Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Pakistan (Ratification: 1951)

La Comisión toma nota de los comentarios de la Federación de Trabajadores de Pakistán (PWF) y la Confederación Sindical Internacional (CSI) sobre la aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica en comunicaciones de 2 y 26 de agosto de 2009, respectivamente. Asimismo, la Comisión toma nota de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en los casos núms. 2096, 2399, 2520 (véase 353.^er informe) y 2220 (véase 354.º informe), que abordan las mismas cuestiones.

La Comisión recuerda que durante varios años ha estado realizando comentarios sobre las importantes limitaciones al derecho de sindicación de ciertas categorías de trabajadores y al derecho de los sindicatos a formular sus programas, elegir a sus dirigentes y realizar actividades sin injerencia de las autoridades públicas. En su reunión de 2008, la Comisión tomó nota de la Ley de Relaciones Industriales (IRA), adoptada en noviembre de 2008, que enmendó la ordenanza de relaciones industriales (IRO) de 2002. Asimismo, tomó nota de que la IRA es una ley provisional que dejará de estar en vigor el 30 de abril de 2010. La Comisión tomó nota de que durante este período se celebrará una conferencia tripartita a fin de elaborar una nueva legislación en consulta con todas las partes interesadas.

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en junio de 2009. Asimismo, toma nota de que la Comisión de la Conferencia expresó la firme esperanza de que la nueva legislación se adopte en un futuro muy próximo en plena consulta con los interlocutores sociales interesados y de que garantice el derecho de todos los trabajadores, sin distinción alguna, a constituir y a afiliarse a organizaciones para defender sus intereses sociales y laborales, y a organizar sus actividades y elegir a sus dirigentes libremente y sin injerencia.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y los empleadores, sin distinción alguna, de constituir y afiliarse a organizaciones. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores pidió al Gobierno que garantice la libertad sindical en la Compañía de Electricidad de Karachi (KESC) y en la Corporación de las Aerolíneas Internacionales de Pakistán (PIAC). La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno señala que las actividades sindicales se han retomado en ambas empresas. En lo que respecta a la PIAC, el Gobierno indica que la ordenanza ejecutiva principal núm. 6 fue derogada por el Parlamento.

La Comisión toma nota de que la IRA excluye a las siguientes categorías de trabajadores del ámbito de su aplicación:

–           los trabajadores empleados en servicios o instalaciones exclusivamente vinculados con las fuerzas armadas del Pakistán o secundarias para estas fuerzas, entre los que se incluyen los trabajadores de la fábrica Ordnance que mantiene el Gobierno federal (artículo 1, 3), a));

–           los trabajadores empleados en la administración del Estado (artículo 1, 3), b));

–           los miembros del personal de seguridad de la PIAC (artículo 1, 3), b));

–           los trabajadores empleados por la Corporación Pakistaní de Prensa de Seguridad o la Sociedad Limitada de Documentos de Seguridad (artículo 1, 3), d));

–           los trabajadores empleados en establecimientos o instituciones para el tratamiento y atención de los enfermos, incapacitados, indigentes y personas con problemas mentales, excluyendo los establecimientos o instituciones de este tipo con fines comerciales (artículo 1, 3), e));

–           los miembros de la guardia y vigilancia, de seguridad y de bomberos de una refinería de petróleo, un aeropuerto o un puerto (artículo 1, 3), f));

–           los miembros de la seguridad y los bomberos de un establecimiento dedicado a la producción, transmisión o distribución de gas natural o gas de petróleo licuado (artículo 1, 3), g));

–           los trabajadores agrícolas (artículo 1, 3), leído conjuntamente con 2, ix) y xiv)), y

–           los trabajadores de organizaciones benéficas (artículo 1, 3), leído conjuntamente con 2, ix) y xiv)).

La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para que la nueva legislación garantice a las categorías antes mencionadas de trabajadores el derecho a constituir y afiliarse a organizaciones para defender sus intereses sociales y profesionales. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que indique si los trabajadores por cuenta propia disfrutan de los derechos previstos por el Convenio.

En lo que respecta al derecho de sindicación en las zonas francas de exportación (ZFE), la Comisión toma nota de que el Gobierno señala que el reglamento sobre zonas francas de exportación (condiciones de empleo y de servicio), de 2009, se ha finalizado en consulta con las partes interesadas y se someterá al Gabinete para su aprobación. La Comisión confía en que el reglamento garantice el derecho de libertad sindical a los trabajadores de las ZFE y pide al Gobierno que proporcione una copia de este reglamento tan pronto como se haya adoptado.

La Comisión toma nota de que según el artículo 6, 2), de la IRA, sólo pueden registrarse los sindicatos de trabajadores empleados en la misma industria. Según la Comisión, es posible aplicar restricciones de este tipo a las organizaciones de base, pero a condición de que esas organizaciones puedan constituir organizaciones interprofesionales y afiliarse a federaciones y a confederaciones según las modalidades consideradas más apropiadas por los trabajadores o los empleadores interesados (véase Estudio General de 1994, Libertad sindical y la negociación colectiva, párrafo 84). La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que en virtud de la nueva legislación se podrán constituir sindicatos a los que estén afiliados trabajadores de diferentes profesiones o empresas.

Asimismo, la Comisión toma nota del artículo 30, 3), de la IRA, según el cual, después de la certificación de una unidad de negociación colectiva, no se registrará ningún sindicato en relación con esta unidad excepto si se trata de un sindicato para toda la unidad. La Comisión recuerda que el derecho a constituir y afiliarse a sindicatos implica la libre determinación de la estructura y composición de los sindicatos. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que en virtud de la nueva legislación los trabajadores puedan determinar la composición de sus sindicatos.

La Comisión había pedido al Gobierno que rebajase el requisito de porcentaje mínimo de miembros de un sindicato establecido en el 25 por ciento de los trabajadores empleados en el establecimiento industrial de que se trate. La Comisión toma nota de que en virtud de la IRA, este requisito se ha establecido en un 20 por ciento (artículo 6, 2), b)). Habida cuenta de que este requisito mínimo de miembros es demasiado elevado, la Comisión pide al Gobierno que garantice que se reduzca aún más a fin de establecerlo a un nivel razonable.

La Comisión toma nota de que en virtud de la IRA, el derecho a representar a los trabajadores en cualquier procedimiento, el derecho de retención en nómina de la cuota sindical y el derecho a convocar una huelga sólo se garantizan a los agentes de negociación colectiva, a saber, a los sindicatos más representativos (artículos 24, 13), b) y c), 32, 41, 42 y 68, 1)). La Comisión considera que la libertad de elección de los trabajadores se pondría en peligro si, en la legislación o en la práctica, la distinción entre sindicatos más representativos y sindicatos minoritarios diese como resultado el garantizar privilegios que vayan más allá de la prioridad en la representación para fines como la negociación colectiva o las consultas con el Gobierno o el objetivo de nombrar delegaciones para asistir a las reuniones de los organismos internacionales. En otras palabras, esta distinción no debería tener como efecto influir indebidamente en la elección de una organización por parte de los trabajadores y privar a los sindicatos que no son reconocidos como los más representativos de los medios esenciales de defender los intereses profesionales de sus miembros. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que en virtud de la nueva legislación los derechos antes mencionados se conceden a todos los sindicatos.

Artículo 3. Derecho a elegir libremente a los representantes. En sus anteriores comentarios, la Comisión había pedido al Gobierno que enmendase el artículo 27-B de la ordenanza relativa a las empresas bancarias, de 1962, que restringe la posibilidad de aspirar a un cargo en un sindicato bancario sólo a los empleados del banco en cuestión, sujeta a sanciones de hasta tres años de reclusión, ya sea exceptuando del requisito laboral a una proporción razonable de dirigentes de una organización, o admitiendo, como candidatos, a personas que hubiesen trabajado antes en una empresa bancaria. La Comisión toma nota de que según el Gobierno, se presentó al Senado un proyecto para derogar el artículo 27-B de la ordenanza relativa a las empresas bancarias, de 1962. La Comisión expresa la firme esperanza de que el Gobierno derogará estas restricciones en un futuro próximo y pide al Gobierno que informe a este respecto.

La Comisión toma nota de que la IRA contiene diversos artículos en relación con motivos para no poder ser dirigente de un sindicato. En primer lugar, en virtud del artículo 7, una persona que ha sido condenada por un delito en virtud del artículo 78 no podrá ser elegida como dirigente de un sindicato, ni desempeñar este cargo. Según el artículo 78 cualquiera que contravenga, o no cumpla con, las disposiciones de la IRA, podrá ser castigado, si no se impone otra sanción, con una multa que puede ser de hasta 5.000 rupias. A este respecto, la Comisión recuerda que la condena por un acto que, por su índole, no representa un riesgo verdadero para el ejercicio correcto de funciones sindicales no debe constituir un motivo de descalificación (véase Estudio General, op. cit., párrafo 120).

En segundo lugar en virtud del artículo 64, 7), los tribunales del trabajo tienen la facultad de descalificar a un dirigente sindical a fin de que no termine su mandato sindical y no pueda ser elegido para un mandato inmediatamente posterior, si no cumple la orden de parar una huelga. La Comisión considera que esta sanción impuesta por implicación en una huelga sólo debe ser posible cuando la prohibición de la huelga en cuestión está de conformidad con el principio de libertad sindical y que, en ningún caso, debe imponerse si la huelga en cuestión es pacífica.

En tercer lugar, la misma sanción también se establece en virtud del artículo 72, 4) y 5) de la IRA por cometer una práctica laboral injusta contemplada en el artículo 18, 1), a) a c) y e). La Comisión toma nota de que las disposiciones del artículo 18 contemplan una amplia gama de acciones, que incluyen acciones que el trabajador puede realizar para persuadir a otros trabajadores de que se afilien a un sindicato o dejen de hacerlo, llevadas a cabo durante las horas de trabajo; inducir a cualquier persona a no afiliarse a un sindicato ni a aspirar a ser dirigente de ese sindicato concediéndole, u ofreciéndole, cualquier ventaja; iniciar, continuar, instigar o incitar a otros a tomar parte, o proporcionar dinero o apoyar de otra manera, una huelga ilegal o una huelga de celo, etc. La Comisión recuerda que toda legislación que establezca criterios de inhabilitación excesivamente amplios, por ejemplo, al definir comportamientos de manera general o enumerar exhaustivamente actos sin verdadera relación con las cualidades de integridad requeridas para desempeñar un mandato sindical, es incompatible con el Convenio (véase Estudio General, op. cit., párrafo 120).

Teniendo en cuenta de todo lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que la nueva legislación tiene en cuenta los principios antes mencionados y garantiza efectivamente la autonomía de las organizaciones para elegir a sus representantes libremente.

Derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar su administración y formular sus programas. La Comisión toma nota de que el artículo 15, d) de la IRA, confiere al registrador la potestad de inspeccionar las cuentas y registros de un sindicato registrado, o de investigar los asuntos de un sindicato si lo considera necesario. La Comisión considera que los problemas de compatibilidad con el Convenio se plantean cuando las autoridades administrativas tienen la facultad de hacer una auditoría de las cuentas del sindicato, inspeccionar sus cuentas y registros y solicitar información en cualquier momento (véase Estudio General, op. cit., párrafo 126). La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias a fin de garantizar que el control de la administración interna de las organizaciones se limita a la obligación de presentar periódicamente informes financieros o cuando dichos controles se llevan a cabo porque existen razones serias para suponer que las actividades de una organización son contrarias a sus reglamentos o a la ley, lo que, por su parte, no debería contravenir los principios de libertad sindical.

La Comisión toma nota de que según el artículo 68, 2) y 3) de la IRA, «ninguna parte en un conflicto laboral debe tener derecho a estar representada por un funcionario encargado de la aplicación de la ley en ningún procedimiento de conciliación en virtud de esta ley» y que la representación sólo es posible en los procedimientos ante un tribunal laboral, o de arbitraje, cuando se tiene el permiso del tribunal o del árbitro, según sea el caso. Teniendo en cuenta que la legislación que impide que las organizaciones de trabajadores o de empleadores utilicen los servicios de expertos tales como abogados o agentes para representarles en los procedimientos administrativos o judiciales no está de conformidad con el artículo 3 del Convenio, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que en virtud de la nueva legislación estas organizaciones pueden estar representadas por abogados en los procedimientos administrativos o judiciales, si así lo desean.

Derecho de huelga. La Comisión toma nota de que en virtud del artículo 18, 1), e) de la IRA, una huelga de celo es considerada una práctica laboral injusta que puede ser castigada con una multa de hasta 20.000 rupias y, en caso de un dirigente sindical, descalificándole para que no pueda ejercer un cargo sindical durante el término inmediatamente posterior a su mandato, además de otras sanciones que puede imponerle el tribunal (artículo 72, 4) y 5)). La Comisión recuerda que toda suspensión del trabajo, por breve que sea ésta, puede ser considerada como una huelga. La Comisión considera que únicamente debería ser posible imponer sanciones por acciones de huelga en los casos en que las prohibiciones de que se trate estén de acuerdo con los principios de libertad sindical (véase Estudio General, op. cit., párrafos 173 y 177). La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que en virtud de la nueva legislación, una huelga de celo pacífica no sea considerada una práctica laboral injusta prohibida y que no pueda imponerse sanción alguna por participar en una acción de este tipo.

La Comisión toma nota de que, de conformidad con el artículo 48, 3) de la IRA, cuando una huelga tiene una duración de más de 30 días, el Gobierno federal o provincial puede, a través de una orden, prohibir dicha huelga, a condición de que una huelga también pueda prohibirse en cualquier momento antes de que hayan pasado esos 30 días si el Gobierno «considera que la continuación de dicha huelga está causando graves perjuicios a la comunidad o es perjudicial para los intereses de la nación». En virtud del artículo 48, 4), tras la prohibición de la huelga, el conflicto se remite a la Comisión Nacional de Relaciones Laborales (NIRC) o al tribunal laboral para que resuelva esta controversia. Asimismo, la Comisión toma nota de que en virtud del artículo 49 de la IRA, el Gobierno federal o provincial puede prohibir una huelga relacionada con un conflicto laboral de importancia nacional (apartado 1), a)) o respecto a los servicios de utilidad pública (apartado 1), b)) en cualquier momento antes o después de su inicio, y remitir el conflicto a la NIRC o a un tribunal laboral para que resuelva la controversia. Una huelga realizada incumpliendo una orden dictada en virtud de este artículo se considera ilegal en virtud del artículo 63, 1), c). La Comisión toma nota de que el anexo I, que establece una lista de servicios de utilidad pública, incluye servicios tales como la producción de petróleo, los servicios de correo, los ferrocarriles, los aeropuertos y los puertos. La Comisión recuerda que la prohibición de huelgas sólo puede justificarse: en los servicios públicos sólo para los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado; 2) en caso de crisis nacional aguda; o 3) en los servicios esenciales en el estricto sentido del término (a saber, servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población). La Comisión toma nota de que la redacción de los artículos 48, 3) y 49, 1), a) es demasiado amplia y vaga para limitarse a dichos casos y que los servicios antes mencionados, enumerados en el anexo I, no pueden considerarse esenciales en el estricto sentido del término. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que cualquier restricción o prohibición al derecho de huelga está en conformidad con los principios antes señalados.

La Comisión recuerda que durante una serie de años, ha pedido al Gobierno que enmendase la Ley sobre Servicios Esenciales, que incluye servicios que van más allá de los que pueden considerarse esenciales en el sentido estricto del término y sanciona a las personas que infringen la ley con penas de prisión de hasta un año. La Comisión recuerda que un trabajador que participa en una huelga de manera pacífica no debe ser pasible de sanciones penales y que de esta manera no se le puede imponer una pena de prisión. Tales sanciones sólo son posibles si durante la huelga se cometen actos de violencia contra las personas o contra los bienes u otras infracciones graves de derecho común previstas en disposiciones legales que sancionan tales actos. Sin embargo, aun cuando no haya violencia, si la modalidad de la huelga la hace ilícita, se pueden pronunciar sanciones disciplinadas proporcionadas contra los huelguistas. La Comisión pide de nuevo al Gobierno que enmiende esta ley a fin de ponerla de conformidad con el principio antes mencionado y que la misma se limite a los servicios esenciales en el sentido estricto del término. La Comisión pide al Gobierno que informe a este respecto.

La Comisión toma nota de que el artículo 48, 2) de la IRA autoriza a «una parte que plantea un conflicto», antes o después del inicio de una huelga, a solicitar a un tribunal laboral que resuelva el conflicto. Durante este tiempo, el tribunal laboral puede prohibir que continúe la huelga (artículo 62). La Comisión recuerda que una disposición que permita a una de las partes someter los conflictos a un procedimiento de arbitraje que conduzca a una sentencia definitiva que tenga fuerza vinculante para las partes interesadas, efectivamente socava el derecho de huelga haciendo posible prohibir en la práctica todas las huelgas o suspenderlas con toda rapidez. Tales sistemas limitan considerablemente los medios de que disponen los sindicatos para fomentar y defender los intereses de sus miembros, así como su derecho de organizar sus actividades y de formular su programa de acción por lo que no son compatibles con el artículo 3 del Convenio (véase Estudio General, op. cit., párrafo 153). Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que en virtud de la nueva legislación sólo se pueda remitir un conflicto a los tribunales en los casos en los que el ejercicio de la huelga pueda ser limitado o incluso prohibido (véase supra) o a petición de ambas partes en el conflicto.

La Comisión toma nota de que el artículo 64, 7) de la IRA dispone las siguientes sanciones por incumplimiento de una orden de un tribunal laboral de poner fin a una huelga: despido de los trabajadores que han ido a la huelga; cancelación del registro de un sindicato, e inhabilitar a los dirigentes sindicales para el ejercicio de estos puestos en cualquier otro sindicato durante el período que aún les queda de mandato o para el término inmediatamente posterior. A este respecto, la Comisión recuerda que únicamente debería ser posible imponer sanciones por acciones de huelga en los casos en que las prohibiciones de que se trate estén de acuerdo con los principios de la libertad sindical. Aún bien, en tales casos, la aplicación de graves sanciones por acciones de huelga puede provocar más problemas de los que resuelve. Dado que la imposición de sanciones penales desproporcionadas no favorece en modo alguno el desarrollo de relaciones laborales armoniosas y estables, las sanciones no deben ser desproporcionadas en relación con la gravedad de las infracciones cometidas (véase Estudio General, op. cit., párrafos 177 y 178). Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que en virtud de la nueva legislación, las sanciones por acciones de huelga sólo pueden imponerse cuando la prohibición de una huelga está de conformidad con el Convenio y que, incluso en esos casos, las sanciones impuestas no son desproporcionadas con la gravedad de las violaciones.

Además, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que indique si la ordenanza presidencial núm. IV de 1999, que enmienda la Ley sobre la lucha contra el Terrorismo, penalizando a la creación de una conmoción civil, incluidas las huelgas o las huelgas de celo ilegales, con siete años de prisión, sigue en vigor.

Artículo 4. La Comisión toma nota de que el registro de un sindicato deberá cancelarse si así lo deciden los tribunales laborales, tras una queja presentada por el registrador en la que se señale que el sindicato ha infringido las disposiciones de la ley o de su constitución (artículo 12, 1) de la IRA). Asimismo, la Comisión toma nota de que en virtud del artículo 64, 7) de la IRA, el registro de un sindicato puede ser cancelado por incumplir una orden del tribunal laboral de poner fin a una huelga. La Comisión recuerda que cancelar el registro de una organización o disolverla es una medida que sólo debe adoptarse en casos extremadamente graves. La Comisión considera que cancelar el registro del sindicato, teniendo en cuenta las graves y amplias consecuencias que la disolución de un sindicato implica para la representación de los intereses de los trabajadores, sería un acto desproporcionado aunque la prohibición en cuestión estuviese de conformidad con los principios de libertad sindical. Tomando nota de que en virtud de la IRA, el registro puede ser cancelado sólo por orden de las autoridades judiciales, la Comisión hace hincapié en que los jueces deben poder abordar a fondo los casos a fin de poder decidir si una medida de disolución viola o no los derechos acordados a las organizaciones profesionales por el Convenio núm. 87. Además, la Comisión toma nota de que en virtud del artículo 12, 2) de la IRA, si una persona que es descalificada en virtud del artículo 7 (una persona que ha sido condenada por un delito en virtud del artículo 78 o por un delito atroz en virtud del Código Penal de Pakistán) es elegida como dirigente de un sindicato registrado, el registro de este sindicato debe ser cancelado si así lo decide el tribunal laboral. La Comisión considera que, aunque la condena por un acto cuya naturaleza pone en cuestión la integridad de la persona interesada puede representar un motivo de descalificación para un cargo sindical, esto no debe constituir un motivo para cancelar el registro de un sindicato, que equivale a disolver el sindicato. Privar a los trabajadores de su organización sindical debido a las actividades ilegales que previamente llevó a cabo uno de sus dirigentes es, en opinión de la Comisión, una sanción desproporcionada que viola el derecho de sindicación de los trabajadores en virtud del artículo 2 del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que la nueva legislación tiene en cuenta los principios antes mencionados.

La Comisión expresa la firme esperanza de que la nueva legislación se adoptará a la mayor brevedad en plena consulta con los interlocutores sociales interesados y que tendrá en cuenta los comentarios antes realizados. La Comisión pide al Gobierno que transmita una copia de la nueva legislación una vez que se haya adoptado.

La Comisión recuerda al Gobierno que, si así lo desea, puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.