Observation (CEACR) - adopted 2013, published 103rd ILC session (2014)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Venezuela (Bolivarian Republic of) (Ratification: 1967)

La commission prend note du rapport du gouvernement reçu le 1er septembre 2013. Elle prend également note des observations de la Confédération des travailleurs du Venezuela (CTV), en date du 30 août 2013, et des observations de l’Union nationale des travailleurs du Venezuela (UNETE), en date du 31 août 2013, ainsi que des réponses du gouvernement à celles-ci par communications datées du 14 novembre 2013.

Articles 3, paragraphes 1 a) et b), 5 a) et b), 13 et 16 de la convention. Activités d’inspection dans le domaine de la sécurité et de la santé au travail (SST). 1. Activités préventives menées par l’inspection du travail. Suite aux précédentes observations de l’Alliance syndicale indépendante (ASI) et de la CTV alléguant entre autres la carence chronique dans le contrôle des conditions de SST ainsi que l’augmentation des accidents du travail, notamment dans l’industrie pétrolière, la commission note les informations fournies par le gouvernement selon lesquelles, outre l’Institut national de prévention en matière de santé et sécurité au travail (INPSASEL), l’organe spécialisé en la matière, les unités de supervision chargées de l’inspection du travail sont compétentes pour le contrôle et la supervision de la législation du travail en matière de SST. Elle note que des «inspections intégrées» (couvrant, entre autres, le domaine de la SST) ont été menées par les unités de supervision, dont 121 dans les secteurs du pétrole et des hydrocarbures et 28 dans le secteur de la construction, entre mai 2012 et mai 2013. La commission relève néanmoins qu’aucune information n’a été communiquée sur les activités menées par les inspecteurs de l’INPSASEL, ni sur les mesures à effet immédiat adoptées en cas de menace imminente pour la santé et la sécurité de travailleurs aux termes du paragraphe 2 a) de l’article 13 de la convention ou sur les sanctions imposées à la suite des visites par les services d’inspection du travail. A cet égard, la commission note que, en vertu de la loi organique sur la prévention, les conditions et l’environnement de travail (LOPCYMAT), seuls les inspecteurs de l’INPSASEL semblent avoir le pouvoir de mettre en œuvre des mesures d’application immédiate destinées à éliminer les défectuosités des installations, des aménagements ou des méthodes de travail pouvant constituer un danger imminent pour la santé et la sécurité des travailleurs.

L’UNETE indique que la gravité des manquements au contrôle dans le domaine de la SST et l’augmentation inquiétante des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle sont notoires. Les accidents du travail sont particulièrement nombreux au sein des industries pétrolières. Au surplus, la situation est devenue alarmante au sein des entreprises publiques et de l’administration. Le syndicat critique le fait que ni l’INPSASEL ni les entreprises concernées ne prennent les mesures appropriées afin d’éviter la récurrence des accidents dans les entreprises pétrolières depuis 2008. Il donne à titre d’exemple l’explosion survenue en août 2012 dans la raffinerie située dans l’Etat de Falcón, qui a causé la mort de 42 personnes et blessé plus de 100 personnes, et dont on ne connaît toujours pas les causes. Le syndicat ajoute que, dans l’industrie du ciment, il y a également une détérioration des conditions de SST, et en particulier une augmentation des risques de contamination ambiante. Il considère que l’inspection du travail est totalement déficiente en matière de SST et que l’INPSASEL est complice de cette situation. Le syndicat allègue que le gouvernement cache ces problèmes au lieu d’y remédier et, au surplus, les délégués chargés de la prévention et les dirigeants syndicaux qui réclament des améliorations des conditions de travail et de SST sont persécutés.

Le gouvernement déclare qu’il n’existe pas de chiffres qui démontrent qu’il y a une augmentation des accidents et des cas de maladie professionnelle et qu’il ne possède aucune information indiquant que la situation des entreprises étatisées s’est aggravée par rapport à la situation qui existait lorsqu’elles étaient la propriété des employeurs privés. En ce qui concerne l’explosion de la raffinerie d’Amuay, les investigations ont démontré qu’il s’agissait d’un sabotage et que cela n’avait rien à voir avec des manquements dans des conditions de SST. A propos de l’industrie du ciment, le gouvernement se dit surpris car le syndicat fonde ses allégations sur les rapports de l’INPSASEL au sujet de ces entreprises. Il relève que le syndicat allègue une persécution des dirigeants syndicaux par la police, alors que le gouvernement les voit constamment lors de réunions et d’autres événements sans constater aucune pression ou persécution.

La commission prie une nouvelle fois le gouvernement de communiquer toute information sur le nombre de contrôles effectués dans le domaine de la SST, au cours de la période couverte par le prochain rapport du gouvernement, par les inspecteurs des unités de supervision et de l’INPSASEL, particulièrement dans le secteur du pétrole et de la construction. Le gouvernement est également prié de préciser les différentes mesures prises par ces deux entités d’inspection du travail suite aux inspections, les dispositions légales sur lesquelles ces mesures s’appuient, ainsi que la nature des sanctions imposées.

La commission demande en particulier au gouvernement de communiquer toute information sur les mesures d’exécution immédiate ordonnées par les inspecteurs relevant de l’INPSASEL, et de préciser de quelle manière procèdent les inspecteurs des unités de supervision lorsqu’ils constatent, au cours d’une visite d’inspection, qu’une installation, un aménagement ou une méthode de travail présente une défectuosité qu’ils peuvent avoir un motif raisonnable de considérer comme un danger imminent pour la santé ou la sécurité des travailleurs. Elle prie une nouvelle fois le gouvernement de transmettre des informations sur les autres activités de prévention menées par l’inspection du travail, à travers la fourniture d’informations et de conseils techniques, tels que prévus par l’article 3, paragraphe 1 b), de la convention.

2. Notification des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle. La commission note les explications fournies par le gouvernement concernant la procédure de notification des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle, telle que prescrite par la LOPCYMAT. Elle note qu’en vertu des dispositions citées par le gouvernement les comités de SST et les syndicats doivent, en plus de l’INPSASEL, être informés de ces incidences. Elle note par ailleurs que la notification à l’INPSASEL peut également être faite par le travailleur intéressé, sa famille, le comité de SST, le délégué de prévention, un autre travailleur ou un syndicat.

La commission rappelle les observations antérieures de la CTV et de l’ASI selon lesquelles: i) les statistiques des accidents du travail ne sont pas fiables et ne sont pas déclarées dans la plupart des cas; ii) des travailleurs se sont vu refuser le droit d’enregistrer un accident du travail auprès de l’INPSASEL dans certains cas; et iii) il existe deux réglementations distinctes pour la déclaration des accidents du travail et pour les cas de maladie professionnelle, ce qui rend la gestion difficile en pratique. La commission note en outre les observations de l’UNETE indiquant que, bien que l’INPSASEL doive certifier le caractère professionnel d’une maladie, l’absence d’une disposition réglementant le délai dans lequel cette certification doit être expédiée provoque un retard indéfini, ce qui va à l’encontre des intérêts des travailleurs car ce document est indispensable aux fins de l’obtention de l’indemnisation pertinente.

Se référant à ses commentaires antérieurs, la commission prie à nouveau le gouvernement de communiquer ses commentaires sur les questions ayant trait à la sous-déclaration des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle évoquées par l’ASI et la CTV. Elle l’invite également à répondre aux commentaires de l’UNETE. La commission prie aussi à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin que des statistiques des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle survenus depuis 2007 soient incluses dans les rapports annuels d’inspection.

La commission demande à nouveau au gouvernement de rendre compte de la procédure d’investigation des accidents du travail et des cas de maladie professionnelle et de communiquer copie de tout texte pertinent.

Article 3, paragraphe 2. Fonctions en matière de travail non déclaré. Notant qu’aucune réponse n’a été fournie par le gouvernement à ce sujet, la commission le prie une nouvelle fois de répondre à ses commentaires sur cette question, qui étaient rédigés comme suit:

La commission croit comprendre, d’après les informations contenues dans le rapport du gouvernement, que le Plan national de développement économique et social pour 2007-2013 vise, entre autres choses, le travail non déclaré, et que des contrôles sont effectués périodiquement de manière conjointe avec des agents du ministère du Pouvoir populaire pour les relations intérieures et la justice (MPPRIJ), du Service national de l’administration des impôts et taxes (SENIAT) et du ministère populaire de la Défense (MPPD). La commission prie le gouvernement de donner des informations sur la finalité et la portée des contrôles susmentionnés et sur l’impact de ces activités menées par les services de l’inspection du travail en termes d’application des dispositions légales ayant trait aux conditions de travail et à la protection des travailleurs. Elle le prie également de donner des informations sur le nombre des infractions constatées, les dispositions légales pertinentes, les mesures de réparation ordonnées et les sanctions éventuellement imposées.

Articles 6, 7, paragraphe 1, et 15 a). Indépendance et compétences des inspecteurs du travail. La commission note les informations du gouvernement selon lesquelles les «superviseurs» du travail et de la sécurité sociale, qu’il identifie comme la seule catégorie exerçant des fonctions d’inspection du travail selon les termes de la convention, jouissent d’une stabilité absolue dans leur emploi et sont nommés après avoir réussi des concours publics, reçoivent des salaires adéquats au regard de leur formation ainsi que des indemnités de déplacement. Ils sont également encouragés à poursuivre des études de plus haut niveau (moyennant l’octroi de congés rémunérés) pour obtenir des grades supérieurs et un salaire plus élevé, tel que le prévoit la convention collective pour les employés du ministère populaire du Travail et de la Sécurité sociale (MINPPTRASS).

D’autre part, la commission note que la CTV réitère que les prérogatives des inspecteurs du travail sont utilisées comme instrument de pression politique et pour promouvoir des organisations parallèles ayant des liens avec le gouvernement. Elle déplore que les inspecteurs du travail disposent d’un important pouvoir discrétionnaire, utilisé dans de nombreuses situations à des fins d’extorsion dans les lieux de travail et à l’égard des syndicats, puisqu’ils devront superviser le registre national d’organisations syndicales, en vertu de la nouvelle loi organique du travail (LOTTT). Elle déplore également que la sélection et la promotion des inspecteurs s’effectuent en fonction de critères politiques et non techniques.

Le gouvernement conteste les observations formulées par la CTV et déclare que la communication du syndicat reflète clairement qu’il n’a pas des commentaires spécifiques à formuler à l’égard de l’application de la présente convention.

La commission saurait gré au gouvernement de fournir des informations plus détaillées concernant les conditions de service des «superviseurs» du travail (échelle de rémunération, etc.) et de fournir copie d’un texte régissant leur statut, ainsi que de préciser si des plaintes ont été reçues concernant un quelconque comportement contraire aux principes déontologiques que doivent respecter les «superviseurs» du travail dans l’exercice de leurs fonctions. Le cas échéant, le gouvernement est prié de communiquer copie de toute procédure engagée ou décision prise à cet égard.

Elle demande à nouveau au gouvernement de décrire les critères et les procédures appliqués pour le recrutement et la promotion du personnel d’inspection du travail et de communiquer une copie de la convention collective pour les employés du MINPPTRASS ou tout autre document pertinent (avis de vacance, règlement relatif à l’admission aux différents grades de superviseurs contenant des informations sur le niveau de la formation requise, etc.).

Articles 3, paragraphe 1 a) et b), 17, 18 et 21. Sanctions et application d’autres peines en cas de violation de la législation du travail. Equilibre entre l’action de prévention et de contrôle de l’inspection du travail. La commission avait précédemment noté les commentaires de l’ASI concernant la délivrance des «labels de conformité du travail», condition préalable, entre autres, à l’obtention de licences d’importation ou d’exportation. D’après le syndicat, cette condition était conçue comme un moyen de pression et de contrôle visant principalement les employeurs qui s’étaient montrés politiquement opposés au gouvernement, car le système de délivrance ou de retrait des «labels de conformité du travail» revêtait un caractère largement discrétionnaire, sans aucune garantie quant au respect du droit. La commission avait noté à cet égard qu’aux termes de l’article 4 du décret no 4248 du 30 janvier 2006 les inspecteurs du travail sont obligés de refuser la délivrance de ce label ou doivent en annuler la délivrance dans certains cas, notamment si l’employeur refuse de se conformer à une ordonnance administrative ou à une décision de l’inspection du travail. Elle avait également noté que l’article 512 de la LOTTT a créé la fonction d’«inspecteur chargé de l’application», au sein de chaque direction, pour l’application des instructions administratives à effets spéciaux et que ces inspecteurs sont habilités à demander le retrait du «label de conformité du travail» tant que les employeurs ne se sont pas conformés à ces instructions.

Se référant à ses commentaires antérieurs concernant l’équilibre nécessaire entre l’action de prévention et l’action de contrôle de l’inspection du travail, la commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles les «superviseurs», selon l’article 515 de la LOTTT, initient une procédure de sanction uniquement lorsqu’une violation à la législation constatée lors d’une inspection (et accompagnée d’un ordre d’y remédier dans un délai précis) persiste lors d’une visite de réinspection. Le gouvernement indique que le droit de défense de l’employeur concerné est respecté dans cette procédure (art. 547 de la LOTTT). Il déclare en outre que les «superviseurs» du travail n’ont pas le pouvoir de suspendre ou révoquer les «labels de conformité du travail». La commission note toutefois que, selon l’article 515 de la LOTTT, les «superviseurs» du travail sont également habilités à initier, «lorsqu’il sera approprié», la révocation des «labels de conformité du travail». La commission prie à nouveau le gouvernement de répondre aux allégations de l’ASI en ce qui concerne l’impact du «label de conformité du travail» dans la pratique et l’absence de recours dans ce domaine. Elle saurait également gré au gouvernement de communiquer des données sur les cas de refus et/ou de révocation du «label de conformité du travail», en précisant les infractions qui en étaient la cause.

En outre, la commission demande à nouveau au gouvernement de donner des informations sur la nature, la fréquence et la teneur des «instructions administratives à effets spéciaux» s’adressant aux employeurs, en indiquant les dispositions légales sur lesquelles celles-ci se fondent et de communiquer des exemples de telles instructions. Elle le prie de fournir des informations chiffrées sur les cas où les inspecteurs du travail ont demandé le concours des forces de l’ordre pour faire appliquer ces instructions administratives ainsi que les cas où des employeurs ont été arrêtés dans ce cadre.

Finalement, la commission prie le gouvernement de communiquer des statistiques sur les infractions constatées (en spécifiant les dispositions auxquelles elles se rapportent) et les sanctions imposées (en indiquant leur nature: amendes, retraits des «labels de conformité du travail», peines d’emprisonnement), suite aux visites d’inspection, ces statistiques devant être incluses dans le rapport annuel sur les activités de l’inspection du travail.

Articles 12, paragraphe 2, et 15 c). Obligation de confidentialité. Dans les commentaires qu’elle formule depuis de nombreuses années, la commission a prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin que la LOTTT soit modifiée en supprimant l’obligation de l’inspecteur du travail de communiquer à l’employeur le motif de la visite, en conformité avec les dispositions susvisées de la convention. Le gouvernement indique que les plaintes ou demandes de visites d’inspection sont confidentielles et ne sont pas insérées dans le dossier relatif à l’établissement, vu qu’il peut être consulté par toute personne intéressée en tout temps, mais qu’elles sont classées dans les archives des services d’inspection. La notification à l’employeur est limitée, d’après le gouvernement, à l’informer qu’il s’agit d’une visite d’inspection dans le cadre de la législation nationale et de la présente convention. En outre, et ce indépendamment de leur origine, les visites d’inspection portent sur de nombreux aspects (concernant les conditions générales du travail et la SST), ce qui rend impossible pour une personne extérieure à l’unité de supervision de connaître exactement les motifs à l’origine de la visite. Tout en tenant compte des explications fournies par le gouvernement, la commission relève que le fait que l’article 514 de la LOTTT (adoptée en 2012) maintienne l’obligation pour les «superviseurs» d’annoncer dès leur arrivée le motif de la visite est contraire au paragraphe 2 de l’article 12 de la convention, suivant lequel l’inspecteur devrait être à même de juger de l’opportunité de prévenir l’employeur de sa présence. La commission prie en conséquence le gouvernement de veiller à ce que la législation nationale soit enfin mise en conformité avec la convention sur ce point. Elle espère que le gouvernement pourra bientôt faire état des progrès réalisés à cet égard.

Articles 20 et 21. Rapport annuel. La commission constate avec regret qu’aucun rapport annuel d’inspection complet n’a été communiqué au BIT depuis 1998. La commission demande instamment au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées afin d’assurer qu’un rapport annuel sur les travaux des services d’inspection du travail contenant des informations sur les sujets visés à l’article 21 a) à g) soit élaboré par l’autorité centrale d’inspection et communiqué au BIT.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.