Observation (CEACR) - adopted 2010, published 100th ILC session (2011)

Employment Injury Benefits Convention, 1964 [Schedule I amended in 1980] (No. 121) - Netherlands (Ratification: 1966)

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno de fecha 23 de febrero de 2009 a la solicitud directa de 2007, así como de la memoria detallada sobre la aplicación del Convenio recibida en octubre de 2009. También toma nota de los comentarios de la Confederación Sindical de los Países Bajos (FNV) presentados en octubre de 2008, agosto de 2009 y agosto de 2010, en los que sostuvo que la nueva legislación neerlandesa sobre las prestaciones de accidentes del trabajo, a saber, la Ley de Trabajo e Ingresos (Capacidad de Empleo) de 2006 (en lo sucesivo «la WIA»), no es compatible con el Convenio. A la luz de los comentarios de la Confederación Sindical, la Comisión ha decidido limitar las presentes observaciones al examen de los aspectos principales de la WIA. Por otra parte, la Comisión examinará las modificaciones introducidas a otras leyes que permiten la aplicación de las obligaciones dimanantes del Convenio, en ocasión de la próxima memoria detallada que presente el Gobierno sobre la aplicación del Convenio, prevista para 2011.

La Comisión recuerda que, desde la adopción de la Ley de Prestaciones para las Personas con Discapacidad (WAO) en 1967, en el marco del sistema de seguridad social de los Países Bajos, el programa de prestaciones de accidentes del trabajo se fusionó con el programa general de invalidez, dejando de existir como una rama autónoma de la seguridad social. Desde el 1.º de enero de 2006, la WAO ha sido sustituida por la WIA, que prevé prestaciones de la seguridad social por incapacidad laboral total y parcial. Tal como sucede con la WAO, en la WIA tampoco se distingue entre accidentes del trabajo y el estado de invalidez general, abarcando ambos riesgos. Este modelo de prestaciones de invalidez es, en principio, compatible con el Convenio núm. 121, lo que no impide la posibilidad de cubrir los riesgos relativos a los accidentes del trabajo a través de prestaciones compensatorias suministradas por otras ramas de la seguridad social (asistencia médica, prestaciones monetarias de enfermedad, prestaciones de invalidez y sobrevivientes). Sin embargo, estas prestaciones compensatorias entonces deben cumplir los requisitos más estrictos previstos en el Convenio en lo que atañe a las prestaciones de accidentes del trabajo por las contingencias contempladas en el Convenio núm. 121. A este respecto, el Comité desea poner de relieve las siguientes preguntas:

De acuerdo con el artículo 6 del Convenio, los accidentes del trabajo podrán deberse a las contingencias siguientes, que están cubiertas por las diferentes ramas del sistema de seguridad social de los Países Bajos:

a)    estado mórbido cubierto por la asistencia médica y los servicios conexos (artículo 11), que en el sistema neerlandés los proporciona la rama de la atención sanitaria;

b)    incapacidad laboral temporal o inicial cubierta por prestaciones monetarias (artículo 13), que en el sistema neerlandés lo proporciona el sistema mixto (público-privado) que se basa en la responsabilidad civil de los empleadores de mantener los salarios durante los dos primeros años de enfermedad, sistema éste a la vez sustentado por la red de seguridad pública establecida en virtud de la Ley de Prestaciones de Enfermedad (en lo sucesivo «ZW»);

c)     pérdida total o parcial de la capacidad para obtener ingresos, cuando resulte probable que sea permanente o por disminución correspondiente de facultades físicas compensada por prestaciones monetarias (artículo 14), que en los Países Bajos se proporcionan por el sistema mixto (público-privado) en el marco de la WIA y de la Ley PEMBA, 1998, que faculta a los empleadores a asumir por sí solos los mismos riesgos durante cinco años, o a recurrir a un seguro privado;

d)    fallecimiento del sostén de familia cubierto por las prestaciones monetarias (artículo 18), que en los Países Bajos se prestan en virtud de la Ley General de sobrevivientes (en lo sucesivo «ANW»).

La Comisión agradecería al Gobierno que prestase especial atención, en su próxima memoria detallada, al examen de la medida en que la legislación neerlandesa, especialmente tras la privatización de la rama de la atención médica y las prestaciones de enfermedad, sigue garantizando la protección contra las contingencias a), b) y d) en las condiciones y el nivel establecidos en el Convenio. Teniendo en cuenta el hecho de que, como se indica en la memoria del Gobierno, las víctimas de accidentes del trabajo se ven obligadas a participar en la financiación de los gastos de determinados tipos de atención médica, así como a aceptar limitaciones en la duración y el número de tratamientos en las mismas condiciones en que otras personas tienen derecho a tales tratamientos, la Comisión pide al Gobierno que examine si las víctimas de accidentes del trabajo que necesiten tratamientos prolongados o tratamientos particularmente costosos podrían encontrarse en condiciones difíciles.

Dentro del conjunto anteriormente mencionado de prestaciones garantizadas por el Convenio núm. 121, la WIA prevé el otorgamiento de las siguientes prestaciones en caso de pérdida de la capacidad de obtener ingresos:

–           Prestaciones IVA por incapacidad total y permanente hasta alcanzar la edad de jubilación a razón de 70 por ciento del salario mensual (capítulo 6).

–           Prestaciones WGA por invalidez total pero no permanente.

–           Prestaciones salariales WGA para aquellos empleados que tienen una capacidad parcial de trabajo, el 70 por ciento del salario diario (máximo) más un completo salarial para los que trabajan, que se abonará hasta un máximo de cinco años en función de los antecedentes de empleo.

–           Prestaciones WGA de completo salarial para los que realizan la cantidad necesaria de trabajo remunerado.

–           Prestaciones WGA uniformes subsiguientes a una tasa del 70 por ciento del salario mínimo legal (o del salario diario, si es inferior) multiplicado por el porcentaje de discapacidad de las personas desempleadas.

Nivel de pérdida de capacidad para obtener ingresos previsto en la ley

De conformidad con los artículos 1.2.2 y 2.2.4, 3) de la WIA se reconoce la discapacidad parcial, pero se paga una compensación únicamente cuando se pierde el 35 por ciento o más de la capacidad para obtener ingresos. Si un empleado sufre una pérdida de capacidad laboral de menos de 35 por ciento, no tendrá derecho a recibir ninguna de las prestaciones previstas en la WIA (artículos 7.1.3, 2) y 7.2.3, 6)), puesto que se ha fijado un umbral demasiado elevado para poder cumplir con las disposiciones del Convenio. En virtud del artículo 14, 1) del Convenio se puede establecer un nivel mínimo de pérdida de capacidad para obtener ingresos que permite el otorgamiento de prestaciones monetarias. El grado de incapacidad que se sitúe por debajo de este nivel (por ejemplo, menos del 10 por ciento) podrá no tenerse en cuenta a efectos de la indemnización debida en virtud del Convenio. El artículo 14, 3) también permite establecer un nivel de incapacidad más elevado para tener derecho a la prestación monetaria periódica por «pérdida parcial sustancial de la capacidad para obtener ingresos» (por ejemplo, más del 25 por ciento). Entre el nivel mínimo de pérdida de la capacidad para obtener ingresos, que determina el punto de entrada al régimen, y el nivel más elevado de pérdida sustancial, el artículo 14, 4) se cubre el espectro de incapacidad correspondiente a la pérdida parcial de la capacidad de obtener ingresos que no es sustancial y que podría ser compensada no por una pensión periódica, sino por el pago de una suma global. La Comisión ha aceptado que, en ciertos casos, un nivel mínimo de incapacidad fijado por debajo del 10 por ciento podría ser compatible con el Convenio, y que una incapacidad inferior al 25 por ciento podría considerarse como no sustancial y ser indemnizada mediante el pago de una suma global. En función de la existencia de otras garantías de ingresos complementarios, la Comisión ha admitido, en algunos casos en que la incapacidad no superaba el 35 por ciento, la compensación mediante el pago de sumas globales. En la WIA no se incluyen las prestaciones de sumas globales ni se prevé el pago de ningún tipo de prestación por incapacidades inferiores al 35 por ciento. Por lo tanto, las personas con una incapacidad inferior al 35 por ciento quedan excluidas de la protección contra los accidentes del trabajo, lo cual es contrario al Convenio. La posibilidad de que tales personas puedan solicitar prestaciones de desempleo o asistencia social es irrelevante en el marco jurídico del Convenio núm. 121.

La Comisión toma nota de que, a juicio de la Confederación Sindical de los Países Bajos (FNV), la situación de los trabajadores que sufren una pérdida de su capacidad inferior al 35 por ciento es alarmante. El mercado del trabajo de los Países Bajos es extremadamente limitado y miles de personas con discapacidad inferior al 35 por ciento perdieron su trabajo y ya no tienen derecho a una prestación de invalidez debido al elevado umbral de incapacidad que se ha establecido. Según se desprende del informe de seguimiento realizado por el Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) (Instituto Nacional de Seguros Sociales), sólo el 52 por ciento de los trabajadores que sufrieron una incapacidad inferior al 35 por ciento entre 2006 y mediados de 2007 trabajó en el 2008. Además, la Comisión advierte que, según el Gobierno, le corresponde a los empleadores asumir la responsabilidad por los empleados con una discapacidad inferior al 35 por ciento. Los empleadores deberían buscar soluciones dentro de su propia empresa y, en caso de no hacerlo, los empleados tienen la posibilidad de comenzar a trabajar para otro empleador. El Gobierno considera que los resultados de las intensas actividades de seguimiento llevadas a cabo respecto del grupo de empleados que presentan una pérdida de su capacidad inferior al 35 por ciento son prometedoras: mientras que en enero de 2007 sólo el 46 por ciento de las personas entrevistadas estaban trabajando, en febrero de 2008 el 62 por ciento de ellas ya habían obtenido un empleo, registrándose así un incremento del 16 por ciento. La memoria indica que el Gobierno neerlandés no se propone cambiar su política al respecto. Actualmente, el objetivo principal de este grupo de personas con una discapacidad inferior al 35 por ciento está centrado en dar a los empleadores y a los empleados el tiempo y margen de maniobra necesarios para seguir mejorando la situación. La Comisión lamenta la postura del Gobierno, el que, si bien reconoce su incumplimiento de una obligación internacional contraída en virtud de una disposición del Convenio directamente aplicable, aún no ha ajustado su legislación y prácticas nacionales de acuerdo con lo dispuesto en el Convenio sobre esta cuestión y deja a las víctimas de accidentes del trabajo que tienen una incapacidad de hasta un 35 por ciento sin ningún tipo de prestación compensatoria.

Régimen de Prestación de Ingresos para Personas
con Discapacidad Profesional Total (IVA)

Según la FNV, la protección de los ingresos de las personas con discapacidad total ha sido bien organizada, y todas estas personas recibirán al menos el 70 por ciento de su salario anterior. Sin embargo, las condiciones para acceder a las prestaciones de invalidez total han pasado a ser demasiado estrictas debido a la rigurosa evaluación de la discapacidad. De conformidad con lo dispuesto en la WIA, un empleado (artículo 1.3.1) que tenga una incapacidad total y permanente para trabajar (artículo 6.1.1, párrafo 1, b)) tendrá derecho a una prestación por invalidez equivalente al 75 por ciento del salario mensual (artículo 6.2.1, apartado 1), a condición de que la prestación se reduzca al 70 por ciento de los ingresos obtenidos por esta persona en virtud de un empleo o de un trabajo independiente durante este mes (artículo 6.2.2, apartados 1 y 4). En el informe se señala que, para la determinación del importe de las prestaciones IVA, no se tienen en cuenta las eventuales ganancias o bienes de los miembros de la familia del beneficiario. La Comisión advierte que el importe de la prestación por invalidez que debe pagarse a un empleado con una incapacidad total y permanente, que no realiza ninguna actividad remunerada o trabajo independiente, supera el nivel del 60 por ciento del salario anterior establecido en el Convenio. Sin embargo, en el Convenio no se autoriza ninguna reducción de la prestación en caso de que una persona totalmente incapacitada (80 a 100 por ciento de discapacidad) encuentre las fuerzas necesarias para obtener ingresos adicionales en virtud de cualquier actividad lucrativa, otorgándole la libertad para combinar la prestación por invalidez con el trabajo. La Comisión observa que el régimen IVA podría ser plenamente compatible con el Convenio si se suprimiera el artículo 6.2.2 de la WIA. Por lo tanto, quisiera que se invite al Gobierno a analizar esta posibilidad con miras a mejorar la protección social y el bienestar de las personas con discapacidad total, en consonancia con lo dispuesto en el Convenio, teniendo en cuenta que el impacto financiero de esta medida sobre el sistema de seguridad social sería, muy probablemente, insignificante.

Régimen de reinserción al mercado de trabajo
para Personas con Discapacidad Parcial (WGA)

En el artículo 1.1.1 de la WIA no se define la prestación WGA como una prestación compensatoria por una discapacidad, sino como una «prestación de reintegro al mercado de trabajo para personas que tienen una capacidad parcial para trabajar». El régimen de prestaciones WGA está estructurado en dos etapas: la primera, en la cual la prestación WGA guarda relación con el salario, y la segunda, durante la cual la prestación guarda relación con el salario mínimo legal. La Comisión recuerda que ya había tenido la oportunidad de examinar el programa de prestaciones WGA en sus conclusiones de 2008 relativas a la aplicación por parte de los Países Bajos del Código Europeo de Seguridad Social en el contexto de la prestación de invalidez.

Prestaciones salariales WGA. La particularidad de las prestaciones salariales WGA consiste en que integran la prestación de desempleo para personas con discapacidad parcial que cumplan los requisitos de admisibilidad. Una persona con una discapacidad parcial que oscila entre el 35 al 80 por ciento conserva una cierta capacidad residual de trabajo y es en relación con ese remanente que se lo considera como desempleado, por lo que debe cumplir con la obligación de inscribirse como demandante de empleo y realizar esfuerzos por conseguir un empleo conveniente así como aceptar una oferta de empleo de esas características que se le realice (artículo 4.1.4, 1) de la WIA), condiciones éstas que normalmente deben cumplir los beneficiarios de prestaciones de desempleo. Mediante la combinación de la prestación de desempleo (WW) con la prestación de discapacidad anteriormente señalada (WAO), la WIA permitió que una persona con discapacidad parcial pudiese solicitar una prestación única, en lugar de por dos prestaciones, que se calcula que equivale a la suma que se concede en el contexto de las prestaciones WW y WAO que dicha persona habría recibido.

La Comisión observa que este nuevo diseño que permite la integración de prestaciones de la seguridad social de desempleo y de incapacidad parcial es único y no podía haber sido previsto por el Convenio. Se debe admitir que este modelo tiene el mérito de garantizar que, por una parte, una persona con discapacidad parcial automáticamente recibirá una indemnización por la pérdida de ingresos como resultado del desempleo y, por otra parte, que esa persona se sentirá inmediatamente estimulada a reanudar sus actividades laborales y a utilizar el servicio de empleo para acelerar el proceso de reinserción al mercado de trabajo. Sin embargo, supeditar la prestación por accidente del trabajo a las condiciones de tener una capacidad parcial de trabajo, estar disponible para trabajar y encontrarse efectivamente en busca de trabajo, tal como se dispone en el artículo 4.1.4, la transforma dicha prestación de por accidente del trabajo en una prestación de desempleo, tal como se la define en las normas de la OIT. El derecho a recibir la prestación WGA depende de que el asegurado también tenga derecho a recibir la prestación de desempleo. Aquellos que no reúnen los requisitos para que se le conceda la prestación de desempleo no tienen derecho a recibir las prestaciones salariales WGA y solamente podrá recibir las prestaciones WGA de completo salarial o prestaciones WGA uniformes subsiguientes (artículo 7.1.1, 4)). La Comisión estima que en tales condiciones las prestaciones salariales WGA quedan fuera del ámbito de aplicación del Convenio debido a que sus requisitos de admisibilidad son los de las prestaciones de desempleo y no los de las prestaciones por accidente del trabajo.

De acuerdo con el artículo 7.1.1, 1) de la WIA, un asegurado que sufre una enfermedad tendrá derecho a la prestación por incapacidad parcial (WGA) si: a) ha terminado el período de admisibilidad, y b) es parcialmente capaz de trabajar. En el artículo 7.1.5, 1) se especifica que el derecho a recibir la prestación WGA está supeditado al período de admisibilidad consistente en realizar tareas laborales como asegurado durante al menos 26 semanas en las 39 semanas inmediatamente anteriores a la pérdida del derecho al salario en caso de enfermedad o de prestación por enfermedad (ZW). La Comisión ha señalado en sus comentarios anteriores que, en virtud del artículo 9, 2) del Convenio, la admisibilidad para recibir prestaciones no puede estar sujeta a la duración del empleo o la duración del seguro y pidió al Gobierno que explicase si el requisito anteriormente mencionado (véanse también los artículos 7.1.1 (3 y 4) de la WIA) de contar con un período de empleo asegurado anterior también se aplica en caso de enfermedad y de incapacidad resultante de accidentes del trabajo. En respuesta a ese pedido, el Gobierno expresa que no se establecen condiciones en lo que respecta a la duración de empleo anterior para poder gozar del derecho a una prestación WGA, que cumple todas las normas del Convenio núm. 121. Tomando nota de esta declaración, la Comisión desea que el Gobierno dé una explicación a qué prestaciones se refieren los artículos antes mencionados 7.1.1 y 7.1.5 de la WIA y cómo deberían interpretarse sus disposiciones.

En virtud del artículo 7.2.1 se supedita la duración de las prestaciones salariales WGA a la duración de los empleos anteriores, cuyo método de cálculo se establece en el artículo 1.6.1 que consta de tres páginas. Habida cuenta de que el Convenio núm. 121 no permite supeditar el otorgamiento de prestaciones a la duración del empleo anterior, la prestación salarial WGA podría ser tenida en cuenta a los efectos de la aplicación del Convenio sólo en su duración mínima de seis meses. Por otra parte, en virtud del artículo 7.2.1, 3), esta prestación podrá reducirse por el período correspondiente a las prestaciones de desempleo recibidas anteriormente, que no está permitido por el Convenio. Estas disposiciones, así como el requisito de admisibilidad citado anteriormente imponen condiciones restrictivas, por lo que la Comisión no puede sino llegar a la conclusión de que las prestaciones salariales WGA no deberían tenerse en cuenta a efectos de la aplicación del Convenio. Luego de haber recibido las prestaciones salariales WGA, la persona con discapacidad tendrá derecho a un completo salarial en caso de que trabaje y que cumpla con un requisito de ingresos basado en su capacidad residual de generar ingresos (artículo 7.2.3, apartado 3), o a prestaciones uniformes subsiguientes (artículo 7.2.2, párrafo 1). Por lo tanto, el nivel de protección garantizado por el Convenio debe ahora evaluarse sólo en función de la prestación de completo salarial y a la prestación uniforme posterior.

Completo salarial. De estas prestaciones, la prestación de completo salarial está además sometida a los requisitos de ingresos (artículo 7.2.2) que las personas aseguradas parcialmente capaces de trabajar ganen al mes un ingreso de actividades laborales que sea al menos equivalente al 50 por ciento de su capacidad laboral restante. El requisito de utilizar la capacidad residual de generar ingresos como condición para tener derecho a percibir la prestación sería contrario a la filosofía básica del Convenio núm. 121, que garantiza beneficios en el nivel establecido sin tener en cuenta la capacidad de generar ingresos residuales e ingresos adicionales que en realidad se asemeja a una invalidez laboral. A diferencia de lo que sucede con el Convenio núm. 128, que permite la suspensión de la prestación de invalidez, donde el beneficiario ejerce una actividad económica, el Convenio nùm. 121, por el contrario, permite combinar beneficios por accidentes del trabajo con un salario. Habida cuenta de que el requisito de los ingresos que restringe las condiciones de admisibilidad para el otorgamiento de prestaciones de complemento salarial no está permitido por el Convenio, parece ser que en definitiva las prestaciones WGA uniformes subsiguientes podrían tenerse en cuenta a los fines de la aplicación del Convenio.

Prestaciones WGA uniformes subsiguientes. Si el beneficiario de las prestaciones WGA no trabaja, entonces tendrá derecho a recibir una prestación posterior. El Gobierno indica que se considera que todo beneficiario de prestaciones WGA es desempleado en la medida en que no utilice su capacidad residual de trabajo y por lo tanto se vea sujeto a la obligación de inscribirse como demandante de empleo, en cuyo caso deberá realizar los esfuerzos necesarios por obtener un empleo conveniente y aceptar dicho trabajo, si se lo ofrecen (artículo 4.1.4, párrafo 1, de la WIA). Los beneficiarios a las prestaciones WGA también están obligados a evitar caer en estado de incapacidad, limitar la existencia de dicha incapacidad, adquirir el potencial para realizar un trabajo adecuado y realizar los esfuerzos necesarios para reintegrarse al mercado de trabajo (artículos 4.1.2 y 4.1.3). El incumplimiento de estas obligaciones o el hecho de hacerlo de una manera incorrecta se sanciona con la denegación total o parcial de la prestación, ya sea de forma permanente o temporal, o mediante la aplicación de multas (capítulo 10 de la WIA). La Comisión no puede dejar de observar que la naturaleza y el alcance de muchas de estas obligaciones van más allá de lo que puede ser pasible de sanción con arreglo al artículo 22, 1) del Convenio. Habida cuenta de que el Convenio no permite supeditar el derecho a recibir una prestación a la obligación de hacer uso de la capacidad residual de generar ingresos, la Comisión pide al Gobierno que analice la posibilidad de armonizar con el artículo 22 del Convenio, el régimen de obligaciones y sanciones legales que se imponen a beneficiarios de las prestaciones WGA uniformes subsiguientes en virtud de la WIA.

El nivel de las prestaciones

El régimen de la WIA incluye prestaciones salariales (prestaciones IVA por incapacidad total y prestaciones salariales WGA), así como prestaciones uniformes (prestaciones WGA subsiguientes). Parece ser que el nivel de reemplazo previsto en el artículo 19 del Convenio para las prestaciones salariales — 60 por ciento del salario de referencia del trabajador calificado de sexo masculino respecto a un beneficiario tipo — correspondería al nivel de las prestaciones IVA y WGA por incapacidad total, así como al de las prestaciones salariales WGA. Sin embargo, la situación podría variar en lo que atañe al nivel de las prestaciones WGA uniformes subsiguientes por incapacidad parcial.

De acuerdo con el artículo 14, 3) del Convenio, la prestación por incapacidad parcial debería representar una proporción conveniente de la prestación por incapacidad total. Por lo tanto, la prestación WGA uniforme posterior representa una proporción conveniente de las prestaciones IVA calculada sobre la base de un salario mensual. Al parecer, esto no siempre sería así, teniendo en cuenta que la prestación posterior es una prestación uniforme calculada sobre la base del salario mínimo legal y no como un porcentaje del salario anterior. El ejemplo dado por la FNV muestra que un empleado con una incapacidad de 50 por ciento recibirá la prestación WGA uniforme posterior que representa solamente el 12 por ciento del último salario de trabajo que haya percibido, lo que no constituye una proporción «conveniente» ni de la prestación IVA por incapacidad total, lo que equivaldría al 75 por ciento de su último salario ganado, o a la prestación salarial WGA, que en ese caso asciende al 60 por ciento del salario anterior. La FNV concluye que no existe una enorme diferencia, inaceptable, en lo atinente a la protección a los ingresos entre las prestaciones IVA, WGA y la prestación WGA uniforme posterior, que se traduce en una situación de penuria para muchos beneficiarios de la prestación WGA uniforme posterior.

La FNV señala que desde la entrada en vigor de la WIA, la participación en el mercado de trabajo de las personas con incapacidad parcial en los Países Bajos se ha reducido considerablemente: mientras que el 69 por ciento de los beneficiarios de la WAO trabajaba cinco meses después de su evaluación de discapacidad, este porcentaje es tan sólo del 49 por ciento para los beneficiarios de las prestaciones WGA. Esta situación obedece al deterioro continuo del estado de salud de los beneficiarios de las prestaciones WGA y al hecho de que los empleadores dudan mucho al momento de contratar a personas con discapacidad parcial que sufren enfermedades graves. Los empleadores no están obligados a contratar a personas con discapacidad. Por el contrario, los empleadores pueden despedir a los trabajadores con discapacidad parcial, quienes luego tendrán que encontrar otro trabajo, lo que no resulta fácil en los Países Bajos, en particular en el contexto de una crisis económica. Al empleado con discapacidad le incumbe la responsabilidad de encontrar otro trabajo y mantenerlo o, en caso contrario, deberá hacer frente a una situación en la que percibirá ingresos muy reducidos. El requisito de utilizar la capacidad residual de generar ingresos podría causar el deterioro del estado de salud de las personas con discapacidad. La situación resulta particularmente difícil para los trabajadores temporales que representan el 15 por ciento de todos los trabajadores en el país. A un trabajador flexible parcialmente incapacitado le resulta mucho más difícil mantenerse en el mercado de trabajo porque no quedan comprendidos en el ámbito de aplicación de la obligación que pesa sobre el empleador de pago los gastos que demanden su enfermedad, rehabilitación y reintegración al trabajo durante los dos primeros años de enfermedad. La FNV no respalda un sistema por el cual las personas parcialmente incapacitadas que no pueden encontrar trabajo, tengan que recurrir a las prestaciones de desempleo y asistencia social.

El Comité observa que el nivel desproporcionadamente bajo de las prestaciones WGA uniformes subsiguientes podría ocasionar dificultades, en contraposición a la finalidad que persigue el artículo 14, 5) del Convenio, a muchas personas con discapacidad parcial, obligándolas a solicitar prestaciones sociales o de asistencia social en caso de no encontrar un empleo que les provea de ingresos suficientes. El Convenio núm. 121 fue concebido para evitar exactamente esta situación, al obligar a los Estados ratificantes a instaurar un régimen por el cual las víctimas de accidentes de trabajo no se viesen obligadas a recurrir a la asistencia social. Las prestaciones de asistencia social en función de los recursos, tales como el complemento TW, por lo tanto no se consideran formas adecuadas de protección en virtud del Convenio. Al parecer, el bajo nivel de las prestaciones subsiguientes, si bien alientan a las personas con incapacidad parcial a reinsertarse en el mercado de trabajo, al mismo tiempo, también podrían impulsar a las categorías de personas que no pueden hacerlo, incluso por razones propias del mercado de trabajo ajenas a su voluntad, a caer en condiciones de vida difíciles así como en la pobreza, lo que iría en contra de los objetivos del Convenio. La Comisión invita al Gobierno a que explique su posición, incluyendo información adicional respecto de esta situación de nivel de prestación.