Observation (CEACR) - adopted 2012, published 102nd ILC session (2013)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Pakistan (Ratification: 1952)

La Comisión toma nota de las observaciones presentadas por el Gobierno sobre los comentarios formulados por la Confederación Sindical Internacional (CSI) relativos al alegato de intimidación por parte de los empleadores al respecto del cual señala que: 1) los empleadores y los trabajadores son los principales actores en las relaciones laborales; 2) el sistema funciona mediante un mecanismo de entendimiento mutuo, y 3) cualquier malentendido entre las partes puede propiciar la desconfianza, pero en caso de queja, a los trabajadores les asiste el derecho de acudir a los tribunales del trabajo o a cualquier otra instancia judicial. La Comisión toma nota, además, de los comentarios presentados por la CSI, en una comunicación de 31 de julio de 2012, respecto a cuestiones similares a las planteadas en sus comunicaciones de 2010 y 2011 y, en particular, a los alegatos de despidos antisindicales y actos de injerencia en los asuntos internos de los sindicatos por parte de los empleadores (intimidación y listas negras de sindicatos y sus miembros). La Comisión pide al Gobierno que transmita sus observaciones sobre los alegatos de la CSI en 2012.

La Comisión recuerda que, en su observación anterior, tomó nota de que el Gobierno había promulgado la 18.ª enmienda a la Constitución en virtud de la cual las cuestiones relativas a las relaciones laborales y los sindicatos se transfieren a las provincias. En este sentido, la Comisión expresó la esperanza de que todos los nuevos textos legislativos, tanto a nivel provincial como nacional, se adoptarían en plena consulta con los interlocutores sociales interesados y que estos instrumentos estarían de plena conformidad con lo dispuesto en el Convenio. La Comisión toma nota de que, en 2010, se han aprobado leyes sobre relaciones laborales en las provincias de Balochistán, Khyber-Pakhtonnkhwa, Punjab y Sindh. La Comisión toma nota de que la Ley de Relaciones Laborales (IRA), de 2012, que regula las relaciones laborales y la inscripción de los sindicatos y de las federaciones sindicales en la jurisdicción de la capital de Islamabad y en los establecimientos que cubren más de una provincia (artículo 1, 2) y 3)), sustituye la ordenanza sobre relaciones laborales (IRO) de 2011. La Comisión lamenta tomar nota de que la mayoría de sus observaciones anteriores sobre la Ley de Relaciones Laborales, de 2008, y sobre la IRO, de 2011, no han sido tenidas en cuenta por la IRA, de 2012. Toma nota, además, de que la Ley de Relaciones Laborales en el Sindh (en su versión renovada y enmendada) de 2010 (SIRA), renueva la IRA, de 2008, omitiendo el artículo 87, 3), y que la Ley IRA de Balochistán (BIRA), la Ley IRA de Khyber-pakhtoonkhwa (KPIRA) y la Ley IRA de Punjab (PIRA), plantean todas cuestiones similares a las de la IRA de 2012.

Ámbito de aplicación del convenio. La Comisión toma nota de que, en virtud de sus respectivos artículos 1, 3), la IRA de 2012, la BIRA, la KPIRA, la PIRA y la SIRA mantienen las mismas cláusulas de exclusión de su ámbito de aplicación para las mismas categorías de trabajadores que ya existían anteriormente en virtud de la IRO 2002 y la IRA 2008 (trabajadores agrícolas, trabajadores de organizaciones benéficas, trabajadores de la Pakistan Security Printing Corporation o Security Papers Limited, etc.), y que la definición de «trabajador» y «obrero» excluye a cualquier persona que realice tareas de carácter administrativo o de gestión, tal como examina detalladamente la Comisión en su observación sobre la aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). Además, la Comisión toma nota de que la BIRA excluye a las zonas tribales de su ámbito de aplicación. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que las leyes sobre relaciones laborales han sido elaboradas en consulta con las organizaciones de trabajadores y que la IRA de 2012 es aplicable a todas las categorías de trabajadores, salvo algunas excepciones previstas debido a razones de seguridad en el país. La Comisión recuerda que las únicas categorías de trabajadores que pueden excluirse de la aplicación del Convenio son las fuerzas armadas, la policía y los funcionarios que están al servicio de la administración del Estado. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para enmendar la legislación a fin de garantizar que todos los trabajadores, con la única excepción posible de las fuerzas armadas, la policía y los funcionarios que están al servicio de la administración del Estado, disfruten de los derechos consagrados en el Convenio. La Comisión subraya la importancia de que el gobierno de las provincias adopte medidas en esta misma dirección. Además la Comisión pide al Gobierno que señale si los trabajadores en las zonas tribales de Balochistán disfrutan de los derechos consagrados en el Convenio.

En relación con los funcionarios públicos, la Comisión toma nota de que la IRA no se aplica a los trabajadores de la administración del Estado que no sean empleados como obreros (artículo 1, 3), b)); la BIRA, la KPIRA, la PIRA y la SIRA añaden «a los trabajadores que trabajan para el ferrocarril y el servicio de correos de Pakistán». El Gobierno señala que por «trabajadores que están al servicio de la administración del Estado» se entiende las personas que trabajan en los departamentos del Gobierno. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que especifique y envíe ejemplos de las categorías de trabajadores que están al servicio de la administración del Estado que están excluidas del ámbito de aplicación de la legislación.

Zonas francas de exportación (ZFE). En relación con el derecho de sindicación en las ZFE, la Comisión recuerda que había tomado nota de la declaración del Gobierno, según la cual se había finalizado el proyecto de reglamentos sobre las zonas francas de exportación (condiciones de empleo y servicios), de 2009, en consulta con los interlocutores sociales interesados, y que este se presentaría al gabinete para su aprobación. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que la elaboración de la mencionada normativa no ha concluido todavía. La Comisión pide nuevamente al Gobierno que transmita información detallada sobre los progresos realizados en la adopción del reglamento sobre las zonas francas de exportación (condiciones de empleo y servicio), de 2009, o una copia de este reglamento en cuanto se haya adoptado.

Artículo 1 del Convenio. Protección contra los actos de discriminación antisindical. Sector bancario. La Comisión había pedido al Gobierno que modificase el artículo 27-B de la ordenanza sobre las empresas bancarias, de 1962, que impone penas de reclusión y/o multas por el ejercicio de actividades sindicales durante las horas de trabajo. El Gobierno señaló que el Gabinete Federal, en su reunión de 1.º de mayo de 2010, aprobó la derogación de esta disposición y que se sigue ultimando la elaboración del texto definitivo de la ley. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que la enmienda al artículo 27-B está en curso de aprobación por el Senado. La Comisión expresa nuevamente la firme esperanza de que la enmienda pertinente se adopte en un futuro próximo y pide al Gobierno que transmita una copia del texto de enmienda.

Artículo 4. Negociación colectiva. La Comisión toma nota de que los artículos 19, 1) de la IRA, de 2012, y los artículos 24, 1) de la BIRA, la KPIRA, la PIRA y la SIRA, establecen que si un sindicato es el único presente en una empresa o grupo de empresas (o sector, según la BIRA, KPIRA y PIRA), pero sus afiliados no llegan a un tercio de los empleados en nómina, no será posible llevar a cabo ninguna negociación colectiva en dichos establecimientos. La Comisión recuerda que había pedido al Gobierno que enmendara los artículos similares que figuran en la IRO de 2002 y la IRA de 2008 y en la IRO de 2011. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que un agente de negociación colectiva deberá negociar en nombre de todos los trabajadores de un determinado establecimiento y que autorizar a un sindicato sin suficiente capacidad representativa no sólo será injustificado sino que también aumentará las posibilidades de que sindicatos con un menor número de afiliados se conviertan en agentes de negociación colectiva. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que, si no existe un sindicato con el porcentaje requerido para ser designado como agente de negociación colectiva, los derechos de negociación se otorguen al sindicato existente, al menos en nombre de sus propios afiliados. La Comisión subraya la importancia de que los gobiernos de las provincias adopten medidas en este mismo sentido.

La Comisión toma nota de que en virtud de los artículos 23, 1) de la IRA, 33, 1) de la BIRA y de la SIRA, 29, 1) de la KPIRA y 28, 1) de la PIRA, los delegados sindicales serán designados (por un agente de negociación colectiva), o elegidos (a falta de agente de negociación colectiva), en cada empresa que emplea a más de 50 trabajadores (25 trabajadores, en el caso de la IRA), para que actúen como enlaces entre los trabajadores y el empleador, para ayudar a la mejora de las disposiciones sobre las condiciones físicas del trabajo, etc. (artículos 24 de la IRA; 33, 5) de la BIRA y la SIRA; 29, 5) de la KPIRA; y 28, 5) de la PIRA). Además, los artículos 25 de la IRA, 34 de la BIRA y la SIRA, 30 de la KPIRA y 29 de la PIRA establecen la creación de consejos de trabajo (órganos bipartitos), que se establecen en cada empresa que emplea a más de 50 trabajadores. Estos artículos (y el artículo 26 de la IRA), enumeran las funciones de tales consejos y disponen también que la dirección de la empresa no debe tomar ninguna decisión relativa a las condiciones de trabajo sin el asesoramiento correspondiente de los representantes de los trabajadores, que pueden ser nombrados (por un agente de negociación colectiva) o ser elegidos por trabajadores empleados en la empresa en cuestión (a falta de un agente de negociación colectiva). Por último, los artículos 28 de la IRA, 35 de la BIRA y la SIRA y 31 de la KPIRA, establecen la creación de órganos de gestión conjunta para fijar los pagos por el empleo y por la producción por piezas, planificar la reagrupación o traslado de trabajadores, establecer los principios de remuneración e introducir métodos de remuneración, etc. (estas funciones las realizan los consejos de trabajo, según la PIRA). La IRA especifica que los representantes de los trabajadores en dichos órganos de gestión son designados por un agente de negociación colectiva si hay uno o más sindicatos en la empresa, o son elegidos entre los trabajadores de las empresas más representativas, si no existe ningún agente de negociación colectiva. A la luz de la mencionada disposición que figura en el artículo 19, 1) de la IRA y en los artículos 24, 1) de la BIRA, la KPIRA, la PIRA y la SIRA, la Comisión considera que la posición de un sindicato único que no consiga la afiliación de más de un tercio de trabajadores empleados en el establecimiento o grupo de establecimientos de que se trate (y, por tanto, tal como se indicó, que no disfrutan del derecho de negociación colectiva) puede ser socavada en la práctica por otros representantes de trabajadores que estén representados en los órganos antes mencionados, cuyas funciones tengan un impacto en la regulación de las condiciones de empleo. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que: 1) la posición de dicho sindicato no se verá socavada por el recurso a una votación secreta para designar a los representantes de los trabajadores como delegados sindicales y en los consejos de trabajo y en los órganos de gestión conjunta, y 2) la IRA establece que, en virtud del artículo 6, deberá haber al menos dos sindicatos en una empresa. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para modificar su legislación a fin de garantizar que la posición de cada sindicato no se vea socavada por la existencia de otros representantes de los trabajadores, en particular a falta de un agente de negociación colectiva. La Comisión subraya la importancia de que el gobierno de las provincias adopte medidas en este mismo sentido. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno en virtud de la cual la IRA establece que, en virtud de su artículo 6, «existirán al menos dos sindicatos en cada empresa». La Comisión pide al Gobierno que explique las consecuencias de la misma cuando hay solamente un sindicato presente en una empresa.

Conciliación obligatoria. La Comisión toma nota de la posibilidad de un mecanismo de conciliación obligatoria establecido por la ley en el proceso de negociación colectiva (artículos 36 y 37 de la IRA, 45 y 46 de la BIRA y la SIRA, 41 y 42 de la KPIRA, 36 y 37 de la PIRA), y se refiere a sus observaciones formuladas en virtud del Convenio núm. 87. Además, la Comisión toma nota de que el conciliador será designado directamente por el Gobierno (artículos 43 de la BIRA y la SIRA, 39 de la KPIRA, 35 de la PIRA) o bien por una comisión cuyos diez miembros serán designados por el Gobierno, de los cuales tan sólo uno representará a los empleadores y otro a los sindicatos (artículo 53 de la IRA). La Comisión subraya que el sistema de nombramiento del conciliador, así como la composición de la Comisión podría plantear cuestiones sobre la confianza de las partes en el sistema. La Comisión pide al Gobierno que adopte medidas para modificar esta disposición a fin de garantizar la confianza de los interlocutores sociales en el mecanismo de conciliación. La Comisión subraya la importancia de que los gobiernos de las provincias adopten medidas en este mismo sentido.