Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Colombia (Ratification: 1991)

La commission prend note des réponses du gouvernement du 12 novembre 2010 aux observations présentées par le Syndicat des travailleurs de l’Entreprise nationale minière «Minercol Ltda.» (SINTRAMINERCOL) du 28 août 2010. La commission prend note aussi des réponses du gouvernement, reçues par le Bureau les 7 et 22 octobre et 2 novembre 2011, aux observations de la Centrale unitaire des travailleurs de Colombie (CUT) et de la Confédération des travailleurs de Colombie (CTC) des 30 août 2010 et 30 août 2011.

Par ailleurs, la commission prend note des communications du SINTRAMINERCOL du 31 août 2011.

Elle prend note aussi de la communication de l’Association nationale des employeurs de Colombie (ANDI) du 31 août 2011 et des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) du 19 octobre 2011. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet.

La commission prend note par ailleurs du rapport de la Mission tripartite de haut niveau qui s’est rendue dans le pays à l’invitation du gouvernement en février 2011, rapport qui a trait notamment aux questions relatives aux mesures destinées à combattre la violence.

Compte tenu des informations nombreuses et substantielles fournies par le gouvernement, en particulier dans les communications reçues les 22 octobre et 2 novembre 2011, la commission les examinera ainsi que toutes les questions en suspens à sa prochaine session. La commission n’examine dans la présente observation que certaines questions.

Articles 2 et 3 de la convention. Action coordonnée et systématique en vue de protéger les droits fondamentaux des peuples autochtones. Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note du climat de violence dans le pays, qui touche notamment les communautés autochtones et des descendants d’Africains. La commission note que les observations présentées par les organisations syndicales font état de situations concrètes de violence et de harcèlement, ainsi que de menaces visant les peuples autochtones. La CUT et la CTC font aussi état des difficultés rencontrées par les peuples autochtones pour accéder au système judiciaire et de la réponse inappropriée des organes de l’Etat à leurs plaintes ainsi qu’aux délits commis contre eux.

La commission note, d’après les informations fournies par le gouvernement concernant les mesures qu’il adopte pour combattre la violence et, en particulier, la violence à l’égard des peuples autochtones. Le gouvernement fournit également des informations sur: 1) l’élaboration de plans nationaux de développement; 2) la conception et le lancement de la politique de sécurité démocratique qui est en vigueur depuis 2002; 3) l’élaboration du Plan national d’action pour les droits de l’homme; 4) la création du Comité de réglementation et d’évaluation des risques ethniques auquel participent des représentants autochtones et des personnes d’ascendance africaine; et 5) l’établissement d’un Programme de protection des droits fondamentaux des femmes autochtones déplacées. Le gouvernement se réfère aussi à l’élaboration d’un programme de garantie et de plans de protection en faveur de 34 peuples; selon la Cour constitutionnelle (dossier no 4 de la Cour constitutionnelle dont la commission avait pris note dans ses commentaires précédents), ces peuples encourent le risque grave de disparaître physiquement et culturellement. Le gouvernement déclare qu’il est proposé «un ensemble d’initiatives, de mesures et d’instruments correctifs et urgents pour surmonter la grave situation de préjudice et de violation massive de très nombreux droits à laquelle sont confrontés les peuples autochtones colombiens, lesquels sont particulièrement touchés par le conflit armé et les déplacements forcés».

La commission note aussi que le gouvernement donne des informations détaillées sur les enquêtes menées à bien par la «Fiscalía» au sujet des cas concrets auxquels se réfèrent la CUT et la CTC dans leurs communications, qu’une procédure d’enquête a été définie pour les cas de violation des droits de l’homme des peuples autochtones, que des mesures ont été prises pour lutter contre l’impunité dans ces cas, en particulier la possibilité de rouvrir les dossiers des affaires qui avaient été classées. En outre, la commission prend note des informations concernant la création de «fiscalías» chargées des droits humanitaires. Le gouvernement donne des informations détaillées sur le nombre de cas confiés à l’unité des droits de l’homme qui relève de la «Fiscalía». La commission prend note avec intérêt de la création de commissions d’enquête sur les homicides commis dans diverses communautés, commissions qui ont permis d’identifier les responsables et de faire avancer les enquêtes. Elle note que 40 256 victimes, dont de nombreux membres des peuples autochtones, ont bénéficié d’une aide.

La commission se félicite de l’adoption de la loi sur les victimes et la restitution des terres (loi no 1448 du 10 juin 2011) dont l’objectif est la compensation, la restauration et l’indemnisation des victimes du conflit armé ayant sévi en Colombie. La commission note également que le gouvernement indique qu’un décret d’application de la loi est en cours d’élaboration, en consultation avec les peuples autochtones. La commission espère que le décret sera conforme à la convention et prie le gouvernement de fournir des informations à cet égard.

Tout en reconnaissant les efforts déployés par le gouvernement pour améliorer la situation de violence en général, et en particulier à l’encontre des peuples autochtones, y compris contre leurs dirigeants, la commission note avec préoccupation que, comme il ressort des observations présentées par les organisations syndicales et des mesures que le gouvernement a dû prendre, la situation reste grave. La commission prie donc instamment le gouvernement de continuer de redoubler d’efforts pour assurer de façon coordonnée et systématique la protection de l’intégrité physique, sociale, culturelle, économique et politique des communautés autochtones et de descendants d’Africains, ainsi que de leurs membres. La commission demande également au gouvernement de continuer de prendre les mesures nécessaires pour qu’il soit enquêté sur tous les actes de violence.

Article 6. Législation sur les consultations. La commission rappelle que, dans son observation précédente, elle s’était référée à la législation en vigueur sur le droit de consultation et au fait que tant son contenu que les modalités de son adoption n’étaient pas conformes à la convention. A cette occasion, la commission avait demandé instamment au gouvernement d’assurer la participation et la consultation des peuples autochtones à l’élaboration de la réglementation de la consultation susmentionnée. La commission note que, dans ses observations, l’ANDI indique qu’ont été institués des mécanismes, des programmes et des activités promues par l’Etat pour garantir la protection effective des droits des peuples autochtones, à l’échelle tant nationale que départementale et municipale. L’ANDI ajoute que le droit de consultation prévu dans la Constitution nationale est une prérogative des peuples autochtones qui ne saurait ni affecter les intérêts généraux de la nation ni paralyser le développement social et économique durable.

La commission note que la CUT et la CTC indiquent que la directive présidentielle no 001 de 2010 concernant la procédure de consultation n’a pas fait l’objet de consultations avec les peuples autochtones. A cet égard, la commission note que, selon le gouvernement, a été créé au sein du ministère de l’Intérieur un groupe de travail sur les consultations préalables, qui élabore actuellement un avant-projet de loi visant à réglementer le droit fondamental de consultation préalable, et doit être lui-même soumis à des consultations avec les peuples autochtones. Le gouvernement indique aussi qu’a été prise la Directive présidentielle qui contient des instructions à l’intention du pouvoir exécutif sur la procédure de consultation. Le gouvernement ajoute que le cadre juridique en vigueur consacre l’obligation de procéder à des consultations préalables. Il indique que le récent décret no 2893 de 2011 dispose que la Direction des questions autochtones, des Roms et des minorités aura pour fonction de coordonner et d’effectuer des consultations préalables aux fins de la soumission de propositions législatives et administratives au niveau national. Cette direction a déjà pris des mesures afin de procéder à des consultations sur divers projets législatifs, à savoir: un projet de loi sur les redevances; un projet de loi sur le conseil environnemental régional; un projet de loi de développement rural; un projet de loi sur les victimes et la restitution de terres; un décret sur l’accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles qui y sont liées et un projet de loi sur les entités territoriales et les redevances. Le gouvernement indique également que le Plan 2010-2014 de développement prévoit l’institutionnalisation du mécanisme de consultation préalable.

La commission note en particulier que le gouvernement, avec la participation du Vice-président du pays, a engagé des consultations sur différentes questions avec les communautés autochtones et a demandé au Bureau d’y participer en tant qu’observateur.

En conséquence, la commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations sur les points suivants:

• i) état d’avancement de l’avant-projet de loi sur le droit de consultation qui doit être soumis aux peuples autochtones, et l’entité de l’Etat qui est compétente;
• ii) évolution des consultations des peuples autochtones menées à bien par la Direction des questions autochtones, des Roms et des minorités au sujet des divers projets législatifs susmentionnés;
• iii) mesures prises pour institutionnaliser le mécanisme de consultation préalable et la participation des peuples autochtones à ce processus.

Article 15. Consultation sur des projets de prospection et d’exploitation dans des territoires autochtones. La commission avait noté dans ses précédents commentaires qu’un grand nombre des différends opposaient les communautés autochtones, l’Etat et les entreprises privées au sujet de projets de prospection et d’exploitation des ressources naturelles, différends dans lesquels les consultations adéquates des peuples autochtones concernés par ces projets n’auraient pas eu lieu. La commission prend note avec intérêt des récentes décisions T-769 de 2009 et T-129 de 2011 dans lesquelles la Cour constitutionnelle a souligné la nécessité de mener à bien des consultations avec les peuples autochtones sur les projets qui peuvent affecter directement leurs droits, et a établi les conditions requises pour ces consultations. A ce sujet, tenant compte des décisions de la Cour constitutionnelle, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que, dans le cas où on prévoit de réaliser un projet de prospection et d’exploitation des ressources naturelles sur les territoires occupés traditionnellement par les peuples autochtones, des consultations soient menées avec les peuples intéressés, comme prescrit par la convention. A ce sujet, la commission attire l’attention du gouvernement et des partenaires sociaux sur son observation générale de 2010.

Représentativité. La commission note que, dans leurs observations, la CGT, la CUT, la CTC et le SINTRAMINERCOL font état de problèmes de représentativité de certains des dirigeants qui représentent les communautés d’Afro-Colombiens. La commission note que le rapport du gouvernement ne contient pas d’information sur ce sujet. A cet égard, la commission rappelle que le principe de représentativité est un élément essentiel de l’obligation de consultation. Même s’il est parfois difficile, dans beaucoup de circonstances, de déterminer qui représente une communauté en particulier, la commission estime que, si l’on ne procède pas à une consultation appropriée des institutions ou organisations autochtones et tribales qui représentent véritablement les communautés affectées, la consultation en cours ne satisfera pas aux exigences de la convention. La commission prie par conséquent le gouvernement d’indiquer s’il existe, au niveau national, des critères raisonnables et objectifs, établis en consultation avec les peuples autochtones concernés, pour déterminer la représentativité des dirigeants des peuples autochtones et d’indiquer aussi les mesures prises en cas de litige pour désigner les personnes qui représenteront effectivement les communautés concernées.

[Le gouvernement est prié de répondre en détail aux présents commentaires en 2012.]