Observation (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

Minimum Age Convention, 1973 (No. 138) - China (Ratification: 1999)

La commission prend note du rapport du gouvernement et de la communication de la Confédération syndicale internationale (CSI) datée du 1^er septembre 2010.

Article 2, paragraphe 3, de la convention. 1. Scolarité obligatoire. La commission avait précédemment noté que la législation ne garantissait pas le financement de l’enseignement obligatoire, autorisant ou contraignant ainsi de nombreuses écoles, notamment celles des régions rurales, à percevoir des frais de scolarité ou à faire payer aux élèves des droits de nature diverse. Elle avait cependant noté que, en 2007, le Conseil des affaires d’Etat avait dégagé davantage de crédits pour l’enseignement obligatoire en milieu rural, notamment en dispensant de frais de scolarité tous les enfants des campagnes en âge d’aller à l’école obligatoire et en augmentant les aides de subsistance pour les enfants pensionnaires des familles rurales démunies. La commission avait également noté que la loi sur l’éducation obligatoire disposait qu’il ne devait pas être perçu de frais à des degrés divers et variés pour l’éducation obligatoire et que l’inspection académique d’Etat et le groupe de supervision étaient chargés de veiller à la mise en œuvre de la loi. La commission avait en outre noté que, grâce à ces mesures, le niveau d’éducation universel avait progressé dans l’ensemble du pays. Mais elle avait également pris note de l’information figurant dans le Rapport mondial de suivi de 2008 sur l’éducation pour tous, établi par l’UNESCO, selon laquelle un système d’inspection bien structuré de la qualité de l’éducation en était encore au premier stade de son développement (2008/ED/EFA/MRT/PI/82, p. 8).

La commission prend note de l’information figurant dans la communication de la CSI datée du 1^er septembre 2010, selon laquelle, en mars 2010, un nouveau plan de réforme décennal a été lancé en vue de la réorganisation et de l’amélioration du système d’éducation. La CSI déclare cependant que, selon les statistiques émanant du réseau chinois d’éducation et de recherche, le nombre d’écoles primaires a baissé et les inscriptions aussi bien à l’école primaire qu’à l’école secondaire ont également diminué. La CSI se réfère également à des chiffres de l’UNICEF selon lesquels environ 1 million d’enfants abandonnent leur scolarité chaque année du fait de la pauvreté (cela concerne en particulier les minorités ethniques et les jeunes filles) et que, en Chine, les deux tiers des enfants d’âge scolaire qui ne sont pas scolarisés sont de sexe féminin. La CSI explique que ce sont les filles qui sont les premières à abandonner leur scolarité lorsque leurs familles subissent des pressions économiques et que l’on en trouve davantage que de garçons exerçant un emploi dans des usines. La CSI indique que l’augmentation du nombre des abandons scolaires et la hausse correspondante du nombre des enfants qui travaillent sont imputables à l’augmentation des frais de scolarité. Dans ses allégations, la CSI fait référence à des cas où les enfants ont été amenés en usine par leurs parents afin qu’ils puissent payer leurs frais de scolarité.

La commission prend également note de l’information contenue dans le rapport du gouvernement selon laquelle le taux net d’inscription à l’école primaire a augmenté pour atteindre 99,54 pour cent. Le gouvernement indique aussi que, depuis le second semestre de 2008, les enfants des zones urbaines sont exemptés de frais de scolarité et des autres frais divers à payer pour l’éducation obligatoire, ce programme étant similaire à celui appliqué dans les zones rurales. Les enfants dont les familles ont droit aux allocations de minimum de subsistance reçoivent gratuitement des manuels scolaires et les enfants pensionnaires ont accès à des aides de subsistance. Le gouvernement fait également savoir que le développement équilibré de l’éducation obligatoire entre les différentes régions constitue l’un de ses objectifs stratégiques qu’il cherche à atteindre d’ici à 2020. A cet égard, la commission note que, en 2010, le gouvernement a publié un document intitulé «Réforme nationale à moyen et long terme du programme d’éducation et de développement (2010-2020)», qui comprend un certain nombre de cibles spécifiques en matière d’éducation obligatoire, des mesures pour relever le niveau de ressources garanti et des initiatives qui permettront d’améliorer la qualité de l’éducation à tous les niveaux. Le gouvernement indique, en outre, que divers pouvoirs publics locaux ont pris des mesures pour améliorer l’accès à l’éducation dans les zones rurales, par exemple en développant l’infrastructure des écoles rurales, en réduisant les écarts entre écoles en ce qui concerne les conditions d’enseignement et en orientant les enseignants vers les zones rurales éloignées et pauvres. La commission prend également note de l’indication du gouvernement selon laquelle il entend suivre de près la situation dans les provinces, les villes et les comtés pour dresser le bilan de l’application des politiques d’exemption des élèves du paiement des frais de scolarité et des autres droits de nature diverse (aussi bien dans les zones rurales que dans les zones urbaines). Ce suivi a été assuré par l’inspection des écoles dans cinq provinces et régions autonomes et il a permis de constater que ces pouvoirs publics locaux ont appliqué correctement les politiques nationales. La commission prend également note de la déclaration du gouvernement selon laquelle il suit de près, depuis 2008, les progrès accomplis en matière de développement équilibré de l’éducation obligatoire dans 72 comtés répartis dans l’ensemble du pays. Le gouvernement déclare que les résultats de ce travail de suivi sont soumis, pour référence, aux services administratifs de l’éducation nationale afin qu’ils en tiennent compte lors de l’élaboration de la politique de l’éducation, mais la commission constate que cette information n’est pas incluse dans le rapport du gouvernement.

La commission prend note de la déclaration figurant dans le rapport du Conseil d’administration de l’UNICEF, daté du 14 mai 2010 et intitulé «Rapport sur la visite en Chine de membres du bureau du Conseil d’administration», selon laquelle, en dépit des efforts déployés par le gouvernement dans le secteur de l’éducation, il reste un certain nombre de problèmes à résoudre, en particulier dans les régions occidentales, et notamment des disparités dans la qualité et l’accès à l’éducation, et le nombre d’enfants qui abandonnent leur scolarité (E/ICEF/2010/CRP.11, paragr. 20). Enfin, la commission prend note de l’information figurant dans le rapport récapitulatif du 16 décembre 2008 établi par le Haut Commissariat des Nations Unies pour les droits de l’homme pour l’examen périodique universel de la Chine, selon laquelle le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels et le Comité des droits de l’enfant ont tous invité instamment la Chine à supprimer l’ensemble des divers frais de scolarité et autres droits «cachés» pour l’enseignement primaire (A/HRC/WG.6/4/CHN/2, paragr. 38). Considérant que l’éducation obligatoire est l’un des moyens les plus efficaces de lutte contre le travail des enfants, la commission prie instamment le gouvernement de poursuivre son action visant à s’assurer que, dans la pratique, tous les enfants ont accès à une éducation obligatoire gratuite, en accordant une attention particulière aux filles et aux enfants issus des minorités ethniques, ainsi qu’à ceux des zones rurales. A cet égard, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour renforcer considérablement les mécanismes de suivi de l’application de la loi sur l’éducation obligatoire et les politiques d’exemption des frais de scolarité et autres droits. Elle prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures prises à cet égard, ainsi que des informations sur les résultats des activités de suivi et d’évaluation menées pour déterminer l’état d’application de ces politiques.

2. Education des enfants des travailleurs migrants internes. Dans ses précédents commentaires, la commission avait pris note des allégations de la CSI selon lesquelles le système d’enregistrement obligatoire des familles (système hukou) a pour conséquence que les enfants des travailleurs migrants qui se rendent avec leurs parents dans une ville où ils n’ont pas le droit de s’enregistrer comme résidents permanents ne sont pas autorisés à avoir accès aux établissements scolaires administrés par les autorités locales. La commission avait également noté que les travailleurs migrants avaient commencé à mettre en place leurs propres écoles, mais que la qualité de ces dernières était variable. La commission avait en outre noté que le gouvernement avait déclaré qu’il avait mis en place toute une série de mesures tendant à garantir l’égalité d’accès à l’enseignement obligatoire pour ces enfants, notamment la publication d’une circulaire de 2005 qui énonçait explicitement que la politique suivie pour les écoliers des villes s’appliquerait de la même manière aux enfants des travailleurs migrants venant des zones rurales, et d’un document publié en 2006 par le Conseil des affaires d’Etat, par lequel ce conseil visait l’égalité d’accès des enfants des travailleurs migrants à l’enseignement obligatoire. Le gouvernement a indiqué que, en juin 2006, la loi sur l’éducation obligatoire avait été révisée de manière à prévoir que «les autorités locales assureront l’égalité d’accès à l’enseignement obligatoire pour les enfants en âge d’être scolarisés vivant avec leurs parents ou tuteur qui travaillent ou résident ailleurs qu’au lieu de leur résidence permanente déclarée», à la suite de quoi les localités ont mis en place des régimes de base garantissant l’égalité d’accès des enfants migrants à l’enseignement obligatoire.

La commission note que, dans les observations de la CSI, il est déclaré qu’à présent les différentes régions appliquent des mesures différentes pour les enfants des travailleurs migrants, et que ces mesures peuvent évoluer au gré des changements d’avis du gouvernement local, d’où l’impossibilité de dispenser une éducation stable à ces enfants. Toutefois, la commission note également la déclaration du gouvernement selon laquelle les restrictions liées au système d’enregistrement obligatoire des familles ont commencé à changer et, selon laquelle, les différents niveaux de gouvernements ont pris des mesures pour veiller à ce que les enfants des travailleurs migrants reçoivent une éducation obligatoire avec les enfants résidents permanents, par exemple en établissant les budgets sur la base du nombre total des enfants acceptés (et non du nombre des enfants résidents permanents officiellement inscrits). De plus, le gouvernement déclare qu’un appui accru a été apporté aux établissements scolaires dans les zones où le nombre des enfants des travailleurs migrants est plus élevé qu’ailleurs, et que des subventions sont versées aux provinces dans lesquelles des progrès ont été enregistrés dans ce domaine. La commission prend cependant note de l’information publiée en 2010 par l’UNESCO dans le Rapport mondial de suivi sur l’éducation pour tous (UNESCO-EPF), selon laquelle, bien que le gouvernement ait procédé à des réformes, le système hukou continue de faire obstacle à l’accès à l’éducation des enfants des travailleurs migrants. Même lorsqu’il est exigé des autorités des différentes villes qu’elles accueillent les détenteurs d’un enregistrement rural avec résidence temporaire et d’un permis de travail, les enfants de nombreux migrants continuent de souffrir des possibilités restreintes en matière d’éducation. Le rapport de l’UNESCO sur l’éducation pour tous indique que deux tiers seulement des 370 000 enfants de migrants à Pékin ont été accueillis dans les écoles publiques. Il indique également que les budgets scolaires continuent d’être basés sur le nombre d’élèves officiellement enregistrés par les autorités et que, bien que chaque établissement scolaire puisse accepter des enfants non enregistrés, leurs parents doivent généralement payer des frais pour compenser le manque de fonds gouvernementaux, ce qui rend l’éducation inaccessible. L’UNESCO précise en outre que les écoles non autorisées, destinées aux enfants des migrants, sont d’une qualité douteuse et que certaines d’entre elles ont été contraintes de fermer. La commission se déclare profondément préoccupée par le manque d’éducation obligatoire accessible aux enfants des travailleurs migrants et elle prie instamment le gouvernement de redoubler d’efforts pour veiller à ce que ces enfants bénéficient d’une égalité d’accès à l’éducation de base gratuite. Elle prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les résultats obtenus, en particulier sur le nombre des enfants de travailleurs migrants qui reçoivent effectivement une éducation obligatoire grâce aux mesures prises, ainsi que des estimations sur le nombre de ces enfants qui restent non scolarisés.

Article 3, paragraphe 1. Travaux dangereux. Travaux dangereux exécutés dans le cadre de programmes travail-études. La commission avait précédemment noté la situation de certains écoliers qui effectuent des travaux manuels à l’école pour compenser le manque de ressources de leur établissement. Elle avait cependant noté que «le règlement sur la gestion de la sécurité dans les écoles complémentaires, les écoles primaires et les écoles maternelles» (MEO23) avait été promulgué en 2006, et qu’il prévoyait que les établissements scolaires ne sont pas autorisés à faire en sorte que les écoliers participent à des activités dangereuses telles que la fabrication de feux d’artifice ou le maniement de produits chimiques toxiques.

La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle il attache une grande importance à la sécurité au travail dans les écoles primaires et secondaires et qu’il a pris plusieurs mesures à cet égard. Le gouvernement indique avoir renforcé la sensibilisation aux questions de sécurité (par des activités d’éducation et de formation ainsi que par des séances d’entraînement), en organisant une journée nationale de l’éducation à la sécurité pour les élèves des écoles primaires et secondaires et en diffusant 300 000 exemplaires des «Directives pour un travail sûr dans les écoles primaires et secondaires». La commission note également que le gouvernement a indiqué qu’il avait organisé une formation visant à améliorer les capacités des directeurs d’établissements scolaires en matière de sécurité et de réaction en cas de crise, et qu’il avait mis sur pied un système d’inspection de sécurité dans les établissements scolaires pour diagnostiquer les risques pour la sécurité et trouver des solutions pour y remédier, le but étant d’empêcher que des accidents ne se produisent à l’avenir.

La commission prend cependant note de l’allégation de la CSI selon laquelle, bien que des mesures aient été prises pour réduire le recours excessif aux programmes travail-études (programmes dans le cadre desquels les enfants exercent un travail par l’intermédiaire de leur établissement scolaire), ces programmes sont souvent utilisés par les employeurs pour justifier le paiement de salaires illégaux car trop faibles et par les écoles elles-mêmes pour générer des profits. Dans son observation, la CSI déclare également que, dans le cadre de ces programmes travail-études, les enfants sont exposés à des horaires de travail excessifs et à des lieux de travail qui ne sont pas sûrs, et elle donne des exemples d’écoliers amenés au travail par leurs enseignants dans les industries viticoles et du coton. La CSI affirme de surcroît que, bien que certains programmes travail-études soient limités au travail agricole saisonnier, à l’amélioration des installations scolaires ou à la fabrication de petits produits artisanaux, bon nombre d’entre eux ont finalement abouti à ce que les enfants travaillent dans des industries dangereuses et qui emploient une main-d’œuvre abondante telles que l’agriculture, le bâtiment et les usines, durant un nombre d’heures très élevé et dans des conditions difficiles. La commission fait part de sa préoccupation quant au fait que des enfants de moins de 18 ans continuent d’être engagés dans des types de travaux dangereux dans le contexte des programmes travail-études. Elle prie donc instamment le gouvernement de redoubler d’efforts pour appliquer avec rigueur l’interdiction du travail dangereux telle qu’elle est prévue dans le MEO23, afin de s’assurer que des personnes de moins de 18 ans n’effectuent pas de travaux dangereux dans le cadre des programmes travail-études, même lorsque des mesures de sécurité et de sûreté sont en vigueur. De plus, constatant une absence d’informations sur ce point dans le rapport du gouvernement, la commission demande une fois de plus au gouvernement de fournir des informations sur le nombre et la nature des violations du MEO23 détectées par le ministère compétent, ainsi que sur les sanctions appliquées.

Article 9, paragraphe 1, et Points III et V du formulaire de rapport. Sanctions, inspection du travail et application de la convention dans la pratique. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que, selon la CSI, l’étendue du travail des enfants reste difficile à évaluer du fait que de tels cas ne sont pas officiellement signalés et que les statistiques manquent de transparence. La commission avait également pris note des commentaires de la Fédération nationale des syndicats de Chine (ACFTU) incitant le gouvernement à intensifier ses efforts sur le plan du contrôle de l’application de la législation. A cet égard, la commission avait noté que, d’après les indications du gouvernement, le problème du travail des enfants était traité dans le cadre des enquêtes ouvertes en cas de plainte, des contrôles de routine, des opérations ciblées et des contrôles annuels de l’inspection du travail. Elle avait en outre noté qu’un mécanisme de contrôle dans le domaine du travail avait aussi été mis en place aux niveaux provincial, municipal et national.

La commission prend note des allégations de la CSI selon lesquelles le travail des enfants est de plus en plus souvent signalé dans l’industrie de la chaussure et dans des ateliers de plus petite taille produisant des textiles, des chaussures et des produits connexes. Les allégations de la CSI contiennent de nombreux exemples du recours au travail des enfants, et la confédération souligne qu’il n’existe pas suffisamment de données nationales officielles publiées sur l’ampleur du travail des enfants. La CSI déclare que des données fiables et transparentes seraient essentielles pour élaborer des politiques permettant de résoudre ce problème. La commission prend également note de la déclaration figurant dans la communication de la CSI selon laquelle, bien que le nombre croissant d’inspecteurs du travail soit un bon point de départ pour une meilleure application des dispositions de la convention, ces inspecteurs restent encore insuffisamment nombreux pour couvrir toutes les entreprises de Chine. De plus, la CSI affirme une fois encore que les chances de découvrir les cas de travail des enfants sont minces du fait du faible nombre des inspecteurs du travail et de la profonde collusion entre les entreprises privées et les pouvoirs publics locaux. La CSI indique que les inspections demeurent peu efficaces en raison de la pratique courante consistant à informer par avance les propriétaires de l’usine, si bien que, le jour où a lieu l’inspection, les enfants qui travaillent sont cachés ou se voient accorder une journée de congé.

La commission note que, dans son rapport, le gouvernement indique que, fin 2009, le cadre de supervision du travail se composait de 3 291 organes de sécurité et d’inspection du travail (soit 20 unités de plus qu’en 2007), de 23 000 inspecteurs du travail employés à plein temps (1 000 inspecteurs de plus qu’en 2007) et de 25 000 inspecteurs employés à temps partiel. Le gouvernement indique que des mesures actives ont été prises pour empêcher le recrutement illégal d’enfants en vue de les faire travailler et pour enquêter sur de tels cas et que, dans le cadre des activités d’inspection, l’accent a été placé sur les dispositions de la législation nationale relative à l’interdiction du travail des enfants et à la protection des jeunes travailleurs. Le gouvernement fait également savoir que, depuis 2006, des activités spécifiques ont été organisées conjointement avec l’ACFTU dans ce domaine, au nombre desquelles différents types d’inspections. La commission prend bonne note des efforts déployés par le gouvernement, notamment de l’augmentation du nombre des inspecteurs du travail, mais fait part de sa préoccupation quant aux notifications de collusion entre les inspecteurs et les entreprises privées, ainsi qu’au manque de données disponibles sur l’étendue du travail des enfants dans le pays. La commission rappelle que, aux termes de l’article 9, paragraphe 1, de la convention, toutes les mesures nécessaires doivent être prises par l’autorité compétente pour assurer l’application efficace des dispositions de la convention, et elle prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour résoudre le problème de la collusion entre les inspecteurs du travail et les entreprises afin de permettre de mener des enquêtes approfondies sur les cas éventuels de travail des enfants. Elle prie à cet égard le gouvernement de fournir des informations sur les types de violations détectées par l’inspection du travail, sur le nombre de personnes poursuivies et sur les sanctions imposées. La commission prie également le gouvernement de poursuivre son action visant à renforcer les capacités de l’inspection du travail, en particulier en ce qui concerne l’inspection des petites entreprises. Enfin, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour s’assurer que des données statistiques suffisamment récentes sur la situation des enfants qui travaillent en Chine soient disponibles, notamment des données sur le nombre des enfants et des adolescents qui n’ont pas atteint l’âge minimum et qui exercent des activités économiques, ainsi que des statistiques relatives à la nature, à l’ampleur et aux conditions de leur travail.

La commission soulève d’autres points dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.