Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Japan (Ratification: 1953)

La Comisión toma nota de los comentarios presentados por la Confederación Sindical Internacional (CSI) de 4 de agosto de 2011, el Sindicato de Trabajadores (Todos Unidos) ZENTOITSU de 7 de octubre de 2010, y la Confederación Nacional de Sindicatos (ZENROREN) de 21 de septiembre de 2011. La Comisión también toma nota de los comentarios formulados por la Confederación de Sindicatos del Japón (JTUC RENGO), de fecha 30 de agosto de 2011 y comunicados con la memoria del Gobierno, que se refieren a cuestiones planteadas anteriormente por la Comisión y destacan la evolución reciente en materia de jurisprudencia y políticas.

Artículo 1 del Convenio. La Comisión tomó nota anteriormente del conflicto de larga data y los procedimientos judiciales derivados de la privatización de los Ferrocarriles Nacionales del Japón (JNR), adquiridos por las Empresas de Ferrocarriles del Japón (JR). El conflicto se refiere, en particular, a la decisión de las JR de no volver a contratar a trabajadores pertenecientes a algunas organizaciones que se oponían al plan de privatización. Asimismo, la Comisión tomó nota de que el último asunto importante que debía resolverse era la reclamación pendiente sobre la reincorporación de 1.047 trabajadores de KOKURO y pidió al Gobierno que comunicara los resultados de cualquier decisión judicial sobre este asunto. Al recordar que esta cuestión se trata en el marco del caso núm. 1991 que se encuentra ante el Comité de Libertad Sindical, la Comisión toma nota de que la CSI señala que, mientras que algunos trabajadores no lograron una plena solución de sus reclamaciones, en particular en relación con la reincorporación, el conflicto fue resuelto por el Tribunal Supremo el 28 de junio de 2010, y las JR acordaron efectuar el pago de un total de 20.000 millones de yenes en concepto de indemnización a 904 trabajadores (22 millones de yenes por trabajador). La Comisión toma nota con satisfacción de la información proporcionada por el Gobierno en el marco del caso núm. 1991, y al cual hace referencia en su memoria, y que establece los pormenores de una solución definitiva para este caso pendiente desde hace largo tiempo. La Comisión expresa su profundo agradecimiento a todos aquellos que hicieron todo lo posible para el logro de este resultado y en algunos casos aceptaron soluciones de compromiso para poder avanzar en el logro de una mayor armonía.

Artículo 4. Derechos de negociación colectiva de los empleados de la administración pública no adscritos a la administración del Estado, en el contexto de la reforma de la función pública. Algunos comentarios anteriores de la Comisión concernían a la necesidad de adoptar medidas para garantizar la promoción de la negociación colectiva de los empleados públicos no adscritos a la administración del Estado, en el marco de las consultas en curso sobre la reforma de la función pública.

La Comisión toma nota de las diferentes medidas adoptadas por el Gobierno para establecer un sistema autónomo de relaciones entre el trabajador y el empleador, en particular, la presentación a la Dieta de cuatro proyectos relativos a la reforma de la función pública, el 3 de junio de 2011 («Proyectos de reforma»). El Gobierno indica que una vez que esos proyectos de ley sean adoptados, se establecerá un nuevo marco en la función pública nacional en el que ambas partes en la relación trabajo-empleo mantendrán negociaciones y determinarán de manera autónoma las condiciones de trabajo y promoverán la reforma del régimen de remuneraciones y de gestión, para tener en cuenta la evolución de las circunstancias y las nuevas cuestiones políticas. En particular, la Comisión toma nota de que si el proyecto de ley sobre relaciones laborales en la función pública es aprobado por la Dieta, se garantizará a estos trabajadores que cumplen funciones en el sector no operativo el derecho a celebrar convenios colectivos.

La Comisión también toma nota de las indicaciones del Gobierno en relación con las modalidades del ejercicio del derecho de la negociación colectiva en el sector no operacional de la función pública nacional: 1) exclusión de los viceministros administrativos, directores generales de agencias y directores generales de oficinas ministeriales, así como los agentes de policía y agentes que trabajen en el servicio de guardacostas del Japón y en instituciones penales — las últimas tres categorías serán beneficiarias de medidas compensatorias adecuadas —; 2) la certificación de los sindicatos a los fines de la negociación colectiva por la Comisión Central de Relaciones Laborales estará sujeta a la condición de que los agentes de la administración pública representen a la mayoría de los afiliados del sindicato; 3) la prohibición de prácticas laborales desleales y el examen de los alegatos por la Comisión Central de Relaciones Laborales; 4) la conciliación, la mediación y el arbitraje serán competencia de la Comisión de Relaciones Laborales (incluido el arbitraje obligatorio), y 5) cuando un convenio colectivo deba ser objeto de una reforma legislativa, el Gabinete estará obligado a someter a la Dieta los proyectos de ley pertinentes o promulgar o revisar las ordenanzas ministeriales pertinentes. La Comisión toma nota de que el Gobierno también indica que el proyecto de ley de establecimiento del Servicio de la función pública tiene por objeto centralizar las funciones del personal administrativo mediante la creación de un servicio de la función pública responsable de la gestión general del personal y del régimen de remuneraciones, así como de negociaciones con los sindicatos en calidad de empleador. Asimismo, se presentó otro proyecto destinado a suprimir la Autoridad Nacional de Personal y sus funciones para formular recomendaciones. La Comisión toma nota de que durante el proceso antes mencionado, el Gobierno celebró consultas con las organizaciones de trabajadores, incluyendo JTUC-RENGO, RENGO-PSLC, ZENROREN y los Sindicatos de Trabajadores de la Función Pública (KOKKOROREN) en diversos niveles.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que un proyecto similar se ha propuesto para los trabajadores de la función pública local en el concepto básico del sistema de relación trabajador-empleador, publicado por el Gabinete el 2 de junio de 2011 con los ajustes siguientes: 1) exclusión del personal afectado por restricciones al derecho de sindicación, personal que adopta decisiones administrativas importantes, y personal que trabaja en las empresas públicas locales, etc.; 2) para obtener la certificación de la Comisión de Relaciones Laborales de la Prefectura es necesario que la mayoría de los afiliados al sindicato sean agentes de la función pública local perteneciente al mismo gobierno local; y 3) se establecerá un régimen de compensación contra las prácticas laborales desleales supervisado por la Comisión de Relaciones Laborales de la prefectura y quedarán suprimidas las funciones de recomendación de la Autoridad Nacional de Personal.

La Comisión observa que, según indica JTUC-RENGO, si bien los proyectos de reforma no fueron objeto de deliberaciones durante el 177.º período ordinario de sesiones de la Dieta, que terminó a finales de agosto de 2011, la reacción del Gobierno al respecto constituye un progreso histórico que abre la posibilidad de restaurar los derechos fundamentales de los trabajadores y reviste una considerable importancia para avanzar hacia una solución de los problemas. La JTUC-RENGO indica también que los proyectos de ley relativos a los trabajadores de la función pública local serán sometidos a la Dieta tan pronto como sea posible, con el fin de aplicarlos simultáneamente con los relativos a la función pública nacional y facilitar una deliberación armónica sobre todos los textos. La Comisión también observa que ZENROREN expresó su disconformidad con el proceso de consulta y considera que los proyectos de ley no son satisfactorios, en particular en cuanto al requisito de certificación previa de los sindicatos, la exclusión de las cuestiones de control y gestión como materia de negociación colectiva y la exigencia de que el Gabinete apruebe el convenio colectivo antes de su firma, e insta a que se adopte un sistema de reparación de las prácticas laborales desleales más vinculante, teniendo en cuenta que la discriminación antisindical es una práctica corriente en la administración pública desde hace más de 30 años.

La Comisión espera que en un futuro próximo se adopten las medidas necesarias de modo de garantizar los derechos de negociación colectiva en la función pública nacional y local con las posibles excepciones de los funcionarios adscritos a la administración del Estado. La Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno estará en condiciones de informar sobre progresos concretos a este respecto en su próxima memoria y pide al Gobierno que proporcione copia de los proyectos de ley y que indique cuál es la situación al respecto en su próxima memoria.

Al tiempo de tener en cuenta la afirmación del ZENROREN, según la cual el Gobierno presentó unilateralmente un proyecto de ley sobre la reducción de los gastos estatales en materia de personal que le permite a reducir los salarios de los funcionarios públicos en proporciones superiores a las recomendaciones del NPA a pesar de la oposición de algunas organizaciones de trabajadores, la Comisión toma nota de que el Gobierno señala en su memoria que, hasta que se ponga en práctica el sistema autónomo de relaciones trabajador-empleador, se examinarán medidas destinadas a reducir los gastos de personal y se presentarán proyectos de ley teniendo en cuenta la grave situación financiera nacional. El Gobierno indica que el terremoto que afectó el Este del Japón el 11 de marzo de 2011 ha sido un factor determinante para reducir aún más los gastos anuales debido a la necesidad de dar respuesta a los esfuerzos de reconstrucción, y el Gobierno decidió presentar, al mismo tiempo que los proyectos de ley de reforma, un proyecto de disposiciones especiales temporarias sobre la remuneración de la función pública nacional por el que se reduce la remuneración de los trabajadores de la función pública con carácter temporario a fin de reducir los gastos hasta que comience a aplicarse el nuevo marco de relaciones laborales. El Gobierno indica también que debido al carácter excepcional de la medida, se celebraron negociaciones con la Conferencia de Enlace de los Sindicatos de Trabajadores de la Función Pública («Conferencia de Enlace») afiliados al JTUC-RENGO y al KOKKOROREN, aunque sólo se logró un acuerdo con la Conferencia de Enlace. La Comisión observa que JTUC-RENGO afirma que se celebraron consultas sinceras con la Alianza de Sindicatos de Trabajadores de la Función Pública (APU), sobre el nuevo sistema de revisión de los salarios de los trabajadores de la función pública nacional mediante la negociación, que fueron retomadas por los proyectos de ley de reforma. La Comisión entiende que la mayoría de las medidas tomadas por el Gobierno son destinadas a remediar las consecuencias del terremoto; sin embargo la Comisión espera que, hasta que la nueva legislación sea adoptada y aplicada, el Gobierno se abstendrá de tomar medidas unilaterales que afecten negativamente la remuneración y condiciones de trabajo de los funcionarios y continuará examinando las medidas en el contexto del diálogo en curso sobre la reforma de la función pública, destinado a dar a la negociación colectiva un papel primordial, de manera que los trabajadores y sus organizaciones puedan participar plena y significativamente en la elaboración del marco general de negociación.

Artículo 6. Aplicación del Convenio a los funcionarios. Al tomar nota de que, según JTUC-RENGO, la traducción del artículo 6 del Convenio en japonés es problemática debido a que la expresión en el texto en inglés «public servants engaged in the administration of the State» fue traducida como komuin (funcionarios públicos), la Comisión recuerda que ha adoptado un criterio restrictivo respecto de la exclusión por el Convenio de algunas categorías de funcionarios públicos de su ámbito de aplicación. Es conveniente establecer una distinción entre, por un lado, los funcionarios que cumplen actividades propias de la administración del Estado (por ejemplo, en algunos países, funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales comparables, así como sus auxiliares, quienes pueden quedar excluidos del ámbito de aplicación del Convenio) y, por otro lado, todas las demás personas empleadas por el Gobierno, las empresas públicas o las instituciones públicas autónomas, quienes deberían gozar de las garantías previstas en el Convenio y, en consecuencia, tener derecho a negociar colectivamente sus condiciones de empleo, incluyendo la remuneración (véase el Estudio General de 1994, Libertad sindical y negociación colectiva, párrafos 199, 200 y 262). La Comisión expresa la firma esperanza de que el Gobierno adoptará las medidas adecuadas para garantizar que todos los funcionarios, excepto los que trabajan en la administración del Estado puedan ejercer efectivamente sus derechos establecidos en virtud del Convenio.