Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Belgium (Ratification: 1957)

Articles 3, paragraphes 1 a) et 2, et 5 de la convention. Elargissement des domaines législatifs couverts par les services d’inspection. Depuis quelques années, le gouvernement souligne le caractère prioritaire qu’il accorde à la lutte contre la fraude transfrontalière parmi les objectifs de l’inspection du travail dans le domaine de la lutte contre le travail illégal et la fraude sociale. La commission avait demandé au gouvernement de préciser si la non-déclaration par le travailleur est une infraction opposable au travailleur salarié et de clarifier la manière dont il est assuré aux travailleurs étrangers, dont le statut est irrégulier au regard du droit de séjour, la même protection qu’aux autres travailleurs en situation irrégulière et le rôle des services d’inspection à cet égard en la matière.

Le gouvernement indique que la loi-programme du 23 décembre 2009, qui a modifié la loi du 30 juin 1971 sur les amendes administratives, introduit une amende administrative supplémentaire à charge du travailleur lui-même, dans le cas où celui-ci exerce une activité non déclarée par son employeur à côté d’une autre activité principale (déclarée), en tant que salarié, indépendant ou fonctionnaire. L’application de cette sanction exige néanmoins qu’il soit établi au préalable, via un procès verbal distinct, que l’employeur employait sciemment, pour une prestation non déclarée, le travailleur dont l’activité principale est déclarée, et qu’un procès verbal soit dressé contre l’employeur en raison de cette infraction. En outre, en cas d’occupation illégale de travailleurs étrangers, l’inspection sociale dresse habituellement un procès-verbal à l’encontre de l’employeur, compte tenu de la gravité particulière de ce type d’infraction. Par ailleurs, si l’employeur ne respecte pas l’obligation de déclarer l’occupation du travailleur (étranger ou non) auprès de l’Office national de sécurité sociale (déclaration DIMONA), l’Inspection sociale du service public fédéral (SPF) de sécurité sociale procède systématiquement à la régularisation de la situation et, si l’employeur n’effectue pas les paiements, il est passible de sanctions pénales ou administratives et civiles. Les services d’inspection examinent par ailleurs les conditions de travail des travailleurs étrangers par rapport à la réglementation relative à la lutte contre la traite des êtres humains et contre l’exploitation économique, dans un but de protection. Les travailleurs étrangers en situation irrégulière dont l’occupation pourrait, de l’avis de l’Inspection sociale, être qualifiée d’exploitation économique, sont couverts par des dispositions spécifiques relatives à leur situation en matière de séjour sur le territoire et peuvent bénéficier de l’aide sociale et d’autres droits sociaux.

La commission avait noté dans ses commentaires antérieurs l’institution du Service d’information et de recherche sociale (SIRS) en matière de lutte contre le travail illégal et la fraude sociale, composé de deux organes, à savoir l’Assemblée générale des partenaires et le Bureau fédéral d’orientation, qui comprennent des représentants du ministère public et des quatre services d’inspection, ainsi que d’autres institutions publiques, et des représentants du patronat et des syndicats de travailleurs.

Le texte portant création du SIRS a été modifié et intégré à la loi du 6 juin 2010, portant Code pénal social. Le SIRS est un service qui dépend des ministres du Travail, des Affaires sociales, de la Justice, du ministre compétent pour les indépendants et du Secrétaire d’Etat chargé de la coordination de la lutte contre la fraude, et sa mission consiste à coordonner au niveau fédéral les activités des différents services d’inspection chargés de la lutte contre la fraude sociale et le travail illégal. Le gouvernement indique que l’activité des services d’inspection dans le cadre du SIRS représente au maximum 25 pour cent de leur activité globale.

La commission rappelle, comme indiqué dans les paragraphes 76-78 de son étude d’ensemble de 2006, que les systèmes d’inspection du travail établis conformément à la convention devraient déployer les fonctions d’inspection qui sont définies à l’article 3, paragraphe 1, pour assurer principalement l’application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs. La commission a déjà souligné que la fonction principale des inspecteurs du travail consiste à veiller à la protection des travailleurs et non à assurer l’application du droit de l’immigration. Le contrôle du recours à des travailleurs migrants en situation irrégulière nécessite souvent le déploiement de ressources importantes en hommes, en temps et de moyens matériels que les services d’inspection ne peuvent y consacrer qu’au détriment de l’exercice de leurs fonctions principales. La commission a observé que, sauf dans quelques pays, l’infraction d’emploi illégal n’est, en soi, opposable qu’au seul employeur, les travailleurs concernés étant, en principe, considérés comme des victimes. Le fait que l’inspection du travail ait en général le pouvoir de pénétrer dans les entreprises sans autorisation préalable lui permet, plus facilement que d’autres, de mettre fin à des conditions de travail abusives dont les travailleurs étrangers en situation irrégulière sont souvent les victimes et de s’assurer que ces travailleurs ont bénéficié des droits qui leur sont reconnus. En cela, pour être compatible avec l’objectif de protection de l’inspection du travail, la fonction de contrôle de la légalité de l’emploi doit avoir pour corollaire le rétablissement des droits garantis par la législation à tous les travailleurs concernés. Un tel objectif ne peut être réalisé que si les travailleurs couverts sont convaincus que la vocation principale de l’inspection est d’assurer le respect de la législation relative aux conditions de travail et à la protection des travailleurs.

Relevant que, selon le gouvernement, les activités de l’inspection sociale menées dans le cadre du SIRS représentent un quart de l’ensemble de ses activités, la commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur l’impact de ces activités sur le contrôle de l’application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs (article 3, paragraphe 1 a)). Le gouvernement est prié de communiquer en particulier des informations sur le nombre d’infractions constatées en relation avec les dispositions légales pertinentes, les mesures ordonnées et les sanctions prononcées. Notant en outre que, suivant l’article 2 du Code pénal social, un plan stratégique et un plan opérationnel doivent être élaborés chaque année dans le cadre de la lutte contre le travail illégal et la fraude sociale, la commission saurait gré au gouvernement de communiquer des informations sur le contenu de ces plans.

Appelant par ailleurs l’attention du gouvernement sur le fait que la coopération prévue à l’article 5 a) de la convention a pour objectif le renforcement des moyens d’application des dispositions légales relatives aux conditions de travail et à la protection des travailleurs (articles 2 et 3, paragraphe 1), la commission lui saurait gré de préciser de quelle manière l’inspection du travail contrôle l’exécution par les employeurs de leurs obligations (telles que le paiement des salaires et des autres prestations dues pour le travail effectivement accompli) à l’égard des travailleurs étrangers dont le statut est irrégulier, mais dont la situation ne relève pas de la traite des êtres humains ou d’une évidente exploitation. Elle le prie de décrire la procédure suivie dans ces cas, ainsi que le rôle des inspecteurs du travail dans le cadre de cette procédure, en particulier lorsque ces travailleurs sont sous le coup d’une mesure de reconduite à la frontière ou d’une expulsion, en vertu de la législation sur l’immigration.

Se référant à ses commentaires antérieurs au sujet de l’adoption de nouvelles règles de déontologie des inspecteurs du travail dans le cadre de la lutte contre le travail illégal, la commission note que, suivant l’article 61 de la loi du 6 juin 2010, portant Code pénal social, le Roi doit fixer les règles de déontologie des inspecteurs sociaux après l’avis du SIRS. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer au BIT copie du texte des règles de déontologie des inspecteurs sociaux dans le cadre de la lutte contre le travail illégal dès qu’il aura été adopté.

Communication des suites judiciaires des actions des agents d’inspection du travail. Suite à ses commentaires antérieurs, la commission note avec intérêt que l’inspection sociale reçoit systématiquement et par écrit des informations sur les suites données aux procès-verbaux dressés par le service et que les projets informatiques GINAA et e-PV de création d’une base de données pertinente à la collaboration entre l’inspection du travail et les autorités judiciaires devraient être opérationnels au cours de l’année 2011. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer des informations sur les progrès réalisés en la matière, et leur impact sur le fonctionnement du système d’inspection du travail.

Articles 17 et 18. Dépénalisation progressive d’infractions à certaines dispositions de la législation sociale. Se référant à ses commentaires antérieurs sur ce point, la commission note que le Code pénal social introduit des modifications au droit pénal social, telles que la réorganisation de l’échelle des sanctions, la généralisation du recours aux amendes administratives, la diminution du recours à des procédures judiciaires. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur l’impact de cette réforme au regard de l’évolution du niveau d’application des dispositions légales sur les conditions du travail et la protection des travailleurs.

Article 21. Contenu du rapport annuel sur les activités des services d’inspection. Se référant à son observation générale de 2010 sur l’importance du rapport annuel d’inspection, la commission appelle l’attention du gouvernement sur les orientations données par la recommandation (nº 81) sur l’inspection du travail, 1947, au sujet de la manière dont il conviendrait de présenter et de ventiler les informations contenues dans ce rapport. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires afin d’assurer que les rapports annuels d’inspection seront rédigés et publiés de manière à permettre une vue d’ensemble du fonctionnement du système d’inspection du travail. La commission saurait gré au gouvernement de veiller également à ce que ces rapports contiennent des informations sur chacune des questions visées par les alinéas a) à g) de l’article 21 de la convention.