Observation (CEACR) - adopted 2011, published 101st ILC session (2012)

Workmen's Compensation (Accidents) Convention, 1925 (No. 17) - Nicaragua (Ratification: 1934)

La commission rappelle que le Nicaragua a ratifié les conventions sur la sécurité sociale en matière de protection en cas d’accident du travail et de maladie professionnelle (conventions nos 12, 17 et 18) et de protection en cas de maladie (conventions nos 24 et 25). Etant donné que, au vu des informations issues des rapports du gouvernement, les problèmes que soulève l’application de ces conventions sont essentiellement de même nature, la commission a jugé opportun de formuler un commentaire général pour l’ensemble des conventions sur la sécurité sociale ratifiées par le Nicaragua. La commission a également exploité les informations communiquées par le gouvernement dans son rapport fourni au titre de l’article 19 de la Constitution de l’OIT, aux fins de la préparation de l’étude d’ensemble des instruments relatifs à la sécurité sociale, ainsi que les informations communiquées par la Confédération d’unification syndicale (CUS) au titre des conventions nos 17, 18 et 24. Dans ses commentaires antérieurs concernant les conventions susmentionnées, la commission avait mis l’accent sur la nécessité d’étendre la couverture du régime de sécurité sociale dont le nombre total d’affiliés représentait en 2008 quelque 18 pour cent de la population. Soucieux de ce fait, le gouvernement fait état dans ses rapports d’une extension progressive de la couverture du système de sécurité sociale entamée en 2007, qui fait partie des cinq axes stratégiques de la politique de sécurité sociale comprenant, en outre, la stabilisation des coûts administratifs, le renforcement des contrôles liés à la collecte effective des contributions, la réalisation d’études actuarielles pour la prise de décisions et la dynamisation des investissements. En conséquence de ces mesures, la couverture du système a augmenté de 27 pour cent entre 2007 et 2011.

En ce qui concerne la protection contre les risques professionnels, il ressort des données statistiques fournies par le gouvernement dans son rapport sur la convention no 17 que, entre 2007 et 2011, le nombre de salariés et d’apprentis protégés a progressé de 24,5 pour cent et que 98,4 pour cent des travailleurs immatriculés auprès de l’Institut nicaraguayen de sécurité sociale (INSS) sont actuellement couverts contre les risques professionnels. Dans son rapport sur la convention no 12, le gouvernement fait mention de la conclusion de nombreux accords visant à étendre au secteur agricole, notamment à destination des coopératives agricoles, piscicoles ou d’élevage, la couverture du régime de protection contre l’invalidité, la vieillesse, le décès et les risques professionnels. Ces accords visaient à étendre à l’ensemble du territoire la couverture du système de sécurité sociale, notamment en réduisant à dix puis à cinq le nombre minimum de salariés dans les entreprises aux fins de l’affiliation au système (accords nos 8 et 9) ou à étendre l’assurance sociale au secteur agricole (accord no 10). Ces mesures ont entraîné une augmentation de 122 pour cent du nombre de travailleurs agricoles protégés contre les risques professionnels entre 2006 et 2011. Néanmoins, selon la CUS, certaines catégories de travailleurs, pour lesquels l’article 2 de la convention no 17 autorise les Etats à prévoir les exceptions qu’ils estiment nécessaires (travailleurs occasionnels, travailleurs à domicile, travailleurs non manuels dont les gains dépassent un certain plafond, membres de la famille de l’employeur), seraient très rarement affiliées au régime de protection contre les accidents du travail. En outre, il arrive que des travailleurs touchés par des maladies professionnelles ne perçoivent pas l’indemnisation à laquelle ils devraient avoir droit. La commission prie le gouvernement d’identifier les catégories de travailleurs dont la couverture par le système pose des difficultés ainsi que les mesures prises pour les résoudre.

En ce qui concerne la couverture de l’assurance-maladie, le gouvernement indique dans son rapport sur la convention no 24 que l’INSS a lancé des journées de sensibilisation destinées aux employeurs et travailleurs concernant la question de l’extension de l’assurance-maladie à l’ensemble des personnes couvertes par la convention. Il indique également dans son rapport sur la convention no 25 que 56,8 pour cent des 51 451 travailleurs agricoles bénéficient d’une couverture maladie et maternité. Un accord a été conclu avec la Direction de la corporation des zones franches dans le but de promouvoir l’affiliation au système de sécurité sociale de nouvelles entreprises. Des efforts ont été déployés afin d’assurer une meilleure coordination entre le gouvernement central et ses entités autonomes et assurer ainsi un meilleur échange d’informations permettant de créer un registre des employeurs nouvellement établis. La CUS signale que nombreux sont encore les cas où les entreprises ne respectent pas, dans la pratique, l’obligation d’affilier leurs employés au régime de sécurité sociale. Pour inverser la situation, un plan d’action a été adopté pour l’année 2011 dont l’objectif, entre autres, est d’augmenter le nombre de visites réalisées par l’inspection du travail afin de promouvoir le respect par les employeurs de leurs obligations en matière de sécurité sociale – le Code pénal sanctionnant désormais de manière expresse les délits en la matière. La commission saurait gré au gouvernement de l’informer des résultats du plan d’action ainsi que des progrès réalisés en vue d’étendre la couverture du système au sein des zones franches.

La commission note que l’objectif de faire progresser la couverture du régime de sécurité sociale s’est également traduit par l’inclusion de cette priorité dans le cadre du programme par pays de promotion du travail décent (PPTD) pour la période 2008-2011. Selon le PPTD, seuls quelque 26 pour cent de la population économiquement active sont couverts par l’Institut nicaraguayen de sécurité sociale, notamment en raison de l’importante informalité du marché du travail, la focalisation de la protection sur les travailleurs formels et l’impossibilité pour l’INSS d’offrir une assistance aux plus nécessiteux parmi les travailleurs informels. Afin d’y remédier, le PPTD prévoit la préparation d’études actuarielles ainsi que de réformes durables soutenues de manière tripartite et tendant à étendre la couverture de la sécurité sociale dans le respect des principes de solidarité, d’équité et d’universalité. La commission note que les informations fournies par le gouvernement démontrent une dynamique positive en matière de sécurité sociale nécessaire pour atteindre le niveau de couverture requis par la convention no 12 (article 1), la convention no 17 (article 2), la convention no 18 (article 1), les conventions nos 24 et 25 (article 2). En outre, la commission note qu’il ressort des informations, notamment statistiques, dont elle a connaissance que le gouvernement dispose d’un système d’évaluation des progrès réalisés reposant sur des données détaillées. La commission demande au gouvernement de communiquer dans son prochain rapport des informations statistiques complètes sur la couverture actuelle du système par branche dans les différents secteurs d’activité (industrie, agriculture, économie informelle, etc.) par rapport au nombre total de travailleurs, conformément aux questions figurant dans les formulaires de rapport des différentes conventions concernées. Le gouvernement est, en outre, prié de communiquer les résultats des études actuarielles prévues par le PPTD en indiquant les priorités retenues pour l’extension progressive de la couverture du système de sécurité sociale ainsi que toutes actions en ce sens qui auraient déjà été entreprises dans le cadre du PPTD. La commission note que, selon les informations fournies par la CUS, le ministère du Travail (MITRAB) n’exercerait pas un contrôle adéquat du respect de la législation nationale dans la pratique et que les entreprises contrevenantes ne sont pas systématiquement poursuivies devant la justice afin que des sanctions leur soient imposées, notamment lorsqu’elles n’affilient pas leurs employés au régime de sécurité sociale. Cela est, selon la commission, d’autant plus dommageable à la gestion durable des institutions de sécurité sociale que celles-ci sont tenues par la réglementation nationale à octroyer les prestations correspondantes en dépit du non-versement des cotisations sociales par les employeurs (art. 109 du règlement général de la loi de sécurité sociale, lu conjointement avec le décret no 975 du 1er mars 1982). Dans ce contexte, la commission croit utile d’intensifier le dialogue avec le gouvernement et les partenaires sociaux afin de leur permettre d’exploiter pleinement le potentiel des normes internationales de sécurité sociale en tant qu’instrument du développement social. Ces normes prévoient, en effet, que les Etats doivent assumer la responsabilité générale de garantir la bonne administration des institutions et services de sécurité sociale tout en y associant les représentants des personnes protégées. La commission encourage le gouvernement à impliquer pleinement les partenaires sociaux dans la gestion des institutions de sécurité sociale (telle que requise, notamment, par l’article 6 des conventions nos 24 et 25) afin d’assurer une gestion transparente et durable et, partant, une couverture élargie.

La commission observe que ses commentaires devraient pouvoir aider les pays dans la formulation d’une stratégie nationale exhaustive de développement de la sécurité sociale. Le Nicaragua a déjà mis en place une politique nationale dont les priorités principales concordent avec les objectifs consacrés dans l’étude d’ensemble visant notamment l’extension de la couverture, la recherche d’une bonne gouvernance, la collecte des cotisations, l’inspection efficace et la planification durable, moyennant la réalisation d’études actuarielles. La commission observe que la politique mise en œuvre par le gouvernement pourrait être avantageusement complétée par des mesures assurant une coordination plus étroite de la sécurité sociale avec la politique de l’emploi, surtout en vue d’étendre la couverture au secteur informel, et renvoie le gouvernement aux développements de l’étude d’ensemble pertinents en la matière (paragr. 496 à 534).

Enfin, la commission considère que les efforts du gouvernement seraient mieux cadrés si, parmi les priorités retenues, figurait l’objectif pour le pays de se mesurer aux normes minima de sécurité sociale établies par les conventions à jour en la matière et qui ne sont, à ce jour, pas ratifiées par le Nicaragua. Elle rappelle à cet égard que, dans son rapport au titre de l’article 19 sur les instruments relatifs à la sécurité sociale, le gouvernement avait fourni des informations détaillées sous la forme d’une analyse comparative entre la législation nationale et la convention (no 102) concernant la sécurité sociale (norme minimum), 1952. L’analyse concluait que le Nicaragua est en mesure de ratifier cette convention et d’en accepter les Parties III (Prestations de maladie), V (Prestations de vieillesse), VI (Prestations en cas d’accidents du travail), VIII (Prestations de maternité), IX (Prestations d’invalidité) et X (Prestations de survivants), sous réserve d’avoir recours à la possibilité laissée par l’article 3 de la convention no 102 de limiter, dans une phase initiale, le champ d’application personnel de la convention aux entreprises qui emploient plus de 20 salariés. La commission considère que la ratification de la convention no 102 représente un élément essentiel permettant de guider les processus de réforme en instaurant des critères minima à atteindre qui reposent sur les normes internationales. A l’occasion de sa 100e session, la Conférence internationale du Travail a rappelé que la convention no 102 sert toujours de référence pour la mise en place progressive d’une couverture complète de sécurité sociale et que l’augmentation du nombre de ratifications reste une priorité fondamentale. La commission encourage dès lors le gouvernement à poursuivre l’objectif de ratification de la convention no 102 et à étudier la possibilité d’inscrire parmi les objectifs du prochain PPTD la ratification de cette convention, ce qui lui permettrait de mobiliser toute l’assistance technique du Bureau qui pourrait lui être nécessaire. La commission espère également que le programme qui couvrira la prochaine période maintiendra et développera les objectifs poursuivis jusque-là et prendra en considération, pour ce faire, les présents commentaires. La commission demande à cet égard au Bureau d’assurer à travers l’ensemble de ses instances, y compris régionales, la diffusion de la présente observation auprès des différentes parties prenantes et de leur fournir tout le soutien technique qui pourrait leur être nécessaire à cet effet.