Individual Case (CAS) - Discussion: 1993, Publication: 80th ILC session (1993)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Indonesia (Ratification: 1957)

Le gouvernement a communiqué les informations suivantes:

1. Protection contre les actes de discrimination antisyndicale

a) Sur la base du décret présidentiel no 1 de 1980 sur l'obligation de rapport concernant les possibilités d'emploi, les employeurs doivent faire un rapport au gouvernement s'ils projettent d'engager des travailleurs. Ce rapport contient le nombre de travailleurs requis ainsi que leurs qualification, âge et formation. Il n'y a pas de clause stipulant que le travailleur concerné doit ou ne doit pas être membre d'un syndicat, en général, ou d'un syndicat, en particulier. Cette réglementation est conforme à l'article 2 de la loi no 14 de 1969 qui stipule qu'"il ne peut y avoir aucune discrimination lors de la mise en application de cette loi (no 14 de 1969) ainsi que dans les arrêtés d'exécution la mettant en oeuvre". Si un demandeur d'emploi fait l'objet de discrimination sur la base de son affiliation à une organisation, il peut faire rapport au ministère de la Main-d'oeuvre dont le fonctionnaire peut, en se basant sur la loi no 14 de 1969, obliger l'employeur à accepter ce demandeur d'emploi en particulier.

b) La loi no 14 de 1969 dispose que "tout travailleur a le droit de fonder un syndicat ou de devenir membre d'un syndicat". Afin de garantir ce principe, le ministère de la Main-d'oeuvre a émis une lettre circulaire no 113/M/BW/90 qui dispose que la cessation de la relation de travail liée à la formation et la gestion d'un syndicat ainsi qu'à l'affiliation syndicale n'est pas autorisée.

c) Sur la base de la loi no 12 de 1961 sur le licenciement dans les entreprises privées, aucun travailleur ne peut être renvoyé sans l'accord du ministère de la Main-d'oeuvre. Si un employeur demande le renvoi d'un travailleur ou de travailleurs au motif de leur affiliation ou engagement dans un syndicat, le ministère de la Main-d'oeuvre s'opposera au licenciement.

2. Protection des organisations de travailleurs contre les actes d'ingérence des employeurs

a) La décision ministérielle no 1109/Men/1986 a été amendée par la décision ministérielle no 438/Men/1992 pour la création et le développement de syndicats dans une entreprise. Cet amendement a été discuté par l'organe tripartite afin que les aspirations de toutes les parties concernées puissent être articulées et adaptées.

b) Sur la base de cette nouvelle réglementation, il est stipulé que les travailleurs qui ont l'intention de créer un syndicat au niveau de l'entreprise n'ont aucune obligation de requérir l'autorisation des employeurs. Ils doivent seulement informer l'employeur de leur intention. Si un employeur contrecarre le projet de formation d'un syndicat, les travailleurs ou les dirigeants du syndicat au niveau de la branche devront faire un rapport au ministère de la Main-d'oeuvre qui devra s'assurer que l'employeur concerné ne s'ingère pas dans la création proposée d'un syndicat.

3. Restrictions à la négociation collective

Dans la perspective des clarifications antérieures du gouvernement d'Indonésie, le règlement ministériel no 5 de 1987 a été révisé et remplacé par le règlement ministériel no 3 de 1993 concernant l'enregistrement des syndicats. Ce règlement s'est fondé sur le consensus et les décisions de l'organe tripartite. La nouvelle réglementation diminue substantiellement les conditions requises pour l'enregistrement. Les conditions requises pour l'enregistrement ont pour but de protéger les intérêts des travailleurs et de maintenir la qualité de la convention collective.

En outre, un représentant gouvernemental a rappelé que son gouvernement avait déjà fourni en 1991 des informations détaillées sur cette même question qui faisait aujourd'hui l'objet des commentaires de la commission d'experts. Bien que l'Indonésie ait amélioré la qualité de vie de ses travailleurs par la promotion de meilleures conditions de travail, la commission devrait reconnaître que ces conditions reposent toujours sur des règlements anciens hérités du colonialisme néerlandais. Une révision de ces règlements est toutefois en cours afin de servir les intérêts du peuple. A cet effet, le décret ministériel no 1109 de 1986 et le règlement ministériel no 5 de 1987 viennent récemment d'être modifiés par la décision ministérielle no 438 de 1992 et le règlement no 3 de 1993, respectivement, avec l'accord d'un organisme tripartite. Enfin, la question en discussion est tout à fait mineure, comparée à de nombreux autres cas très importants qui ne sont même pas évoqués par la présente commission.

Les membres travailleurs ont rappelé l'ensemble des commentaires formulés par les experts au début de leur observation en ce qui concerne l'absence de sanctions suffisamment efficaces et dissuasives pour protéger les travailleurs contre des actes de discrimination antisyndicale au moment de leur recrutement et au cours de leur relation d'emploi. L'observation souligne également l'absence de dispositions suffisamment précises pour protéger les organisations de travailleurs contre les actes d'ingérence. C'est à l'examen de la commission d'experts que les informations écrites et orales fournies par le gouvernement devraient être soumises, puisqu'elles se présentent comme une réponse à l'observation des experts. Les textes législatifs mentionnés par le gouvernement doivent être examinés attentivement, notamment la décision ministérielle no 1109 de 1986, telle que modifiée par la décision ministérielle no 48 de 1992, qui dispose que les employeurs ne sont pas autorisés à prendre des mesures au détriment des travailleurs en raison de leur activité, de leur affiliation ou de leurs responsabilités syndicales au niveau de l'entreprise.

Les membres employeurs, rappelant que ce cas avait été discuté en 1986 et 1991, ont estimé que certaines mesures semblaient avoir été prises afin de se conformer aux obligations découlant de la convention. Certains doutes demeurent toutefois à cet égard. Le premier problème porte sur la question de la discrimination antisyndicale au moment du recrutement et en cours d'emploi. Bien que la loi no 14 de 1969 interdise clairement toute discrimination, on n'a pas connaissance de recours qui auraient été présentés. S'il existe aux termes de la loi un droit à ne pas faire l'objet de discrimination, on peut s'attendre à ce qu'il en résulte des recours. Les membres employeurs apprécieraient que le gouvernement indique si de tels cas de recours se sont produits. Le second problème concerne la protection des organisations de travailleurs contre l'ingérence, et il semble qu'une décision ministérielle révisée de 1992 interdise toute ingérence. Toutefois, c'est à la pratique que s'intéressent les employeurs et, là aussi, il conviendrait de savoir si des cas se sont présentés en vertu de ces dispositions. Enfin, en ce qui concerne les larges restrictions à la négociation collective, le gouvernement indique sans précision dans sa communication écrite que celles-ci ont été substantiellement réduites. Des éclaircissements sont nécessaires car, pour donner au droit de négociation collective toute sa portée, il convient que les gens aient accès à la procédure, et rien dans les informations à la disposition de la commission n'indique que cela soit seulement envisageable. Aussi le gouvernement a-t-il encore beaucoup à faire pour se conformer aux exigences de la convention.

Le membre travailleur du Japon a posé deux questions au représentant gouvernemental. Premièrement, selon des informations qui lui ont été communiquées par plusieurs organisations syndicales, y compris la CISL, la protection et les garanties dont dispose la convention ne sont pas applicables aux services publics et aux entreprises d'Etat. Deuxièmement, on ne connaît pas l'exacte définition de ce qu'est une entreprise d'Etat. Selon les mêmes sources, lorsque le gouvernement détient plus de 5 pour cent du capital d'une entreprise, celle-ci est alors considérée comme étant une entreprise d'Etat et ses salariés ne bénéficient pas de la protection garantie par la convention.

Le membre employeur de l'Indonésie a confirmé les déclarations du représentant gouvernemental. Il a rappelé l'existence de dispositions qui protègent les travailleurs contre la discrimination antisyndicale et garantissent à chaque travailleur le droit de créer un syndicat ou de s'y affilier. En outre, ces dispositions garantissent qu'un licenciement lié à l'appartenance à un syndicat ou à des responsabilités syndicales ne serait pas autorisé par le ministre de la Main-d'oeuvre, ce qui assure la sécurité de l'emploi. Enfin, ces dispositions protègent les organisations de travailleurs contre les ingérences des employeurs, puisque les travailleurs souhaitant créer un syndicat au niveau de l'entreprise doivent seulement en informer l'employeur et n'ont pas à obtenir son autorisation préalable.

Le membre travailleur de l'Indonésie a décrit l'historique du mouvement syndical en Indonésie, en faisant observer qu'il existait en 1959 une centaine d'organisations nationales, quelque 150 syndicats locaux, et sept fédérations. Il est douteux que ce système ait été à l'avantage des travailleurs car, dans la décennie suivante, seulement 200 syndicats nouveaux ont été créés au niveau de l'entreprise et 17 conventions collectives signées. En outre, les activités des syndicats étaient plus influencées par des intérêts politiques que par les principes d'un authentique mouvement syndical. Le 20 février 1973, l'ensemble des dirigeants des syndicats importants d'Indonésie sont finalement tombés d'accord pour signer une déclaration d'unité des travailleurs indonésiens et ont procédé à l'unification de leurs organisations en une seule, la Fédération indonésienne des syndicats (FBSI). Cette nouvelle structure du mouvement syndical a donné aux syndicats une plus grande efficacité, tout en s'inscrivant dans le cadre du système démocratique. Au cours des douze années qui ont suivi, ce sont environ 6 500 nouveaux syndicats professionnels qui ont été créés au niveau de l'entreprise et 4 000 conventions collectives qui ont été signées. En 1985, les délégués à la deuxième conférence nationale du FBSI ont décidé de transformer la structure de l'organisation qui, de fédération, est devenue un syndicat unitaire, et d'en changer le nom de FBSI en SPSI. Huit ans après, le nombre total de syndicats professionnels au niveau de l'entreprise aurait atteint 11 000 et celui des conventions collectives 7 000, dont certaines ont été signées dans les plantations. Toutefois, bien que le SPSI ait fait des progrès, il continue de connaître des problèmes, car 15 pour cent de la population est au-dessous du seuil de pauvreté et certains travailleurs des petites et moyennes entreprises ne sont pas bien organisés.

Le membre travailleur des Pays-Bas a rappelé à la commission que ce cas n'était pas seulement soumis à la commission d'experts et à la présente commission depuis de nombreuses années, mais qu'il avait également fait l'objet d'une plainte devant le Comité de la liberté syndicale. Le gouvernement n'a cependant pris que des mesures extrêmement limitées à la suite des conclusions de chacun de ces trois organes. Certes, l'Indonésie est un pays complexe confronté à des problèmes économiques et sociaux de grande ampleur, mais le gouvernement a mené à bien de multiples réalisations dans les domaines où il en avait la volonté. Or, le gouvernement estime avoir le droit d'appliquer les normes internationales du travail avec souplesse, et c'est pourquoi il ne voit pas de raison de changer le système. Sans doute les travailleurs sont-ils favorables à l'unité syndicale, qui est le meilleur moyen de représenter et défendre les intérêts des travailleurs, mais ils n'acceptent pas que la décision de créer et de conserver l'unité syndicale soit du ressort du gouvernement, comme c'est le cas en l'espèce. Dans la pratique, lorsque des organisations autres que la centrale "officielle" sont créées en Indonésie pour défendre les intérêts des travailleurs et participer à la négociation collective en leur nom, le gouvernement refuse alors de les enregistrer en tant que syndicats et elles ne peuvent être enregistrées qu'en tant qu'organisations de masse. L'enregistrement comme syndicat est pourtant indispensable aux fins de la négociation collective. Il est évident que le gouvernement veut que le SPSI soit la seule organisation représentant les travailleurs indonésiens. S'agissant de l'ingérence dans les activités syndicales, il convient de souligner qu'en Indonésie elle n'est pas seulement le fait des employeurs, mais également de l'armée. Les officiers de l'armée s'occupent activement d'organisations de masse comme les syndicats. Ils l'ont fait sur la base d'une idéologie officielle de l'Etat "fonctionnement dual" de l'armée dans la société. Cette implication des militaires dans les syndicats n'est pas propice à leur fonctionnement libre et démocratique. Enfin, deux questions doivent être posées au représentant gouvernemental. En ce qui concerne le monopole syndical, il serait utile de savoir si le gouvernement est disposé à enregistrer en tant que syndicat une organisation dénommée SBSI qui a regroupé de nombreux travailleurs ces dernières années et qui voulait se faire reconnaître comme un syndicat. Deuxièmement, on relèvera qu'aux termes de la nouvelle loi révisant celle de 1987 sur l'enregistrement des syndicats, toute nouvelle centrale syndicale souhaitant être enregistrée auprès du ministère du Travail devrait regrouper au moins 160 syndicats d'entreprise et totaliser au moins 100 000 membres. De plus, elle devrait compter au moins 25 responsables de branche dans 25 districts et 5 responsables régionaux dans 5 régions sur les 27 provinces. Si un syndicat souhaite se faire enregistrer conformément à la nouvelle législation, il devrait compter au moins 10 syndicats d'industries enregistrés. En d'autres termes, une centrale nationale qui souhaite être enregistrée doit prouver qu'elle compte 100 000 membres, 250 responsables au niveau des industries dans 25 districts et 50 responsables régionaux dans 5 provinces.

Le représentant gouvernemental a déclaré, en réponse aux commentaires des membres travailleurs et employeurs, que son gouvernement ferait de son mieux, comme par le passé, pour se conformer aux obligations résultant de la convention. Aucun cas relatif à des questions de discrimination antisyndicale ne s'est toutefois présenté. Le cas indonésien reste, encore une fois, tout à fait mineur lorsqu'on le compare à de nombreux autres cas bien plus importants qui ne sont pas même mentionnés dans le rapport de la commission d'experts. En ce qui concerne les points soulevés par le membre travailleur des Pays-Bas, on notera que, s'agissant des travailleurs qui ne font pas partie du SPSI, il existe près de 100 organisations non gouvernementales en Indonésie. Bien que leur nombre de membres soit inférieur à 50, elles ont été invitées à faire connaître leur opinion au sujet des nouvelles décisions ministérielles, et certaines de leurs idées ont été retenues dans les nouvelles dispositions. Sur la question du licenciement des travailleurs en raison de leur activité syndicale, une fois encore, personne ne peut être licencié en Indonésie sans l'approbation du gouvernement. Le gouvernement n'a aucune intention de restreindre le droit des travailleurs à s'organiser et à participer à la négociation collective.

Le membre travailleur du Japon est intervenu à nouveau pour demander des éclaircissements au gouvernement. Le membre travailleur des Pays-Bas a réitéré sa position antérieure pour demander des cas concrets faits par les employeurs et la réponse du gouvernement selon laquelle il n'y avait pas de tels cas. Il a déclaré qu'il pourrait produire de nombreux cas en la matière et a proposé de les envoyer au BIT.

La commission a pris note des informations écrites et orales fournies par le représentant gouvernemental au sujet des points qui font l'objet de ses discussions depuis de nombreuses années. Elle a regretté de constater que le gouvernement considérait que la législation nationale en matière de protection contre les actes de discrimination antisyndicale et de protection des organisations de travailleurs contre les actes d'ingérence des employeurs n'était pas contraire à la convention. Elle a pris bonne note des indications du gouvernement selon lesquelles un règlement de 1993 sur l'enregistrement des syndicats avait réduit les conditions requises pour pouvoir s'affilier et, de cette façon, pouvoir participer à la négociation collective. La commission a demandé instamment au gouvernement de prendre les mesures les plus propres à garantir aux travailleurs et aux organisations de travailleurs la possibilité d'exercer leurs droits syndicaux sans crainte de représailles antisyndicales et sans risque d'ingérence de la part des employeurs. La commission a invité le gouvernement à communiquer au BIT un exemplaire du règlement ministériel de 1993, afin que la commission d'experts puisse procéder à une évaluation complète des progrès accomplis en vue de mettre cet aspect de la réglementation en conformité avec la convention. La commission a exprimé le ferme espoir de pouvoir constater des progrès dans un très proche avenir.