Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Colombia (Ratification: 1991)

La Comisión toma nota de la comunicación del Gobierno de 12 de noviembre de 2010 en respuesta a los comentarios presentados por el Sindicato de Trabajadores de la Empresa Nacional Minera Minercol Ltda. (SINTRAMINERCOL), de fecha 28 de agosto de 2010. La Comisión toma nota asimismo de las respuestas del Gobierno, recibidas en la Oficina el 7 y 22 de octubre y 2 de noviembre de 2011, a los comentarios de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) y la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) de 30 de agosto de 2010 y 30 de agosto de 2011.

Por otra parte, la Comisión toma nota de la comunicación del SINTRAMINERCOL, de 31 de agosto de 2011.

Toma nota asimismo de la comunicación de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), de 31 de agosto de 2011. La Comisión también toma nota de los comentarios de la Organización Internacional de Empleadores (OIE), de 19 de octubre de 2011. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

La Comisión también toma nota del informe de la Misión Tripartita de Alto Nivel que visitó el país en seguimiento a una invitación del Gobierno en febrero de 2011 y que se refiere, entre otras cosas, a cuestiones relacionadas con las medidas para combatir la violencia.

Teniendo en cuenta la abundante y detallada reciente información suministrada por el Gobierno, en particular en las comunicaciones recibidas el 22 de octubre y 2 de noviembre, la Comisión se propone examinar todas las cuestiones pendientes en su próxima reunión. En esta ocasión la Comisión sólo examinará algunas cuestiones.

Artículos 2 y 3 del Convenio. Política coordinada y sistemática con miras a la protección de los derechos humanos de los pueblos indígenas. La Comisión recuerda que en comentarios anteriores tomó nota del clima de violencia en el país, el cual afecta, entre otros, a las comunidades indígenas y afrodescendientes. La Comisión toma nota de que los comentarios presentados por las organizaciones sindicales dan cuenta de situaciones concretas de violencia, hostigamiento y amenazas de los pueblos indígenas. La CUT y la CTC se refieren asimismo a las dificultades que tienen los pueblos indígenas para acceder a la justicia y a la respuesta insuficiente por parte de los órganos del Estado a sus denuncias y a los delitos que se cometen contra los pueblos indígenas.

La Comisión toma nota de la información del Gobierno sobre las medidas que ha estado adoptando para combatir la violencia y que afectan en particular a los pueblos indígenas. El Gobierno también envía información sobre: 1) la elaboración de planes nacionales de desarrollo; 2) el diseño y puesta en marcha de la política de seguridad democrática vigente desde 2002; 3) la elaboración del Plan nacional de acción en derechos humanos; 4) la creación del Comité de reglamentación y evaluación de riesgo étnico en el que participan representantes indígenas y afrodescendientes, y 5) el establecimiento de un programa de protección de los derechos fundamentales de las mujeres indígenas desplazadas. El Gobierno se refiere asimismo a la elaboración de un programa de garantía y de planes de salvaguarda para 34 pueblos en particular que según la Corte Constitucional (auto núm. 4 de la Corte Constitucional del cual la Comisión tomó nota en sus comentarios anteriores) estarían en grave riesgo de desaparición física y cultural. El Gobierno indica que se «proponen un conjunto de acciones, medidas e instrumentos de carácter correctivo y urgente para subsanar la gravedad de la situación de vulneración y la violación masiva de múltiples derechos que enfrentan los pueblos indígenas colombianos afectados de manera aguda y diferencial por el conflicto armado y el desplazamiento forzado».

La Comisión toma nota asimismo de que el Gobierno da información detallada sobre las investigaciones llevadas a cabo por la Fiscalía, y con respecto a los casos concretos a que se refiere la CUT y la CTC en sus comunicaciones y señala en particular que se ha diseñado una línea de investigación para casos de violaciones de los derechos humanos de los pueblos indígenas, que se adoptaron medidas para luchar contra la impunidad en dichos casos, que incluyen eventualmente reabrir casos archivados. Asimismo, se han creado las fiscalías para derechos humanitarios. El Gobierno brinda información detallada sobre la cantidad de casos asignados a la Unidad de Derechos Humanos de la Fiscalía. La Comisión toma nota con interés de la realización de comisiones de investigación respecto de homicidios en diversas comunidades, las cuales permitieron la identificación de responsables y el avance de las investigaciones; también se ha brindado atención a 40.256 víctimas entre las que se cuentan numerosos miembros de los pueblos indígenas.

La Comisión acoge con agrado la adopción de la ley núm. 1448 sobre reparación de víctimas y restitución de tierras cuyo objeto es resarcir e indemnizar a las víctimas del conflicto armado en Colombia. La Comisión también toma nota de la indicación del Gobierno según la cual se está elaborando un Decreto de aplicación de la ley en consulta con los pueblos indígenas. La Comisión espera que el Decreto estará en conformidad con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que envié información al respecto.

Al tiempo que reconoce los esfuerzos realizados por el Gobierno tendientes a mejorar la situación de violencia en general y en particular contra los pueblos indígenas incluyendo sus líderes, la Comisión toma nota con preocupación de que, según se desprende de los comentarios presentados por las organizaciones sindicales y de las medidas mismas que ha debido adoptar el Gobierno, la situación sigue siendo grave. La Comisión pide por lo tanto al Gobierno a que siga incrementando sus esfuerzos y tome todas las medidas necesarias de manera coordinada y sistemática para asegurar la protección de la integridad física, social, cultural, económica y política de las comunidades indígenas y afrodescendientes y de sus miembros. La Comisión pide asimismo al Gobierno a que continúe tomando las medidas necesarias para que se investiguen todos los hechos de violencia denunciados.

Artículo 6. Legislación sobre consulta. La Comisión recuerda que en su observación anterior de 2009 se refirió a la legislación vigente sobre el derecho de consulta y a su falta de adecuación desde el punto de vista del contenido y del modo de su adopción con el Convenio. En aquella ocasión, la Comisión instó al Gobierno a asegurar la participación y consulta de los pueblos indígenas en la elaboración de la reglamentación del proceso de consulta. La Comisión toma nota de que en sus comentarios, la ANDI señala que se han instaurado mecanismos, programas y actividades promovidas por el Estado para garantizar la efectiva protección de los derechos de los pueblos indígenas tanto a nivel nacional como departamental y municipal. La ANDI añade que el derecho de consulta previsto en la Constitución Nacional es una prerrogativa de los pueblos indígenas que no puede afectar los intereses generales de la nación ni paralizar el desarrollo social y económico sostenible.

La Comisión toma nota de que en sus comentarios, la CUT y la CTC señalan que la directiva presidencial núm. 001 de 2010 sobre los procedimientos de consulta no fue objeto de consultas con los pueblos indígenas. A este respecto, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que en el seno del Ministerio del Interior se ha conformado un grupo de trabajo sobre consulta previa el cual trabaja en la elaboración de un borrador de ley para reglamentar el derecho fundamental de consulta previa que deberá consultarse con los pueblos indígenas. El Gobierno indica asimismo que se ha emitido la directiva presidencial que contiene instrucciones para el Poder Ejecutivo sobre el procedimiento de consulta. El Gobierno añade que el marco legal existente consagra la obligación de la consulta previa y señala que el reciente decreto núm. 2893 de 2011 dispone que la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías tendrá la función de coordinar y realizar los procesos de consulta previa para la presentación de iniciativas legislativas y administrativas a nivel nacional. Dicha Dirección ya ha adoptado medidas con miras a proceder a la consulta de diversos proyectos legislativos, a saber: proyecto de ley de regalías; proyecto de ley sobre el consejo ambiental regional; proyecto de ley de desarrollo rural; decreto de ley de víctimas y restitución de tierras, decreto de acceso a recursos genéticos y conocimiento tradicional asociado y proyecto de ley sobre entidades territoriales y regalías. El Gobierno indica asimismo que el Plan de desarrollo 2010-2014 prevé la protocolización del mecanismo de consulta previa.

La Comisión toma nota en particular de que el Gobierno, con la participación del Vicepresidente está llevando a cabo consultas sobre diversas cuestiones con las comunidades indígenas y solicitó a la Oficina que participe como observador en estas consultas.

La Comisión pide al Gobierno que en su próxima memoria informe sobre las cuestiones siguientes:

• i) el estado de la elaboración del borrador de proyecto de ley sobre el derecho de consulta que deberá ser sometido a los pueblos indígenas y el órgano del Estado que se encarga de dicho proceso;
• ii) la evolución de los procesos de consulta con los pueblos indígenas llevados a cabo por la Dirección de Asuntos Indígenas, Rom y Minorías respecto de los diversos proyectos legislativos mencionados, y
• iii) las medidas adoptadas con miras a la protocolización del mecanismo de consulta previa y la participación de los pueblos indígenas en dicho proceso.

Artículo 15. Consulta sobre proyectos de exploración y explotación en territorios indígenas. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de ciertos conflictos existentes entre las comunidades indígenas, el Estado y las empresas privadas relacionados con la realización de proyectos de exploración y explotación de recursos naturales en los que se alega que no se ha garantizado adecuadamente el derecho de consulta de los pueblos indígenas afectados por los mismos. En este sentido, la Comisión toma nota con interés de las recientes sentencias T-769 de 2009 y T-129 de 2011 en las que la Corte Constitucional se refirió a la necesidad de llevar a cabo consultas con los pueblos indígenas sobre aquellos proyectos que puedan afectar directamente sus derechos y estableció los requisitos que deben cumplir tales consultas. A este respecto, teniendo en cuenta las decisiones de la Corte Constitucional, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para que, cada vez que se prevea la realización de un proyecto de exploración y explotación de los recursos naturales en los territorios ocupados tradicionalmente por los pueblos indígenas, se lleven a cabo consultas con los pueblos indígenas interesados tal como está establecido en el Convenio. A este respecto en particular, la Comisión llama la atención del Gobierno sobre su observación general de 2010.

Representatividad. La Comisión toma nota de que en sus comentarios, la CGT, la CUT, la CTC y SINTRAMINERCOL se refieren a problemas de representatividad de algunos de los líderes que representan a las comunidades afrodescendientes. La Comisión observa que la memoria del Gobierno no contiene información concreta al respecto. A este respecto, la Comisión recuerda que el principio de representatividad es un componente esencial de la obligación de consulta. Si bien podría ser difícil en muchas circunstancias determinar quién representa una comunidad en particular, la Comisión estima que si no se desarrolla un proceso de consulta adecuado con las instituciones u organizaciones indígenas y tribales verdaderamente representativas de las comunidades afectadas, la consulta encaminada no cumpliría con los requisitos del Convenio. La Comisión pide por lo tanto al Gobierno que indique si existen a nivel nacional criterios razonables y objetivos establecidos en consulta con los pueblos indígenas concernidos para determinar la representatividad de los líderes de los pueblos indígenas y cuáles son las medidas adoptadas, en caso de conflicto con miras a identificar a aquellos que efectivamente representan a las comunidades.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2012.]