Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Kazakhstan (Ratification: 2000)

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier. La commission avait demandé précédemment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier sa législation afin de garantir le droit syndical aux juges (art. 23(2) de la Constitution et art. 11(4) de la loi sur les associations publiques). La commission note que, dans son rapport, le gouvernement indique que, en vertu de l’article 23(1) de la Constitution, les juges comme les autres citoyens ont le droit de s’associer librement pour exercer et défendre leurs intérêts collectifs, à condition de ne pas utiliser ces associations pour influencer l’administration de la justice ou pour des fins politiques. Le gouvernement fait valoir que l’interdiction prévue à l’article 23(2) de la Constitution, qui interdit aux juges de former des partis politiques et des syndicats, ne limite pas leur droit de s’affilier à des associations publiques non commerciales. Le gouvernement fait mention en particulier de l’Union des juges de la République du Kazakhstan. La commission note, à la lecture des informations disponibles, que cette organisation a entre autres les objectifs suivants: renforcer l’indépendance judiciaire; mettre en place un système de sécurité sociale et développer une administration judiciaire autonome; participer à des débats sur la pratique judiciaire et améliorer la législation. La commission estime que l’Union des juges a pour but de protéger les intérêts de la communauté judiciaire mais qu’elle n’est pas une organisation de travailleurs au sens de la convention. La commission rappelle à nouveau que les seules exceptions autorisées par la convention concernent les membres de la police et des forces armées, et que les fonctions exercées par les juges ne justifient pas leur exclusion du droit d’association. La commission prie donc de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier sa législation et pour s’assurer que les juges, comme les autres travailleurs, peuvent constituer des organisations pour défendre et promouvoir leurs intérêts, conformément à la convention. La commission prie également le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

La commission avait demandé précédemment au gouvernement de préciser les catégories de travailleurs couverts par les «organes de la force publique» dont le droit syndical est limité par l’article 23(2) de la Constitution. La commission avait demandé aussi au gouvernement de garantir que le personnel des services de lutte contre les incendies et le personnel pénitentiaire jouissent du droit syndical. La commission prend note de l’indication du gouvernement, à savoir que les personnels des «organes de la force publique» recouvre les effectifs des organes chargés des affaires intérieures, du système de la justice pénale, de la police financière, du service public de lutte contre les incendies, des douanes et des services du ministère public. Le gouvernement précise néanmoins que les civils qui travaillent dans les organes de la force publique jouissent de tous les droits garantis par la convention. Tout en prenant note de cette information, la commission rappelle à nouveau que les pompiers et le personnel pénitentiaire devraient jouir du droit syndical. Par conséquent, la commission prie de nouveau le gouvernement de garantir que ces catégories de travailleurs jouissent du droit de constituer des organisations et de s’y affilier pour défendre et promouvoir leurs intérêts. La commission demande aussi au gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission avait noté précédemment que, conformément à l’article 10(1) de la loi sur les associations sociales qui s’applique aux organisations d’employeurs, un nombre minimal de dix personnes pour créer une association est requis. La commission avait demandé au gouvernement de modifier la législation afin de réduire ce nombre requis. La commission note que le gouvernement affirme à nouveau qu’une association sociale peut être établie à l’initiative de dix citoyens au moins. La commission prie donc de nouveau le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour modifier la législation afin d’abaisser le nombre requis pour créer une association dans la mesure où cette législation s’applique aux organisations d’employeurs.

Se référant à la demande qu’elle avait adressée précédemment au gouvernement de communiquer ses observations au sujet des commentaires de la Confédération syndicale internationale qui faisaient état du coût élevé d’enregistrement des syndicats, la commission note que, selon le gouvernement, le coût d’enregistrement d’un syndicat en 2010 était de 9 184 tenges (KZT) (62 dollars E.-U.).

Article 3. Droit des organisations d’organiser leurs activités et de formuler leurs programmes d’action. La commission avait demandé précédemment au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 289 du Code du travail afin de s’assurer que les syndicats ont le droit de soumettre des revendications aux employeurs sans que celles-ci ne soient approuvées au préalable lors d’une réunion générale de travailleurs. La commission avait demandé aussi au gouvernement de modifier l’article 298(2) du Code (en vertu duquel la décision de faire grève est prise lors d’une réunion (conférence) des travailleurs (représentants des travailleurs) rassemblant pas moins de la moitié des effectifs totaux, la décision étant adoptée si au moins les deux tiers des personnes présentes à la réunion (conférence) l’ont approuvée par voie de scrutin) afin de prévoir une majorité moins élevée pour appeler à la grève. La commission note avec regret que le gouvernement ne donne pas d’information à ce sujet dans son rapport. Par conséquent, la commission renouvelle ses demandes précédentes et exprime l’espoir que le gouvernement, dans son prochain rapport, indiquera toutes les mesures prises ou envisagées pour modifier les articles susmentionnés du Code du travail. La commission prie de nouveau le gouvernement d’indiquer si, en vertu de l’article 299(2), alinéa 2, du code, les travailleurs ou leurs organisations peuvent déclarer la grève pour une durée indéterminée.

La commission avait précédemment prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris de modifier les dispositions pertinentes de la législation, afin que l’interdiction du droit de grève se limite aux fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’Etat. La commission note que, dans son rapport, le gouvernement apporte des éclaircissements sur la distinction qui existe entre «fonction publique» («fonctionnaire») et «service public» («agent public»). Conformément à la loi sur la fonction publique, les fonctionnaires sont des agents d’administrations publiques qui exercent leurs facultés officielles pour effectuer les tâches et fonctions de l’Etat. Le gouvernement ajoute que, en vertu de l’article 10(6) de la loi sur la fonction publique, les fonctionnaires ne peuvent pas participer à des activités, dont les grèves, qui entraveraient le fonctionnement normal de l’Etat. De son côté, le service public, conformément à l’article 1 du Code du travail, est l’activité professionnelle des agents publics qui exercent leurs facultés officielles pour effectuer les tâches et fonctions des entreprises et établissements publics et pour fournir des services techniques. Le gouvernement ajoute que l’article 23 du Code du travail dispose que les agents publics n’ont pas le droit de participer à des activités qui entravent le fonctionnement normal du service public, mais que cette disposition n’interdit pas aux agents publics de faire grève. Le gouvernement souligne que l’interdiction de la grève ne s’applique qu’aux fonctionnaires et non aux agents publics. La commission note que la loi sur la fonction publique établit une distinction entre fonctionnaires «politiques» et fonctionnaires «administratifs». Rappelant que l’interdiction du droit de grève devrait se limiter aux fonctionnaires qui exercent une autorité au nom de l’Etat, la commission prie le gouvernement d’indiquer si les fonctionnaires «administratifs» peuvent exercer le droit de grève.

La commission note avec regret que le rapport du gouvernement ne contient pas d’information sur les organisations qui mènent des «activités industrielles dangereuses» au regard de l’article 303(1) du Code du travail et sur les catégories de travailleurs dont le droit de grève est limité dans ce cas. La commission demande donc de nouveau au gouvernement d’indiquer, en donnant des exemples concrets, quelles organisations relèvent de cette catégorie d’organisations. La commission prie de nouveau le gouvernement d’indiquer quelles sont les autres catégories de travailleurs dont le droit de grève peut être limité en vertu d’autres textes législatifs, comme l’indique l’article 303(5) du Code du travail, et de communiquer copie de ces textes.

En ce qui concerne les transports ferroviaires et publics, la commission avait noté précédemment que, en vertu de l’article 303(2) du Code du travail, il est possible d’organiser une grève si un ensemble de services indispensables, déterminé sur la base d’un accord préalable avec les organes exécutifs des collectivités locales, est maintenu afin que les besoins essentiels des usagers soient satisfaits ou que les installations fonctionnent dans des conditions de sécurité ou sans interruption. A cet égard, la commission avait demandé au gouvernement de modifier l’article 303(2) du Code du travail pour assurer qu’un service minimum est effectivement et exclusivement un service minimum, et que les organisations de travailleurs peuvent participer à la définition de ce service. La commission regrette que le rapport du gouvernement ne contienne pas d’information sur ce point. En conséquence, la commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 303(2) du Code du travail pour assurer l’application de ce principe, et d’indiquer dans son prochain rapport toutes mesures prises ou envisagées à cet égard.

Article 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. La commission avait demandé précédemment au gouvernement de prendre des mesures pour modifier l’article 106 du Code civil et l’article 5 de la Constitution afin de supprimer l’interdiction pour les organisations internationales d’accorder une aide financière aux syndicats nationaux. La commission note que, selon le gouvernement, les partis politiques et les syndicats sont des associations qui ont la capacité d’influer sur l’opinion politique de la population et sur les politiques publiques dans divers domaines de la vie publique. Le gouvernement affirme que, pour cette raison, l’article 5(4) de la Constitution interdit aux personnes étrangères, y compris des organisations internationales, de financer des partis politiques et des syndicats. Le gouvernement estime que cette disposition protège les intérêts, les valeurs et la sécurité de l’Etat. La commission rappelle que la législation qui interdit à un syndicat national d’accepter une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs à laquelle elle est affiliée porte atteinte aux principes concernant le droit de s’affilier à des organisations internationales de travailleurs, et que toutes les organisations de travailleurs et d’employeurs devraient avoir le droit de recevoir une aide financière de la part d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs, respectivement, qu’elles y soient affiliées ou non. La commission prie donc de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 106 du Code civil, ainsi que l’article 5 de la Constitution, afin de supprimer cette interdiction. Elle le prie également d’indiquer les mesures prises ou envisagées à cet égard.