Individual Case (CAS) - Discussion: 1993, Publication: 80th ILC session (1993)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Indonesia (Ratification: 1957)

El Gobierno ha comunicado las informaciones siguientes:

1. Protección contra actos de discriminación antisindical

a) Fundándose en el decreto presidencial núm. 1 de 1980, sobre el informe relativo a las obligaciones sobre oportunidades de empleo, los empleadores deberían informar al Gobierno de sus planes de contratación de trabajadores. Este informe incluye el número de trabajadores solicitado; así como las calificaciones, edad y educación. No existe cláusula alguna según la cual los trabajadores afectados debieran o no debieran estar implicados en la afiliación a un sindicato o a un determinado sindicato en particular. Esta reglamentación es conforme con el artículo 2 de la Ley núm. 14 de 1969, que establece que "en ejecución de esta Ley (núm. 14 de 1969) y de los reglamentos en aplicación de esta Ley, no existirá discriminación". Si se discrimina a un solicitante de empleo en razón de su afiliación a una organización, éste puede informar al Ministerio de la Mano de Obra y, basándose en la Ley núm. 14 de 1969. El funcionario del Ministerio de Trabajo puede obligar al empleador a aceptar a este solicitante de empleo.

b) La Ley núm. 14 de 1969 establece que "todo trabajador tiene el derecho de establecer un sindicato y afiliarse al mismo". Para garantizar este principio, el Ministerio de la Mano de Obra publicó la carta circular núm. 113/M/BW/90, que establece que no se autorizara la terminación de la relación de trabajo como consecuencia de la creación de un sindicato, de la afiliación o de la creación de un Comité Directivo Sindical.

c) Basándose en la Ley núm. 12, de 1961, sobre la terminación del empleo en las empresas privadas, ningún trabajador será despedido sin la aprobación del Ministerio de la Mano de Obra. Si un empleador solicita el despido de un trabajador en razón de su afiliación o participación en un sindicato, el Ministerio de la Mano de Obra no dará su aprobación a la terminación.

2. Protección de las organizaciones de trabajadores contra actos de injerencia de los empleadores

a) La Decisión Ministerial núm. 1109/MEN/1986, ha sido revisada por la Decisión Ministerial núm. 438/MEN/1992, sobre la Orientación para el Establecimiento y el Desarrollo de Sindicatos en el ámbito de la Empresa. Esta revisión ha sido discutida por el órgano tripartito, de modo que pudieran articularse y acomodarse las aspiraciones de todas las partes interesadas.

b) Basándose en esta nueva reglamentación, se ha estipulado que, en caso de que los trabajadores traten de establecer un sindicato en la empresa, no tienen la obligación de solicitar el permiso de los empleadores. Tan sólo tienen que informar al empleador de sus intenciones. En caso de que un empleador interfiera en el plan de creación de un sindicato, los trabajadores o los administradores del sindicato a nivel sectorial, deberían informar al Ministerio de la Mano de Obra. El Ministerio de la Mano de Obra garantizará entonces que el empleador respectivo no tenga injerencia en la creación del sindicato propuesto.

3. Restricciones a la negociación colectiva

Con arreglo a las clarificaciones anteriores formuladas por el Gobierno de Indonesia, el Reglamento Ministerial núm. 5, de 1987, ha sido revisado y sustituido por el Reglamento Ministerial núm. 3, de 1993, sobre Registro de Sindicatos. Este reglamento se basa en el consenso y en las decisiones del órgano tripartito. En el nuevo reglamento, existe una reducción sustancial de los requisitos necesarios para adquirir el derecho al registro. Los requisitos para el registro se dirigen a la protección de los intereses de los trabajadores y al mantenimiento de la calidad de la negociación colectiva.

Además, un representante gubernamental declaró que, en 1991, su Gobierno ya había brindado una explayada explicación sobre idéntico asunto que ahora era objeto de comentarios de la Comisión de Expertos. Si bien Indonesia había aumentado la calidad de vida de sus trabajadores mediante el desarrollo de mejores condiciones de trabajo, la Comisión debería reconocer que las mencionadas condiciones todavía se fundaban en antiguos reglamentos heredados del colonialismo holandés. Sin embargo, se estaba realizando una revisión de dichos reglamentos para servir los intereses del pueblo. Para ello, se acababa de enmendar, respectivamente, mediante decisión ministerial núm. 438, de 1992, y reglamento núm. 3, de 1993, la decisión ministerial núm. 1109, de 1986, y el reglamento ministerial núm. 5, de 1987, con el consenso de un órgano tripartito. Declaró que el tema que se discutía era de menor importancia si se lo comparaba con otros casos sustanciales que ni siquiera se mencionaban en la Comisión de la Conferencia.

Los miembros trabajadores se refirieron a la serie de comentarios formulados por la Comisión de Expertos al inicio de su observación respecto de la ausencia de sanciones suficientemente efectivas y disuasivas para proteger a los trabajadores contra actos de discriminación antisindical en el momento de la contratación o durante la relación de trabajo. La observación también señalaba la ausencia de disposiciones legislativas suficientemente detalladas para proteger las organizaciones de trabajadores contra actos de injerencia. Subrayaron que las informaciones orales y escritas brindadas por el Gobierno se debían presentar a la Comisión de Expertos para que las examine, dado que pretendían responder a la observación de los expertos. Se debía poner particular atención a los dos textos legislativos a los que se había referido el Gobierno, en particular la decisión ministerial núm. 1109, de 1986, en su tenor modificado por la decisión ministerial núm. 438, de 1992, por la que se disponía que no le estaba permitido a un empleador tomar medida alguna que sea desventajosa para los trabajadores basada en sus actividades, así como en su afiliación y responsabilidades en un sindicato de empresa.

Los miembros empleadores, recordando que el caso se había discutido en 1986 y 1991, declararon que algunos pasos se habían dado para cumplir con las obligaciones dimanantes del Convenio. Expresaron, empero, sus dudas al respecto. Un primer problema tocaba la discriminación antisindical al momento de la contratación y durante el empleo. Si bien la ley núm. 14, de 1969, no indicaba demasiado claramente que no se admitirá la discriminación, tampoco existían recursos por casos de discriminación. Si acaso existía un derecho establecido en la legislación contra la discriminación, se podría esperar que algunos casos se hayan presentado en la materia. Los miembros empleadores tenían interés en obtener informaciones del Gobierno sobre casos incoados en la materia. El segundo problema se refería a la protección de las organizaciones de trabajadores contra la injerencia, y la decisión ministerial núm. 438, de 1992, había prohibido tales injerencias. Sin embargo, dado que los miembros empleadores se preocupan de tales prácticas, preguntaron si acaso también ocurrieron casos relacionados con dicho reglamento. Por último, en relación con las amplias restricciones a la negociación colectiva, el Gobierno había vagamente declarado que se habían reducido sustancialmente. Los miembros empleadores consideraban que era necesaria alguna aclaración, dado que para que el derecho a la negociación colectiva tenga significación, las personas interesadas debían poder acceder al proceso y nada indicaba a la Comisión que esto era posible. El Gobierno debía todavía realizar esfuerzos para alcanzar los requerimientos del Convenio.

El miembro trabajador del Japón planteó dos asuntos al representante gubernamental. En primer lugar, de conformidad con las informaciones que le habían sido transmitidas por varias organizaciones sindicales, incluyendo la CIOSL, la protección y garantías previstas por el Convenio no se aplicaban a los servicios públicos y a las empresas del Estado. En segundo lugar, quería saber cuál era la definición de empresa del Estado. De acuerdo con sus informaciones, si el Gobierno era propietario de más del 5 por ciento de las acciones de una empresa, la empresa era considerada como empresa del Estado y sus asalariados no estaban cubiertos por la protección garantizada por el Convenio.

El miembro empleador de Indonesia confirmó la declaración del representante gubernamental. Se refirió a la existencia de reglamentos que protegían a los trabajadores contra la discriminación antisindical y aseguraban que todos los trabajadores tengan derecho de establecer y ser miembros de un sindicato. Dichos reglamentos garantizaban que la terminación del empleo por motivos de afiliación o de responsabilidades sindicales no sean autorizados por el Ministro de la Mano de Obra, lo que aseguraba la seguridad en el empleo. Por último, los reglamentos protegían a las organizaciones de trabajadores de la injerencia de los empleadores dado que los trabajadores debían informar al empleador exclusivamente al desear establecer un sindicato a nivel de la empresa, y para ello no debían obtener una autorización previa del empleador.

El miembro trabajador de Indonesia describió la historia del movimiento sindical de su país, indicando que en 1959 ya existían cerca de un centenar de sindicatos nacionales, 150 sindicatos locales y siete federaciones. Expresó sus dudas respecto de que el sistema fuera de un beneficio cierto para los trabajadores dado que en la década siguiente únicamente se crearon 200 sindicatos a nivel de ramas de actividad y sólo se concluyeron 17 convenios colectivos de trabajo. Además, los intereses políticos influían sobre las actividades de los sindicatos más que los principios de un auténtico movimiento sindical. El 20 de febrero de 1973, todos los líderes sindicales importantes aceptaron finalmente firmar una declaración de unidad de los trabajadores de Indonesia y unificar sus organizaciones en una entidad unitaria, la Federación Unica del Trabajo de Indonesia (FBSI). La nueva estructura del movimiento sindical en 1973 permitió a los sindicatos tener más eficacia siempre inscribiéndose en un sistema democrático. En lugar de 200 sindicatos, durante los siguientes doce años se constituyeron cerca de 6 500 sindicatos y los contratos colectivos de trabajo llegaron a ser cerca de 4 000. En el segundo congreso nacional de la FBSI, en 1985, los delegados participantes decidieron modificar la estructura de la organización de federación a una estructura unitaria, y cambiar el nombre de FBSI por el de SPSI. Luego de ocho años, el número total de sindicatos a nivel de ramas de actividad llegó a alcanzar 11 000 unidades, y los convenios colectivos del trabajo aumentaron hasta ser 7 000, algunos de los cuales fueron firmados en el sector de las plantaciones. Sin embargo, pese a los progresos del SPSI, existían problemas debido a que el 15 por ciento de la población se encontraba bajo el umbral de pobreza y algunos trabajadores en las industrias pequeñas y medianas no estaban bien organizados.

El miembro trabajador de los Países Bajos recordó que este caso no había sido tratado sólo por la Comisión de Expertos y por la Comisión de la Conferencia durante muchos años, sino que también se había presentado una queja hace algunos años ante el Comité de Libertad Sindical. El Gobierno, sin embargo, había adoptado muy pocas medidas en relación con las conclusiones de los tres órganos. Si bien era cierto que Indonesia era un país complejo con enormes problemas socioeconómicos, el Gobierno había logrado muchos objetivos en aquellos campos en los que se lo habían propuesto. Aparentemente, esta voluntad no es tan firme respecto del derecho de negociación colectiva. En este sentido, el Gobierno parecía sentirse autorizado a aplicar con flexibilidad las normas de trabajo y por ende no entendía que debía modificar su sistema. Si bien los trabajadores se mostraban favorables a la unidad sindical, la que era el mejor medio para representar y defender los intereses de los trabajadores, no aceptaban que la decisión de crear y mantener la unidad sindical sea impuesta por el Gobierno, como sucedía en este caso. En la práctica, excepción hecha de los sindicatos "oficiales" centrales, si se establecían en Indonesia organizaciones para defender los intereses y negociar colectivamente por los trabajadores, el Gobierno se negaba a registrarlas en tanto que sindicatos, pero lo hacía en tanto que organizaciones de masa. Sin embargo, el registro era necesario para poder intervenir en la negociación colectiva. Era claro que el Gobierno deseaba que sólo el SPSI sea la organización que represente a los trabajadores indonesios. Refiriéndose a la injerencia en las actividades sindicales, subrayó que tal injerencia no provenía exclusivamente de los empleadores, sino también de los militares. Los militares eran activos en las organizaciones de masa, incluidos los sindicatos. Un número importante de oficiales ocupaba posiciones en el movimiento sindical a nivel local y regional, con la finalidad de ejercer un control del movimiento. En su opinión, la intervención militar en los sindicatos no era conducente para su libre y democrático funcionamiento. Por último, formuló dos preguntas al representante gubernamental. En relación con el tema del monopolio sindical, deseaba saber si el Gobierno estaba dispuesto a registrar como sindicato una organización denominada SBSI, la cual fue organizada por muchos trabajadores el año pasado y que deseaba ser reconocida como tal. El orador podía proporcionar documentos que prueban que los empleadores amenazaron a sus trabajadores que no hacían tratos con la SBSI. En segundo lugar, se había dicho que en virtud de la nueva ley de 1987 sobre el registro de sindicatos que revisa la anterior, si una central sindical deseaba ser registrada por el Ministerio de Trabajo tenía que organizar al menos 100 sindicatos de empresa y un total de al menos 10 000 miembros. Más aún, debía contar con al menos 25 directores de empresa (que incluyese funcionarios de tiempo completo) en 25 distritos, y 5 directores regionales en 5 de las 27 provincias. Si un sindicato deseaba ser registrado bajo la nueva ley tenía que contar con al menos 10 sindicatos de industria registrados. En otras palabras un centro nacional que desea ser registrado tiene que probar que cuenta con 100 000 miembros, 250 "directores" a nivel de industria en 25 distritos y 50 "directores" en 5 provincias.

El representante gubernamental, en su respuesta a los comentarios de los miembros trabajadores y empleadores, declaró que su Gobierno buscará, como en el pasado, cumplir lo mejor posible con el Convenio. Nunca se presentaron casos relativos a discriminación sindical. Mantuvo que el caso de Indonesia era muy pequeño si se lo comparaba con ciertos otros casos más importantes pero que ni siquiera se recordaban en el informe de la Comisión de Expertos. En relación con los asuntos planteados por el miembro trabajador de los Países Bajos, puntualizó que, en lo que se refería a los trabajadores que no pertenecían al SPSI, había cerca de 100 organizaciones no gubernamentales. El número de personas involucradas era inferior a 50, pese a lo cual habían sido invitadas a dar sus opiniones en relación con las nuevas decisiones ministeriales y algunas de sus ideas fueron incluidas en las nuevas disposiciones. En lo que se refería al despido de los trabajadores por motivos de índole sindical, reiteró que nadie podía ser despedido sin la aprobación gubernamental. Declaró, en su conclusión, que la intención de su Gobierno no era la de limitar la participación de los trabajadores para que se organicen y participen en la negociación colectiva.

Los miembros trabajadores del Japón intervinieron una vez más para pedir informaciones complementarias al Gobierno. El miembro trabajador de los Países Bajos intervino nuevamente para reiterar los puntos formulados sobre el caso y requirieron del Gobierno las aclaraciones antes expuestas. Con el fin de responder a la solicitud de los empleadores de proporcionar casos concretos y respondiendo al Gobierno de que no existían tales casos, el miembro trabajador de los Países Bajos declaró que podía proporcionar informaciones sobre un número de casos importantes y ofreció enviarlos a la Oficina.

La Comisión tomó nota de las informaciones escritas y orales proporcionadas por el representante gubernamental en relación con puntos que lleva discutiendo desde hace años. Lamentó tomar nota de que el Gobierno consideraba que no era contraria al Convenio la legislación nacional en materia de protección contra los actos de discriminación antisindical y de protección de las organizaciones de trabajadores contra los actos de injerencia de los empleadores. Sin embargo, tomó debida nota de que el Gobierno indicó que un reglamento ministerial de 1993 relativo al registro de sindicatos ha disminuido las condiciones requeridas para poder inscribirse y de esa forma poder intervenir en la negociación colectiva. La Comisión instó al Gobierno para que tomara medidas más apropiadas para garantizar a los trabajadores y a las organizaciones de trabajadores que puedan ejercer sus derechos sindicales sin temor de represalias antisindicales y sin riesgo de injerencia de parte de los empleadores. La Comisión invitó al Gobierno a que proporcione a la OIT una copia del reglamento ministerial de 1993 para que la Comisión de Expertos pueda proceder a una evaluación completa del paso dado para armonizar este aspecto de la reglamentación con el Convenio. La Comisión expresó la firme esperanza de que podrá contar con progresos en un futuro muy próximo.