaliser la situation au travail dans divers secteurs, et en particulier dans le secteur sucrier, l’adoption de la loi no 1610 du 2 janvier 2013 qui réglemente certains aspects relatifs aux inspections du travail et aux accords de formalisation au travail, et les progrès du projet de coopération technique sur les normes internationales du travail, en ce qui concerne son volet sur le renforcement de l’inspection du travail.

Projet de coopération technique sur les normes internationales du travail. Le gouvernement indique qu’ont été élaborés quatre guides et matériels didactiques sur: a) les critères de graduation des sanctions; b) le traitement de la procédure administrative de sanctions; c) le traitement de la procédure administrative de sanctions en ce qui concerne les actes qui portent atteinte au droit d’association; d) le traitement d’une procédure administrative de sanctions en cas d’usage abusif de la sous-traitance et d’autres modalités qui portent atteinte aux droits des travailleurs. De plus, est appliqué un programme de formation sur la procédure administrative sur le travail, la formalisation de l’emploi et la sous traitance, l’accent étant mis sur les secteurs critiques (entre autres, portuaire, sucrier, plantation de palmiers, floriculture et exploitation minière); droit collectif et règlement de conflits et compétence en matière d’inspection, de surveillance et de contrôle. La commission demande au gouvernement de fournir des informations chiffrées sur l’impact de la mise en œuvre de ce projet, en particulier en ce qui concerne l’exercice des fonctions d’inspection, telles que prévues à l’article 3, paragraphe 1 a) et b), de la convention; les poursuites concernant les infractions à la législation du travail et l’application effective de sanctions appropriées, conformément aux articles 17 et 18 (en indiquant les dispositions juridiques auxquelles elles se réfèrent), y compris en ce qui concerne les droits syndicaux.

La commission se félicite de l’information selon laquelle est en cours de définition un critère de base pour l’élaboration d’un système informatique pour l’enregistrement et l’analyse de données sur l’inspection du travail. La commission espère que, grâce aux progrès réalisés dans la mise en marche du système informatique d’enregistrement et d’analyse de données sur l’inspection dans le cadre du projet mentionné, le gouvernement sera bientôt en mesure de communiquer un rapport annuel sur l’action des services d’inspection qui contiendra des informations au sujet des questions prévues à l’article 21 a) à g), et de veiller à ce que copie de ce rapport soit communiquée régulièrement au BIT, dans les délais prévus à l’article 20.

Articles 3, paragraphe 1 b), 17 et 18 de la convention. Application d’une approche préventive de l’inspection du travail, poursuite et sanction des auteurs d’infractions. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que, selon la CUT et la CTC, le système de visites «préventives», institué en vertu des décrets nos 1293 et 1294 de 2009, et de la résolution no 2605/09, était devenu dans la pratique un système qui tolère les violations des droits des travailleurs.

A propos des critères de programmation des différents types de visites d’inspection, le gouvernement déclare que, dans les différentes directions territoriales, les visites sont effectuées dans certains cas à la suite d’une plainte du travailleur, cas dans lesquels on démarre l’enquête appropriée et, dans d’autres cas, les visites sont menées d’office. Les conditions de travail au niveau territorial sont examinées et des visites sont effectuées dans des établissements de secteurs critiques comme le transport, l’exploitation minière, la floriculture et le secteur sucrier. Le gouvernement réitère que, conformément à l’article 91 du décret no 1295 de 1994, le directeur territorial peut imposer des amendes et même ordonner la suspension des activités au maximum pendant six mois lorsqu’il existe un risque imminent, sans avoir à donner suite aux ordres spécifiques de prévention des risques de la Direction des risques au travail du ministère. La commission prend note aussi de l’indication du gouvernement en réponse à ses commentaires précédents: le ministère du Travail ne dispose pas d’un système d’information sur les procédures juridictionnelles, mais le ministre a adressé un mémorandum aux directions territoriales pour indiquer aux fonctionnaires leur obligation de transmettre les plaintes qu’ils reçoivent pour violation des droits d’association. Constatant que le gouvernement ne fournit pas les informations qu’elle a demandées à ce sujet, la commission lui demande à nouveau d’indiquer les mesures prises pour garantir l’objectif de prévoir des sanctions dissuasives et de les appliquer effectivement. De plus, rappelant au gouvernement son observation générale de 2007, la commission l’incite à prendre des mesures qui permettent une coopération effective entre le système d’inspection du travail et le système judiciaire, ainsi que l’accès de l’inspection du travail à un registre des décisions judiciaires.

D’autre part, et notant que le gouvernement ne répond pas à son commentaire à ce sujet, la commission lui demande à nouveau de préciser si, dans le cas des visites «préventives», il est laissé à la libre décision des inspecteurs du travail de donner des avertissements ou des conseils au lieu d’intenter ou de recommander des poursuites, conformément au paragraphe 2 de l’article 17 de la convention.

La commission demande aussi au gouvernement de fournir des informations distinctes sur le nombre de visites «préventives», c’est-à-dire celles dont l’objectif initial est la prévention et l’amélioration des conditions de travail sans recourir à des mécanismes de répression par rapport au nombre de visites à caractère général et «réactif». Prière aussi de donner des informations sur les constatations faites par les inspecteurs dans le cadre des visites «préventives» et au cours des autres visites. Prière d’indiquer également les délais et les modalités de la vérification par les inspecteurs de la mise en œuvre de l’«accord d’amélioration» et de préciser l’action des inspecteurs lorsque les résultats ne sont pas satisfaisants. Enfin, la commission demande au gouvernement de préciser si des mesures ont été prises pour évaluer, avec la participation des partenaires sociaux, et en particulier de la Commission des politiques salariales et du travail, les effets de ce modèle d’inspections «préventives», sur l’application effective de la législation relative aux conditions de travail et à la protection des travailleurs.

Articles 10, 16 et 21 b) et c). Nombre et répartition géographique des inspecteurs du travail. Statistiques des établissements assujettis au contrôle de l’inspection et nombre de travailleurs qui y sont occupés. La commission note que la CUT et la CTC réaffirment que le nombre d’inspecteurs du travail est insuffisant par rapport à la population active (20 696 000 personnes) dont le pays dispose, selon les chiffres de 2012 du Département national de statistique (DANE), comme l’illustre le fait que, en quatre ans, seules 165 résolutions ont été exécutées.

La commission prend note de la répartition géographique (par direction territoriale du ministère du Travail) des 624 postes d’inspecteur du travail existants fin août 2012. Elle note aussi que, selon le rapport du gouvernement, en avril 2013 il y avait 501 inspecteurs du travail actifs et que, fin août 2013, 530 inspecteurs au total avaient été nommés et que 94 postes d’inspecteur du travail étaient vacants. La commission prie le gouvernement de communiquer des statistiques sur les établissements assujettis à l’inspection et le nombre de travailleurs y occupés. En vertu de l’article 10 de la convention, le nombre des inspecteurs doit être fixé en tenant compte, en particulier, du nombre, de la nature, de l’importance et de la situation des établissements assujettis au contrôle de l’inspection, et du nombre et de la diversité des catégories de travailleurs qui sont occupés dans ces établissements. La commission saurait également gré au gouvernement de préciser les motifs qui pourraient expliquer les variations du nombre d’inspecteurs du travail, ainsi que d’indiquer le nombre actuel d’inspecteurs des différentes catégories en exercice et d’indiquer les catégories effectuant des visites d’inspection dans les établissements. Elle demande aussi à nouveau au gouvernement de fournir des informations sur les résultats du diagnostic portant sur la structure, les ressources humaines, les moyens technologiques et l’emplacement de l’ensemble des directions territoriales, et les inspections du travail qui étaient en cours à la fin août 2012, ainsi que sur les éventuelles recommandations formulées dans ce cadre et les mesures prises ou envisagées afin d’y donner suite.

Articles 11, paragraphes 1 b) et 2, 12, paragraphe 1 a), et 15 a). Moyens ou facilités de transport mis à la disposition des inspecteurs du travail et principe d’indépendance et d’impartialité des inspecteurs. Se référant aux observations formulées en 2012 à ce sujet par la CGT, la CUT et la CTC, la commission constate que, en vertu du paragraphe 2 de l’article 3 de la loi no 1610 du 2 janvier 2013, qui réglemente certains aspects relatifs aux inspections du travail et certains accords de formalisation du travail, les inspecteurs du travail, après autorisation de la direction territoriale, peuvent demander une aide logistique à l’employeur, au travailleur, à l’organisation syndicale ou à l’auteur de la demande, dans les cas où les conditions sur place l’exigent, pour accéder au siège où sera réalisé l’inspection, la surveillance ou le contrôle. La commission souligne que cette disposition n’est pas conforme aux dispositions de la convention, en particulier à l’article 11, paragraphe 1 b), qui disposent que l’autorité compétente doit prendre les mesures nécessaires en vue de fournir aux inspecteurs du travail les facilités de transport nécessaires à l’exercice de leurs fonctions lorsqu’il n’existe pas de facilités de transport public appropriées. La commission insiste sur le fait que la disposition susmentionnée est contraire à l’impartialité et à l’autorité nécessaires aux inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs. Par conséquent, la commission demande au gouvernement de prendre rapidement les mesures nécessaires pour modifier la législation afin de la rendre conforme à la convention sur ce point essentiel. Prière de tenir le BIT informé à ce sujet.

Dans ses commentaires précédents, la commission avait relevé que les frais de déplacement des inspecteurs ne sont remboursés qu’à concurrence de 4 000 pesos, si bien que les frais plus élevés sont à la charge des inspecteurs et que, selon la CUT et la CTC, dans la pratique, les frais de déplacement ne sont pas remboursés lorsque les visites sont réalisées sans avertissement préalable et sans autorisation du directeur de la direction territoriale et les frais imprévus ne sont pas remboursés non plus. La commission note à ce sujet que, selon le gouvernement, le ministère, par le biais de sa sous-direction administrative et financière, attribue chaque année un budget à chacune des directions territoriales, budget qui comprend des crédits destinés aux missions et frais de déplacement des fonctionnaires. La commission saurait gré au gouvernement de veiller à ce que les ressources attribuées à l’inspection du travail soient fixées en tenant compte du caractère essentiellement mobile de leurs fonctions, afin que soient fournis aux inspecteurs du travail les moyens et les facilités de transport nécessaires à l’exercice de leur travail, notamment dans les différentes directions territoriales et les inspections du travail les plus éloignées des centres urbains, et à leur rembourser tous frais imprévus, ainsi que tous frais de transport nécessaire. De plus, la commission demande à nouveau au gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique du droit des inspecteurs du travail de pénétrer librement sans avertissement préalable dans les établissements assujettis au contrôle de l’inspection (article 12, paragraphe 1 a)).

Articles 12, paragraphe 1 c), et 15 c). Principe de confidentialité de la source des plaintes. En ce qui concerne les commentaires que la commission formule depuis des années sur l’adoption de mesures afin qu’un cadre juridique garantisse le respect par les inspecteurs du travail du principe de confidentialité des plaintes, et afin de protéger les travailleurs contre d’éventuelles représailles de l’employeur ou de son représentant, le gouvernement indique que le ministère du Travail a émis un mémorandum interne qui rappelle aux fonctionnaires l’obligation de veiller à la confidentialité des plaintes dans la mesure où le travailleur le demande. Soulignant encore une fois l’importance du principe de confidentialité de la source des plaintes, consacré à l’article 15 c) de la convention, la commission souligne que les inspecteurs du travail doivent le respecter d’une manière générale et, comme le prévoit la même disposition, s’abstenir de révéler à l’employeur ou à son représentant qu’ils procèdent à une visite d’inspection comme suite à une plainte. A cet égard, la commission invite le gouvernement à se reporter aux paragraphes 236 et 237 de son étude d’ensemble de 2006 sur l’inspection du travail, ainsi qu’au paragraphe 275 de celle-ci, aux termes duquel les inspecteurs ont la faculté de procéder aux interrogatoires de la manière qu’ils estiment la plus appropriée. La commission prie par conséquent à nouveau le gouvernement de prendre les mesures pertinentes pour qu’un cadre juridique garantisse la protection des travailleurs contre d’éventuelles représailles de l’employeur, et pour éviter que la crainte de révéler son identité constitue un obstacle pour sa collaboration avec les inspecteurs du travail.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2014.]