Individual Case (CAS) - Discussion: 1997, Publication: 85th ILC session (1997)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Belarus (Ratification: 1956)

Un représentant gouvernemental, le ministre du Travail du Bélarus, a souligné que son pays s'est résolument engagé dans la poursuite des réformes démocratiques. Au cours des récentes années, à tous les niveaux - national, local et professionnel -, des efforts pratiques ont été entrepris en vue d'améliorer l'interaction entre les organes de l'Etat, les syndicats et les associations d'employeurs, pour renforcer leur rôle dans le processus de réforme, ainsi que pour garantir les droits constitutionnels. C'est uniquement à travers des efforts collectifs, fondés sur les relations d'un véritable partenariat social, que le pays pourra résoudre les problèmes de la période de transition. Toutefois, les solutions à ces problèmes aigus n'ont pas toujours été mises en oeuvre d'une manière conforme à la lettre et à l'esprit du droit international, comme le démontre le présent cas. L'orateur estime que sa tâche n'est pas de défendre les actions qui ont été entreprises il y a presque deux années, mais de montrer que les commentaires de l'OIT ont suscité des actions appropriées de la part des responsables directs de l'application du droit international. Il en veut pour preuve que de tels incidents ne se sont plus produits par la suite. Actuellement, au Bélarus, il existe 38 syndicats enregistrés exerçant leurs activités au niveau central, de même que beaucoup d'autres syndicats enregistrés agissant au niveau de l'entreprise; ils se considèrent tous comme libres, indépendants et démocratiques. Cela illustre que la liberté syndicale et les droits syndicaux, tels que déterminés par la convention, sont pleinement appliqués dans la législation et la pratique. S'agissant des problèmes soulevés, ils ont tous été résolus. Il ne reste qu'à amender la décision du Conseil des ministres no 158 du 28 mars 1995, de manière à exclure le secteur des transports de la liste des services essentiels où les grèves sont interdites. Le projet d'amendement, en cours d'examen par le gouvernement, devrait être adopté dans le courant de l'année 1997. L'orateur a relevé que le tripartisme au Bélarus est encore très jeune et enclin aux conflits. Toutefois, l'importance du partenariat social a été entièrement reconnue par le gouvernement, comme le démontre l'adoption - en consultation avec les syndicats au niveau central et les associations d'employeurs - du concept du système de partenariat social, qui a reçu le statut de norme constitutionnelle par sa reconnaissance aux termes de l'article 14 de la Constitution nationale. L'orateur a demandé à l'OIT de considérer la possibilité de fournir une assistance technique et consultative sur un certain nombre de questions, y compris l'amélioration du système de partenariat social, ainsi que sur le projet final de Code du travail, qui a déjà fait l'objet d'une élaboration initiale avec le concours des experts du BIT. Tout en manifestant sa gratitude pour cette assistance et pour les deux projets techniques en cours, il a souligné que le présent cas a été le premier à être considéré par la commission en ce qui concerne le Bélarus. La procédure constitue une bonne leçon à l'égard de son gouvernement, pour faire en sorte qu'une telle situation ne se reproduise pas à l'avenir. En conclusion, l'orateur a assuré que le BIT sera informé par écrit des progrès réalisés.

Les membres travailleurs ont remercié le représentant gouvernemental pour ses explications et remarqué qu'il était exact que c'était la première fois que la présente commission était saisie d'un cas concernant l'application de cette convention par le Bélarus. Cela pourrait inciter à faire preuve de compréhension à l'égard du gouvernement. Mais celle-ci n'est pas de mise, eu égard à la teneur de l'observation de la commission d'experts et aux multiples plaintes introduites devant le Comité de la liberté syndicale en 1995 par la Confédération mondiale du travail (CMT) et la Confédération internationale des syndicats libres (CISL), qui pourraient faire croire à un retour aux pires années du totalitarisme. Ce cas témoigne d'une intention d'empêcher l'existence d'un syndicalisme indépendant et démocratique et de la violation délibérée des conventions comme des règles constitutionnelles et légales internes à des fins antisyndicales. Il appelle donc une grande fermeté et une extrême vigilance. Cette sévérité, qui peut paraître excessive, se justifie pleinement à la lecture du cas no 1849 examiné par le Comité de la liberté syndicale en mars 1996. Les faits sont les suivants: suspension par décret no 336 du 21 août 1995 des activités du Syndicat libre du Bélarus (SLB) et d'une organisation locale; arrestation et détention de dirigeants et de membres du syndicat; emprisonnement de dirigeants syndicaux en violation de la procédure judiciaire régulière; violation des locaux et des biens du syndicat; activités visant à briser la grève; licenciement de syndicalistes pour avoir participé à la grève; menace d'ouvrir de nouvelles enquêtes judiciaires pouvant déboucher sur de lourdes amendes ou des peines d'emprisonnement; empêchement à la participation à des activités syndicales à l'étranger. Telles sont les graves violations de l'article 4 de la convention dont traite l'observation de la commission d'experts, qui met en évidence le cynisme avec lequel le gouvernement détourne l'esprit même de la convention pour en faire une arme antisyndicale et en interdisant la grève dans le secteur des transports. Pourtant, comme souligné par la commission d'experts, le secteur des transports en tant que tel ne peut être considéré comme un service essentiel où la grève pourrait être interdite. Les membres travailleurs ne peuvent que souscrire à l'exigence que le décret no 158 du 28 mars 1995 soit modifié afin que le secteur des transports ne figure plus dans la liste de ces services essentiels. Le représentant gouvernemental a déclaré que cette adaptation des textes était en cours: il faudra alors que le gouvernement en informe le BIT afin que la commission d'experts puisse en juger. La situation est d'autant plus préoccupante que le gouvernement se borne à des affirmations évasives en réponse aux violations concrètes identifiées par le Comité de la liberté syndicale et la commission d'experts. Une dangereuse logique antidémocratique est à l'oeuvre lorsque l'on adapte les lois aux violations, et lorsque le pouvoir en vient à manipuler les institutions pour obtenir les décisions qu'il souhaite, comme ce fut le cas encore pour la Cour constitutionnelle. Il est clair que ni le cadre juridique, ni le cadre institutionnel, ni le cadre politique ne sont en mesure d'apporter la moindre garantie quant au respect des conventions. Il est donc indispensable que le gouvernement fournisse le rapport détaillé demandé par la commission d'experts et qu'il prouve qu'il est en mesure de garantir l'ensemble des libertés et des droits syndicaux dans un climat institutionnel et politique approprié, notamment en garantissant l'absence de recours à la dissolution administrative des syndicats et en levant les entraves au droit des organisations syndicales de formuler librement leur programme d'action sans ingérence des pouvoirs publics.

Les membres employeurs ont estimé que ce cas soulevait toute une série de problèmes en droit et en fait. La suspension par voie administrative est une claire violation de la convention. Il est indispensable que la commission d'experts puisse disposer d'informations sur les décisions judiciaires à cet égard. La plainte examinée par le Comité de la liberté syndicale concernait aussi une grave violation. La situation en cause pose la question de savoir ce qui peut être considéré comme une grève dans un contexte caractérisé par l'absence ou le retard de paiement des salaires: en droit civil, on ne peut qualifier de grève l'exercice par le travailleur de son droit absolu de cesser, en arrêtant le travail, d'exécuter un contrat qui n'est plus respecté par l'autre partie qui a cessé de lui verser un salaire. En ce qui concerne la question du droit de grève, la position des membres employeurs reste différente de celle de la commission d'experts. Il paraît toutefois excessif de considérer que l'ensemble du secteur des transports constitue un service essentiel, dont l'interruption mettrait en danger la vie, la sécurité ou la santé des personnes. La délimitation de ce que sont les services essentiels ne doit pas faire l'objet de négociations entre les partenaires sociaux; dans un Etat démocratique, c'est plutôt au législateur qu'il revient de prendre en charge la définition de l'intérêt général. Pour l'essentiel, les membres employeurs partagent la même impression que la commission d'experts et les membres travailleurs selon laquelle la liberté syndicale n'est encore que très mal protégée. De nouvelles améliorations dans la loi et la pratique doivent être exigées, et le gouvernement devra fournir un rapport détaillé pour permettre à la présente commission de réexaminer la situation.

Le membre travailleur du Bélarus a déclaré que son organisation, la Fédération des syndicats du Bélarus (FSB), a un affilié qui a été directement impliqué dans le cas no 1849 devant le Comité de la liberté syndicale, concernant la grève dans le réseau des transports métropolitains de Minsk. Le conflit a pour origine - comme c'est le cas dans d'autres conflits similaires - la violation massive de la législation du travail, ainsi que le non-paiement des salaires. Cette grève particulière a été proscrite et déclarée illégale par le décret présidentiel no 336 au motif que le transport a été répertorié comme un service essentiel où le droit de grève est proscrit. Les locaux du syndicat ont été fermés, les biens saisis et les dirigeants détenus; tous les travailleurs ayant participé à la grève ont fait l'objet de licenciements sans droit à réintégration. La procédure judiciaire concernant la légalité du droit de grève n'a jamais été entérinée. La Fédération des syndicats du Bélarus (FSB) a récemment adopté une déclaration concernant le respect des droits sociaux et du travail et a lancé un appel au Président, au gouvernement et au Parlement pour lever toutes les restrictions au libre exercice des activités syndicales, et pour procéder à l'abrogation du décret no 336, toujours utilisé pour justifier l'ingérence des autorités dans les affaires intérieures des syndicats. L'orateur a proposé que la commission demande au gouvernement de fournir une réponse rapide concernant ses obligations internationales de respecter les droits syndicaux et les droits de l'homme.

Le membre travailleur du Danemark, parlant au nom des membres travailleurs des pays nordiques, a profondément regretté que le gouvernement ait négligé les appels de la Communauté internationale l'invitant à mettre la législation nationale en harmonie avec les obligations inhérentes à la qualité de Membre de l'OIT. Il a souligné l'importance de respecter les principes de la liberté syndicale, tout en notant la déclaration du gouvernement selon laquelle des changements pourraient intervenir. L'orateur a rappelé que le Comité de la liberté syndicale a établi qu'un syndicat ne peut être dissous ou suspendu par voie de décision administrative - comme ce fut le cas après la grève dans le métropolitain de Minsk - et que le secteur des transports doit être retiré de la liste des services essentiels. Il a invité le gouvernement à accorder aux travailleurs du secteur des transports les droits de grève et d'affiliation syndicale sans ingérence gouvernementale. Un nombre considérable de travailleurs licenciés lors de la grève de Minsk en 1995 n'ont toujours pas été réintégrés du fait de la longueur des procédures judiciaires. Tout en exprimant sa profonde sympathie avec ceux qui luttent pour les droits fondamentaux au Bélarus, l'orateur a insisté auprès du gouvernement pour qu'il accepte l'assistance technique du Bureau, de manière à mettre sa législation en conformité avec les exigences de la convention.

Le membre travailleur de la Nouvelle-Zélande a souligné que le cas présent constitue une grave violation de la convention, aussi bien en ce qui concerne la suspension des syndicats, suite à une grève dans le secteur des transports, qu'au niveau des manquements à la convention relevés dans le cas no 1885 examiné par le Comité de la liberté syndicale. Il s'agit ici d'une question de crédibilité car, malgré les graves allégations présentées dans le cas no 1885, le gouvernement n'a pas fourni de réponse et n'a apparemment pris aucune mesure pour mettre en oeuvre les recommandations précédentes du Comité de la liberté syndicale formulées dans le cas no 1849. L'orateur a relevé que le ministre du Travail a confirmé que le décret no 158, adopté par le Cabinet des ministres en 1995, est toujours en vigueur. En conséquence, la question de la conformité avec la convention relève de la présente commission. Il a rappelé les faits contenus dans ce cas présenté devant le Comité de la liberté syndicale, y compris la suspension administrative, en vertu du décret no 336, du Syndicat libre du Bélarus (SLB) et de la section de Minsk de la Fédération des syndicats du Bélarus - suite à une grève des travailleurs du métropolitain, légale aux termes de la législation en vigueur -, de même que le harcèlement et la campagne médiatique orientée principalement contre les syndicats. Le Comité de la liberté syndicale ainsi que la présente commission n'ont cessé de souligner que le respect des libertés civiles, telles que la liberté de réunion et d'expression, est essentiel à l'exercice normal des droits syndicaux. Or, en l'occurrence, ils ont été gravement restreints. Tout en relevant, à l'instar des membres employeurs, que l'un des problèmes ayant suscité la grève dans les transports était le retard dans le paiement des salaires - ce qui constitue, en soi, une violation fondamentale des contrats de travail -, l'orateur s'est interrogé sur la question de savoir si le fait de contraindre les travailleurs à travailler sans percevoir de salaire constitue une violation de la convention no 29. L'orateur a estimé qu'il est nécessaire que la présente commission appuie le Comité de la liberté syndicale, et a noté que le ministre du Travail a sollicité l'assistance technique du Bureau. Il a proposé de poursuivre l'examen du cas.

Le membre travailleur du Swaziland a relevé la contradiction entre les déclarations et les actions du gouvernement. La suspension du Syndicat libre du Bélarus (SLB), aux termes du décret no 336, contrevient à l'article 4 de la convention, tout en sapant le droit démocratique de négociation collective. En outre, le gouvernement bafoue l'état de droit lorsqu'il ignore la décision judiciaire d'inconstitutionnalité du décret no 336. Le déni du droit de grève, l'ingérence dans le droit d'organisation et d'enregistrement des syndicats, le déni du droit de réunion, l'envoi de membres de la force armée aux réunions syndicales, les licenciements de masse, ainsi que l'ingérence dans les affaires des travailleurs, constituent dans leur ensemble la pire des tyrannies. En conséquence, l'orateur souscrit à la recommandation proposée par les membres travailleurs concernant les conclusions sur le cas présent.

Le membre travailleur du Kazakstan a déclaré que les syndicats de tous les pays qui ont émergé des territoires de l'ex-URSS espèrent que la transition vers l'économie de marché apportera l'établissement de nouvelles relations entre les travailleurs et les employeurs, garanti par les Constitutions et les législations du travail, conformément aux normes internationales du travail. Dans la réalité, c'est le contraire qui se passe, avec l'interdiction du droit syndical et du droit de grève, les violences aux libertés civiles et le non-paiement des salaires. Le gouvernement, en violation de la convention, cherche à éliminer le mouvement syndical libre. L'orateur a estimé que la présente commission devrait faire état de sa profonde préoccupation au sujet de la situation des syndicats et du sort de leurs dirigeants, et qu'elle devrait demander au gouvernement de fournir des informations complètes sur les mesures prises pour supprimer toutes les violations des droits syndicaux dans un proche avenir.

Le membre travailleur de l'Allemagne s'est dit très préoccupé de l'évolution en droit et en pratique dans ce cas. Les informations disponibles témoignent de graves violations des droits syndicaux fondamentaux, parmi lesquels le droit de grève. Il est donc indispensable que la commission d'experts accorde une attention particulière à ce cas. Il montre notamment l'importance qui s'attache à ce que la définition des services essentiels soit la plus étroite possible, afin d'éviter le risque d'arbitraire, conformément à la jurisprudence des organes de contrôle de l'OIT. Si le gouvernement est véritablement attaché aux principes du partenariat social, la pratique ne doit pas faire entrave à l'existence d'organisations autonomes ou au droit de grève. Il faut insister pour que le gouvernement modifie la législation et garantisse effectivement les droits syndicaux et le droit de grève conformément au droit international positif.

Le ministre du Travail a déclaré que son gouvernement tirerait des conclusions sérieuses de ce débat, afin de prendre des mesures concrètes dans la législation et la pratique, pour assurer que de telles violations des droits syndicaux ne se répètent plus jamais. Toutefois, il a rappelé que les incidents en question se sont produits il y a près de deux ans et que, depuis, ils ne se sont pas répétés: les syndicats concernés ont été réenregistrés, rétablis dans leurs droits, et ils exercent librement leurs activités. Le gouvernement informera, par écrit, la commission d'experts des progrès réalisés.

La commission a pris note des informations communiquées par le ministre du Travail ainsi que du débat qui a suivi. La commission a observé avec préoccupation que le Comité de la liberté syndicale et la commission d'experts font état, en pratique et en droit, de graves violations de la liberté syndicale relatives à la suspension par voie administrative d'organisations syndicales. La commission a recommandé instamment au gouvernement d'abroger les dispositions qui établissent des restrictions excessives aux droits des travailleurs de formuler leurs programmes d'action sans ingérence des autorités publiques. La commission a demandé au gouvernement de fournir un rapport détaillé indiquant les mesures adoptées pour rendre la législation et la pratique nationales conformes aux exigences de la convention. La commission a exprimé l'espoir d'être à même de constater pleinement des progrès significatifs lorsqu'elle examinera à nouveau le cas.