Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Migration for Employment Convention (Revised), 1949 (No. 97) - Hong Kong Special Administrative Region (Ratification: 1997)

La commission prend note de la communication de la Confédération syndicale internationale (CSI), ainsi que de la réponse du gouvernement à celle-ci.

La commission note, d’après le rapport du gouvernement, qu’au 31 mai 2010 la Région administrative spéciale de Hong-kong, Chine, comptait 60 642 professionnels étrangers, 276 737 travailleurs domestiques étrangers (4 331 hommes et 272 406 femmes), ainsi que 1 653 «travailleurs recrutés à l’étranger» (c’est-à-dire des travailleurs provenant de Chine ou d’autres pays, recrutés à l’étranger dans le cadre du Régime d’emploi supplémentaire (SLS)). La moitié des travailleuses domestiques provenaient d’Indonésie et 47,5 pour cent des Philippines. Presque 80 pour cent des travailleurs domestiques provenaient des Philippines. Quant aux autres travailleurs domestiques étrangers, ils provenaient principalement de Thaïlande, d’Inde et de Sri Lanka.

Suivi des recommandations du comité tripartite (réclamation au titre de l’article 24 de la Constitution). Depuis 2003, la commission a engagé un dialogue avec le gouvernement sur l’application de l’article 6 de la convention dans le cadre, notamment, du suivi des recommandations formulées par le Conseil d’administration à sa 288e session (novembre 2003) à propos d’une réclamation présentée au titre de l’article 24 de la Constitution de l’OIT par le Congrès philippin des syndicats, selon laquelle la Chine n’avait pas respecté les obligations de la convention no 97 dans la Région administrative spéciale de Hong-kong, Chine. Sur ce point, la commission s’était félicitée des mesures prises par le gouvernement pour suspendre jusqu’au 31 juillet 2013 l’obligation imposée aux employeurs de «tous travailleurs recrutés à l’étranger», y compris les travailleurs domestiques étrangers, de payer la taxe de reconversion des salariés fixée à 400 dollars de Hong-kong (HKD) et les augmentations du Salaire Minimum Admissible pour les travailleurs domestiques étrangers (MAW). Pour ce qui est de l’impact de la suspension de la taxe sur les contrats déjà existants (antérieurs au 1er août 2008) et les salaires des travailleurs domestiques, la commission note la déclaration du gouvernement selon laquelle les employeurs doivent informer le Département de l’immigration de toute résiliation de contrat, sans avoir à en donner les motifs. Le gouvernement déclare également que le nombre de cas de résiliation avant terme de contrats de travail n’a pas beaucoup changé depuis la mise en œuvre des dispositions concernant la suspension de la taxe. En ce qui concerne les réclamations de sous-paiement de salaire formulées par certains travailleurs domestiques étrangers, la commission note, d’après le rapport du gouvernement, que, entre le 1er juin 2007 et le 31 mars 2010, 1 036 plaintes ont été déposées au Département du travail. Sur ces plaintes, 59 ont été réglées avec l’aide du Département du travail et 506 ont ensuite été soumises au tribunal du travail ou au Conseil d’arbitrage des plaintes relatives à l’emploi des mineurs (MECAB). En ce qui concerne les autres cas, les salariés ont touché des sommes à titre gracieux de la part du Fonds de protection des salaires en cas d’insolvabilité (PWIF), leur employeur ayant fait faillite. Au cours de cette période, le Département du travail a également réglé 398 cas de sous-paiement des salaires ou autres infractions à l’ordonnance sur l’emploi commises par des employeurs de travailleurs immigrants (dont des travailleurs domestiques étrangers), 247 de ces cas ayant été suivis d’une condamnation. La commission note en outre que le gouvernement confirme que la politique selon laquelle les dépenses de fonctionnement du Conseil de reconversion des salariés (chargé de la formation et de la reconversion des travailleurs nationaux) doivent être assurées principalement par la taxe de reconversion des salariés reste inchangée. Notant que, dans la pratique, ceci revient à dire que la taxe de reconversion des salariés est principalement à la charge des employeurs de travailleurs domestiques étrangers, qui représentent 99 pour cent de la main-d’œuvre «recrutée à l’étranger» dans la Région administrative spéciale de Hong-kong, Chine, la commission reste préoccupée par le fait que cette politique de taxation, quand elle sera à nouveau applicable, peut avoir des répercussions disproportionnées sur les salaires des travailleurs domestiques étrangers à l’expiration de la suspension de cette taxe. En conséquence, la commission prie le gouvernement de continuer à suivre de près la situation et à fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées afin de garantir que la taxe de reconversion des salariés n’a pas de répercussions disproportionnées sur les salaires de ces travailleurs domestiques à l’expiration de la suspension de cette taxe (soit à compter du 31 juillet 2013). La commission prie également le gouvernement de continuer à fournir des informations, ventilées par sexe et par origine, sur le nombre de plaintes pour sous-paiement de salaires déposées par des travailleurs domestiques étrangers au Département du travail, au tribunal du travail, ainsi qu’au Conseil d’arbitrage des plaintes relatives à l’emploi des mineurs (MECAB) et de la suite qui leur a été donnée, autant pour les travailleurs que pour les employeurs.

Article 6, paragraphe 1. Egalité de traitement. La commission note que le salaire minimum admissible pour les travailleurs domestiques étrangers a été augmenté à compter du 2 juin 2011 pour passer à 3 740 HKD. Elle note également l’adoption de l’ordonnance no 15 de 2010 sur le salaire minimum, laquelle ne s’applique pas à une personne employée comme travailleur domestique dans un foyer ou dans un lieu en rapport avec ce foyer et qui est logée gratuitement dans le foyer (art. 7(2)). La commission croit comprendre que les raisons invoquées par le conseil législatif pour préconiser que les travailleurs domestiques logés soient exclus du champ d’application de l’ordonnance sont les suivantes: a) ces travailleurs ont des modalités de travail distinctes; b) ils bénéficient d’avantages en nature; c) leur situation a des répercussions socio-économiques importantes; et d) la politique concernant les travailleurs domestiques étrangers s’est nettement dégradée. La commission note que, pour les «modalités de travail distinctes», on entend un «travail 24 heures sur 24» et «un service à la demande». La commission note que l’ordonnance sur les salaires minima exclut les travailleurs domestiques logés, qu’ils soient nationaux ou étrangers, et que, d’après les dernières statistiques disponibles, le nombre de travailleurs domestiques nationaux qui sont logés s’élevait à 1 400 en 2006 (recensement de la population effectué par le Département du recensement et des statistiques), alors qu’il était de 276 737 pour les travailleurs domestiques étrangers, parmi lesquels 98 pour cent étaient des femmes (données pour 2010). Aucune information n’est fournie concernant le nombre et les salaires des travailleurs domestiques nationaux non logés.

La commission rappelle que, contrairement aux travailleurs domestiques nationaux et aux autres travailleurs étrangers, les travailleurs domestiques étrangers ont l’obligation de résider avec l’employeur (paragr. 3 du contrat de travail type). Elle note que, dans ce contexte, la CSI attire l’attention sur le fait que les travailleurs domestiques étrangers, en particulier ceux qui sont d’origine indonésienne et népalaise, sont susceptibles d’être victimes de violation de leurs droits statutaires ou de leurs contrats de travail, et notamment d’être privés de journées de repos, d’accomplir des heures de travail excessives (moyenne de 16 heures par jour) et de subir des abus sexuels et physiques. La CSI invite le gouvernement à prendre les mesures législatives nécessaires pour réglementer les heures de travail, y compris les heures de garde des travailleurs domestiques, et de mener une enquête sur les inégalités de salaire entre les travailleurs nationaux et les travailleurs étrangers, comme le Conseil d’administration l’a recommandé en 2003. De plus, la CSI est préoccupée par la règle qui exige que les travailleurs domestiques étrangers quittent la Région administrative spéciale de Hong-kong, Chine, dans les deux semaines qui suivent l’expiration ou la résiliation prématurée de leur contrat de travail, ce qui pousse les travailleurs domestiques étrangers à conserver leur emploi ou à accepter un nouvel emploi dans des conditions abusives. En outre, la CSI attire l’attention sur la nature discriminatoire des règles relatives à l’immigration (art. 4(a)(vi) de l’ordonnance sur l’immigration) qui empêchent notamment les travailleurs domestiques étrangers (principalement des femmes) à prétendre au droit de demander la résidence permanente. En ce qui concerne la règle des deux semaines, la commission avait précédemment noté que celle-ci n’était pas appliquée de façon stricte, que les demandes de prolongation de séjour pour cause de poursuites civiles ou pénales étaient en général acceptées et que certaines demandes de changement d’employeur sans retour au pays d’origine avaient été approuvées. En ce qui concerne la résidence, la commission croit comprendre qu’un tribunal de première instance a décidé le 30 septembre 2011 que le fait d’interdire aux travailleurs domestiques étrangers d’acquérir une résidence permanente était contraire à la Constitution, mais que, depuis, il est possible que le gouvernement ait contesté cette décision devant la cour d’appel. La commission note la réponse du gouvernement selon laquelle il compte étudier les accusations de la CSI et, si nécessaire, fournir des informations supplémentaires concernant l’application de la convention. Notant l’engagement du gouvernement à protéger le bien-être de la main-d’œuvre travaillant dans le pays, y compris des travailleurs domestiques étrangers, la commission prie ce dernier de vérifier soigneusement que sa politique globale concernant les travailleurs domestiques étrangers (obligation d’être logé chez l’employeur, politique des salaires, règles des deux semaines et restrictions en matière de résidence permanente) n’entraîne pas dans la pratique un traitement moins favorable à l’égard des travailleurs domestiques étrangers sur les points soulevés à l’article 6, paragraphe 1 a) à d), de la convention. Elle le prie également de fournir des informations détaillées sur les mesures prises à cet égard. Ces mesures devraient inclure des travaux de recherche sur les inégalités de salaire et les heures de travail entre les travailleurs locaux et les travailleurs étrangers, de manière à garantir que les raisons d’exclusions susmentionnées sont justifiées et n’entraînent pas un traitement moins favorable. La commission prie en outre le gouvernement de fournir des informations sur les points suivants:

• i) les mesures prises pour éviter que les travailleurs domestiques indonésiens et népalais subissent un traitement discriminatoire en termes de salaires, et les mesures prises ou envisagées afin de réglementer les heures de travail des travailleurs domestiques;
• ii) le nombre de demandes de prolongation de séjour au-delà des deux semaines autorisées au motif de poursuites juridiques et le nombre de demandes de changement d’employeur, ainsi que les raisons du refus par le Département de l’immigration;
• iii) copie des décisions éventuelles du tribunal d’instance et de la cour d’appel concernant le caractère anticonstitutionnel de l’interdiction imposée aux travailleurs domestiques de solliciter une résidence permanente, et les résultats de ces décisions, ainsi que leur impact sur l’application de la convention aux travailleurs domestiques étrangers.

Contrôle de l’application. La commission note les commentaires de la CSI selon lesquels le gouvernement ne surveille pas efficacement les conditions de travail, contrairement aux prescriptions de l’article 6 de la convention, et la longueur des procédures, à laquelle s’ajoute la crainte d’être expulsé, dissuade de nombreux travailleurs domestiques de porter plainte. La CSI est également préoccupée par le fait que l’interdiction imposée aux travailleurs domestiques étrangers ayant porté plainte ou dont le contrat a été résilié prématurément de reprendre un emploi pendant le temps de séjour qui leur reste a conduit de nombreux travailleurs à retirer leur plainte ou à accepter des arrangements moins favorables. La commission prend note de la réponse du gouvernement selon laquelle les travailleurs domestiques étrangers peuvent avoir accès aux divers services gratuits (consultations et conciliations) qu’offre le Département du travail dans ses bureaux locaux situés dans les différents districts afin de régler leurs différends avec leurs employeurs, et qu’ils peuvent faire appel à la justice pour demander réparation, ce qui comprend la mise à disposition d’une aide juridique, sous réserve que les critères de recevabilité généralement applicables sont remplis. La commission note également que le gouvernement a pris des mesures de prévention contre le traitement abusif des travailleurs domestiques étrangers, par le biais de diverses activités didactiques et d’information, et d’un service de renseignements téléphoniques 24 heures sur 24, sur les droits et les avantages prévus par l’ordonnance sur l’emploi et le contrat d’emploi type. Le gouvernement indique en outre que, entre le 1er juin 2007 et le 31 mai 2010, le Département du travail a géré 7 082 plaintes de «travailleurs recrutés à l’étranger» et de travailleurs domestiques étrangers, pour infractions à l’ordonnance sur l’emploi ou au contrat de travail type commises par leurs employeurs (autres que les cas de sous-paiement signalés ci-dessus). Parmi les cas qui n’ont pu être résolus grâce aux efforts de conciliation du Département du travail, 1 995 ont été soumis au tribunal du travail ou au MECAB. Quant aux plaintes émanant de travailleurs domestiques pour abus de la part de leurs employeurs pour des motifs liés à la race, pour agressions indécentes ou pour blessures ou agressions sérieuses, 291 cas ont été signalés. Aucune autre information n’a été fournie sur la façon dont ces cas ont été réglés, notamment sur les mesures de réparation prises en faveur des victimes. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées afin de renforcer davantage l’inspection et l’application des droits des travailleurs domestiques étrangers en vertu de l’ordonnance sur l’emploi et le contrat de travail type et de garantir aux travailleurs migrants qui ont demandé une prolongation de leur séjour en raison de poursuites juridiques la possibilité de régler efficacement et rapidement le différend auquel ils sont confrontés. La commission prie également le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le nombre et la nature des plaintes que des travailleurs domestiques étrangers ont déposées pour violation de la législation correspondante et du contrat de travail type, en indiquant notamment la suite donnée à ces plaintes, aussi bien pour les travailleurs que pour les employeurs.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.