Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Guatemala (Ratification: 1952)

La Comisión toma nota de los comentarios formulados por el Movimiento Sindical, Indígena y Campesino Guatemalteco (MSICG) con fecha del 30 de agosto de 2010 y transmitidos por la Oficina al Gobierno el 15 de septiembre de 2010.

Artículos 3, 10 y 16 del Convenio. Sistema de inspección del trabajo. La Comisión toma nota del informe de la Misión de Alto Nivel que visitó Guatemala en mayo de 2011 en relación con la aplicación del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). En particular, toma nota con interés de las informaciones proporcionadas por la Inspección General del Trabajo según las cuales existe una unidad especial de la Inspección del Trabajo para atender la problemática en la maquila. Se llevan a cabo inspecciones y han disminuido las denuncias por parte de los trabajadores, aunque todavía hay denuncias en el sector. Se pueden revocar los beneficios económicos a las empresas (exoneración del pago de impuestos) si se constatan violaciones de los derechos laborales. Esto permitió un mejor control. Se iniciaron 22 expedientes, se revocaron los beneficios a cuatro empresas y 18 se ajustaron a la normativa laboral tras indicaciones del Ministerio de Economía de que se les retiraría la calificación para recibir beneficios. La Comisión pide al Gobierno que sigua proporcionando informaciones detalladas sobre las actividades de la unidad especial de la Inspección del Trabajo en la maquila y sus resultados (número de visitas, violaciones detectadas con la indicación de las disposiciones legales a las que se refieren y acciones adoptadas).

La Comisión toma nota de que, según el MSICG, los inspectores no realizan de manera adecuada su labor, su actuación no es persuasiva, y los datos reflejan que ha habido una reducción considerable del presupuesto del Ministerio de Trabajo y Previsión Social (MTPS) en lo relativo a la Inspección del Trabajo (entre el 2009 y el 2010, el número de inspectores contratados se redujo de 197 a 185). El MSICG denuncia asimismo que la función de control de los inspectores del trabajo ha sido sustituida por la función de conciliación, práctica que ha fomentado la impunidad y la pérdida de efectividad de la legislación cuya aplicación están obligados a garantizar. Según el MSICG, establecer la conciliación como prioridad de la inspección, en lugar del control y de la verificación de los hechos denunciados, facilita el tiempo necesario para que el empleador desaparezca o establezca pruebas y puede llegar a privar a los trabajadores de aquellas que son necesarias para interponer demandas ante la justicia laboral dado que en la mayoría de los casos, esa prueba se encuentra en documentación, registros y situaciones que sólo pueden ser verificados por un inspector del trabajo y a los cuales el afectado por la infracción no tiene acceso. El MSICG alega asimismo el ejercicio parcializado por parte de la inspección a favor del empleador.

La Comisión toma nota de la circular núm. 02-2011 expedida por el Inspector General de Trabajo y dirigida a los inspectores que ejercen funciones de conciliación, donde se expresa que una vez agotados los mecanismos de conciliación, cumplan las funciones de inspección del trabajo. Destaca que al tenor del literal e) del artículo 281 del Código del Trabajo, los inspectores del trabajo deben intervenir en todas las dificultades y conflictos de trabajo que se presenten entre patronos y trabajadores, sólo entre aquéllos o sólo entre éstos, a fin de prevenir su desarrollo o lograr su conciliación extrajudicial, en caso de que ya se hayan suscitado. De acuerdo con las informaciones facilitadas por el Gobierno, los inspectores del trabajo intervinieron durante el año 2010 en un total de 942 procedimientos de conciliación, en relación con empresas amparadas bajo la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila mientras que en el curso del mismo período realizaron un total de 412 visitas de inspección, en este mismo tipo de empresas. Aparentemente, de estas 412 visitas, sólo 81 fueron realizadas a iniciativa de la Inspección General del Trabajo y las restantes 331, tuvieron por origen la presentación de una denuncia.

La Comisión remite al Gobierno al párrafo 69 de su Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, y señala una vez más que las funciones principales de los inspectores del trabajo son complejas y requieren tiempo, medios, formación y una considerable libertad para actuar y moverse, y que ninguna otra función que se les encomiende deberá ser de tal naturaleza que entorpezca el cumplimiento efectivo de sus funciones principales o perjudique de manera alguna, la autoridad e imparcialidad necesaria en sus relaciones con los empleadores y los trabajadores. Destacando además que el ejercicio de funciones tendientes a la resolución de conflictos en el área laboral presenta con frecuencia incompatibilidades con la función de control de la aplicación estricta de la legislación, la Comisión llama además la atención del Gobierno sobre el párrafo 8 de la Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), según el cual las funciones de los inspectores del trabajo no deberían incluir las de conciliador o árbitro en los procedimientos relativos a los conflictos de trabajo.

La Comisión agradecería al Gobierno que se sirva comunicar informaciones sobre el número actual de inspectores del trabajo en ejercicio y su distribución geográfica, especificando el número de entre ellos que ejercen funciones en el ámbito de la conciliación y la proporción de su tiempo de trabajo que dedican a esta función. Agradecería además al Gobierno que tenga a bien especificar los criterios sobre la base de los cuales se programan las visitas de inspección.

La Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas tanto en derecho como en la práctica, con el fin de que se disocien las funciones de control y de conciliación y se descargue a los inspectores del trabajo de las funciones otras que aquellas previstas en el artículo 3, 1), del Convenio, que podrían entorpecer el cumplimiento de sus funciones principales o perjudicar su autoridad o imparcialidad, incluso aquellas relacionadas con la conciliación.

Artículos 5, a); 12, 1), a), y 18. Libre acceso de los inspectores del trabajo a los establecimientos sujetos a inspección y cooperación entre los servicios de inspección y las fuerzas del orden, y sanciones por obstrucción a los inspectores en el desempeño de sus funciones. La Comisión toma nota asimismo, de que según el acuerdo ministerial núm. 106-2011 expedido por el Ministerio de Trabajo y Previsión Social en aplicación del literal e) del artículo 281 del Código del Trabajo, los inspectores pueden solicitar el auxilio de los agentes de policía, en caso de que no se les permita el ingreso a los centros de trabajo o de que su vida y seguridad estén en peligro bajo ciertas circunstancias, tales como i) cuando se presentan denuncias de casos de trabajo de menores de edad en circunstancias consideradas como peores formas de trabajo infantil; ii) cuando deben verificar los cierres o posibles cierres de empresas, especialmente de las que gozan de los beneficios previstos por la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila; iii) cuando se presenten situaciones que en opinión del Inspector General del Trabajo, los subinspectores generales del trabajo o los delegados departamentales o municipales del ministerio sean emergencias; iv) cuando en general así lo ameriten las circunstancias. La Comisión toma nota sin embargo, que el párrafo final del artículo 4 del acuerdo mencionado prevé que en caso de que los agentes de la Policía Nacional Civil se nieguen a acompañar al inspector, el Inspector General del Trabajo debe remitir certificación del acta en que conste este hecho al Ministerio de Gobernación, dentro de los tres días siguientes a su recepción, a efectos de los procedimientos legales pertinentes. La Comisión solicita al Gobierno que se sirva comunicar informaciones acerca de toda medida adoptada o prevista con el fin de sensibilizar las fuerzas del orden con respecto a la importancia de su colaboración con los servicios de inspección del trabajo en los casos previstos con miras a garantizar el acceso de los inspectores a los establecimientos sujetos a inspección y a asegurar su protección cuando su vida o seguridad se encuentre en peligro en el marco del ejercicio de sus funciones. La Comisión agradecería además al Gobierno que se sirva i) facilitar informaciones sobre el impacto de la cooperación de las fuerzas del orden con respecto al cumplimiento de la legislación laboral; ii) comunicar copias de actas de inspección donde conste la colaboración de agentes de policía con los inspectores del trabajo en el ejercicio de sus funciones; iii) precisar el número de decisiones dictadas por obstrucción al desempeño de las funciones de un inspector del trabajo y comunicar copias de algunas de ellas.

Artículos 5, a), 20 y 21. Cooperación interinstitucional para el intercambio de informaciones para el registro de empresas y elaboración del informe anual de inspección. Observaciones generales 2009 y 2010. La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno firmó el Convenio Marco Interinstitucional para el intercambio de información entre el Ministerio de Economía y el Ministerio de Trabajo y Previsión Social en el marco del decreto núm. 29-89, Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila, lo cual permite un intercambio de información que facilita la acción de control de parte de la Inspección General del Trabajo. Toma nota asimismo con interés de que, según el Gobierno, gracias a la cooperación técnica del proyecto «Cumple y Gana», se implementó en la Inspección General del Trabajo un sistema de registro (SIL) que permite disponer desde 2010, de un registro de las empresas mercantiles que gozan de los beneficios otorgados por la Ley de Fomento y Desarrollo de la Actividad Exportadora y de Maquila, que contiene toda la información requerida por el artículo 21 del presente Convenio. La Comisión toma nota no obstante que aunque el Gobierno ha facilitado documentos relativos al registro de las empresas cubiertas por el decreto núm. 29-89, no ha comunicado el informe anual sobre la labor de los servicios de inspección, a pesar del compromiso expresado en su memoria de 2010. La Comisión solicita al Gobierno que comunique informaciones acerca del impacto de la puesta en marcha del registro de empresas sobre los esfuerzos desplegados por la autoridad central para cumplir con sus obligaciones en virtud de los artículos 20 y 21, de publicar y comunicar a la Oficina, un informe anual sobre la labor de los servicios de inspección bajo su vigilancia, en los plazos previstos por el artículo 20 y que contenga informaciones sobre cada uno de los puntos contemplados en el artículo 21. La Comisión señala a la atención del Gobierno las orientaciones útiles impartidas en la Recomendación sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81), en relación con el detalle y la presentación de las informaciones que en lo posible, debe contener el informe anual de inspección. Refiriéndose a sus comentarios de 2009, la Comisión solicita al Gobierno que se sirva comunicar informaciones sobre el desarrollo del acuerdo para el intercambio de datos entre el MTPS, la administración de impuestos y el registro de comercio.

Artículos 6 y 15, a). Condiciones de servicio y deontología de los inspectores del trabajo. En relación con sus comentarios de 2009, la Comisión toma nota con interés de que el MTPS solicitó a la OIT el apoyo técnico, con el fin de elaborar los proyectos de reglamento tanto del MTPS como de la Inspección General del Trabajo y un estudio de reclasificación de puestos y salarios (con la intervención de la Oficina de Servicio Civil). La Comisión agradecería al Gobierno que facilite informaciones sobre la evolución de la elaboración de los proyectos de reglamento así como las eventuales recomendaciones formuladas en el estudio de reclasificación de puestos y salarios de la inspección del trabajo.

Asimismo, la Comisión destaca con interés, el Acuerdo ministerial núm. 118-2011 del MTPS que contiene el Código de Ética de la Inspección General del Trabajo. Observa que este Código contiene la expresión de máximas, fundamentos y compromisos que deben observar los inspectores del trabajo en el ejercicio de sus funciones y el compromiso de la Inspección General del Trabajo de: i) establecer condiciones de empleo que reconozcan el valor de su personal y fomenten los comportamientos apropiados y un entorno honesto; ii) organizar y facilitar oportunidades para el desarrollo profesional y para mejorar las competencias de su personal; iii) fomentar una cultura basada en los comportamientos profesionales y éticos; iv) supervisar que las actuaciones de los inspectores se enmarquen en los principios morales de la honestidad, neutralidad, objetividad y ecuanimidad. La Comisión toma nota también que este Código prevé el establecimiento o la designación por parte del MTPS de una unidad administrativa para la recepción y trámite de denuncias por incumplimiento de los principios y valores en él contenidos, sobre las cuales debe pronunciarse el Inspector General del Trabajo. La Comisión pide al Gobierno que facilite información sobre toda medida adoptada con el fin de dar aplicación a los compromisos mencionados en el Código de Ética en relación con las condiciones de servicio de los inspectores del trabajo. La Comisión solicita igualmente al Gobierno que precise de qué manera se garantiza en el marco de la aplicación de dicho Código la independencia de los inspectores.

Artículo 7. Formación de los inspectores del trabajo. Refiriéndose a sus comentarios en relación con el Convenio núm. 87, la Comisión subraya que la asistencia técnica de la OIT es necesaria, entre otros, para la capacitación de los inspectores del trabajo en materia de libertad sindical y espera que esta asistencia será proporcionada en un futuro próximo. La Comisión solicita al Gobierno que informe de todo progreso al respecto. Agradecería además, que especifique si se han puesto en marcha los programas de formación para los inspectores del trabajo, incluyendo aquel sobre la seguridad y la salud en el trabajo, que según anunció, deberían acordarse con los institutos técnicos y las universidades.

Artículos 10, 11 y 16. Recursos humanos, medios financieros y materiales de la inspección del trabajo y cubrimiento de las necesidades de control. En sus comentarios de 2009, la Comisión había tomado nota del anuncio por parte del Gobierno de un examen meticuloso de las necesidades materiales de la inspección con el fin de aportar a las autoridades competentes los datos objetivos que habrían de tenerse en cuenta para la determinación de un presupuesto adecuado para su funcionamiento eficaz. La Comisión solicita al Gobierno que comunique informaciones sobre los resultados del examen mencionado en relación con las necesidades materiales de la inspección del trabajo, así como acerca de las medidas adoptadas o previstas desde el punto de vista legal y práctico para proveerlas. Asimismo, agradecería al Gobierno que especifique el impacto de estas medidas sobre el fortalecimiento de los recursos humanos (en lo que a efectivos de inspección se refiere) y de los medios de acción (medios de transporte y equipos de oficina principalmente).

Artículos 17 y 18. Sanciones adecuadas y efectivamente aplicadas. En sus comentarios de 2009, la Comisión había tomado nota de que el plan de acción elaborado entre el Gobierno y la OIT había retomado la recomendación del diagnóstico de la inspección del trabajo, de prever la posibilidad de definir un procedimiento administrativo que permitiera que la IGT impusiera sanciones, a reserva de un derecho de recurso para los empleadores. La Comisión solicita al Gobierno que se sirva comunicar informaciones sobre las medidas adoptadas para dar curso a la recomendación mencionada más arriba o de cualquier dificultad encontrada para su implementación.