Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Türkiye (Ratification: 1993)

La Comisión toma nota de los comentarios formulados por la Confederación Sindical Internacional (CSI), en una comunicación de 26 de agosto de 2009, la Confederación de Sindicatos de Funcionarios Públicos (KESK), en una comunicación de fecha 20 de agosto de 2009, de la Confederación de Sindicatos Progresistas de Turquía (DISK), en una comunicación de fecha 14 de mayo de 2009, y de la Confederación Turca de Asociaciones de Empleados Públicos (Türkiye Kamu-Sen), en una comunicación de fecha 15 de septiembre de 2009. Asimismo, la Comisión toma nota de la Confederación de Asociaciones de Empleadores de Turquía (TISK), en una comunicación de fecha 2 de septiembre de 2009. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones sobre esos comentarios.

La Comisión toma nota de las discusiones sobre la aplicación del Convenio que tuvieron lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 2009. La Comisión toma nota, en particular de que la Comisión de Aplicación de Normas pidió al Gobierno que aceptara la visita de una Misión Bipartita de Alto Nivel con el fin de asistir al Gobierno para lograr progresos significativos sobre estas cuestiones pendientes desde hace mucho tiempo.

La Comisión toma nota de que el Gobierno informa que se ha constituido un grupo de trabajo de seis personas, bajo la presidencia del Director General del Trabajo, a efectos de reexaminar los proyectos de ley núms. 2821 sobre los sindicatos, y 2822 sobre negociación colectiva, la huelga y los cierres patronales.

Libertades civiles

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a los comentarios formulados por la CSI en una comunicación de 29 de agosto de 2008 que hacen referencia a: 1) detención violenta y arresto por las fuerzas policiales de dirigentes sindicales y afiliados del sindicato TÜMTIS por el legítimo ejercicio de sus derechos sindicales; 2) ataques violentos a los afiliados del sindicato TÜMTIS por las fuerzas de seguridad de una empresa privada; 3) represión violenta durante una manifestación de docentes realizada el 26 de noviembre de 2005, encarcelamiento y penas de prisión contra diez sindicalistas de organizaciones afiliadas al KESK; 4) incendio de los locales de una filial del sindicato Egitim-Sen el 4 de marzo de 2007; 5) injerencia de las autoridades públicas en los estatutos y afiliados del sector público de la Confederación KESK y 6) cierre del Sindicato de Jubilados de Turquía (EMEKLI-Sen) el 19 de septiembre de 2007. En relación con los alegatos de violencia contra dirigentes sindicales y condenas a penas de prisión, el Gobierno indica que de conformidad con el artículo 34 de la Constitución, toda persona tiene derecho a organizar reuniones y manifestaciones sin autorización previa, a condición de que sean no violentas. Además, se refiere nuevamente a la Ley núm. 2911 sobre Reuniones y Manifestaciones en la que se prevé el derecho a realizar reuniones y manifestaciones, las responsabilidades, las condiciones de prohibición y penalidades. Además, la circular 2005/14 emitida por el Primer Ministro, a la que ya hizo referencia el Gobierno, establece que las declaraciones de prensa formuladas por los dirigentes sindicales no están sujetas a procedimientos disciplinarios y prevé facilidades para la realización de reuniones y demostraciones organizadas de conformidad con la ley núm. 2911. La Comisión observa que el Gobierno proporciona indicaciones generales respecto de los alegatos relativos a la violencia ejercida por las fuerzas policiales. A este respecto, al tiempo que valora la importante medida adoptada por el Gobierno en 2008 al declarar el 1.º de mayo, Día del Trabajo, fiesta oficial, la Comisión toma nota de los comentarios formulados recientemente por la CSI, la DISK y la KESK en los que se hace referencia a nuevos casos de recurso a la violencia por las fuerzas policiales durante las celebraciones del 1.º de mayo en 2009. La Comisión recuerda que en sus comentarios anteriores, al tomar nota de alegatos similares planteó la cuestión de las medidas dirigidas a dar a la policía instrucciones adecuadas para garantizar que la intervención policial se limitara a los casos en los que existiera una genuina amenaza al orden público y para evitar el daño de una violencia excesiva al tratar de controlar las manifestaciones. La Comisión desea remitirse a las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia en 2009, en las que si bien tomó nota de que el Gobierno está dispuesto a tomar las medidas necesarias de carácter disciplinario y judicial contra los miembros de las fuerzas de seguridad que utilicen la fuerza de manera desproporcionada y excesiva, es necesario que los que participan en las manifestaciones respeten las disposiciones pertinentes de la legislación nacional. A ese respecto, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia subrayó que el respeto de las libertades civiles fundamentales constituye una condición esencial para el ejercicio de la libertad sindical y urgió al Gobierno a que tomara todas las medidas necesarias para garantizar un clima exento de violencia, presiones o amenazas de cualquier tipo de manera que los trabajadores y los empleadores puedan ejercer plena y libremente los derechos garantizados por el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que facilite información a este respecto. Asimismo, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que responda al comentario de la CSI en 2007, según el cual los sindicatos deben permitir que la policía esté presente en sus reuniones y levante acta de las mismas. La Comisión también pide al Gobierno que lleve a cabo una investigación sobre los alegatos relativos a los casos de utilización de la violencia en intervenciones de la policía u otras fuerzas de seguridad y que informe a ese respecto.

En relación con los alegatos relativos a la injerencia de las autoridades en los estatutos de las confederaciones y sindicatos del sector público, el Gobierno indica que esos sindicatos y confederaciones utilizan en sus estatutos términos tales como «negociación colectiva», «conflictos colectivos», y «huelgas», que no son aplicables a los sindicatos del sector público debido a una restricción constitucional; en cambio deberían referirse, según indica el Gobierno, a las «negociaciones colectivas». La Comisión recuerda que el artículo 3 del Convenio dispone que las organizaciones de trabajadores tienen el derecho de redactar sus estatutos y reglamentos administrativos. La Comisión considera que para que este derecho se garantice plenamente deben cumplirse dos condiciones fundamentales: en primer lugar, las exigencias que pueden ser impuestas a los estatutos de los sindicatos deberían ser sólo de forma, y en segundo lugar, los estatutos y reglamentos administrativos no deben ser objeto de una aprobación previa de carácter discrecional por parte de las autoridades (véase Estudio General de 1994, Libertad sindical y la negociación colectiva, párrafo 109). La Comisión recuerda además que las restricciones al derecho de huelga deberían limitarse a los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y a aquellos que trabajan en servicios esenciales en el sentido estricto del término, y que los sindicatos que representan a los funcionarios públicos que no forman parte de la administración del Estado deberían tener derecho a la negociación colectiva en nombre de sus miembros, como una de las actividades fundamentales en las que participan los sindicatos. La Comisión recuerda que en virtud del artículo 8 del Convenio, si bien se establece que las organizaciones están obligadas a respetar la legalidad, la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de manera alguna que menoscabe las garantías previstas en el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que se abstenga de toda intervención respecto al derecho de los sindicatos de redactar sus propios estatutos, especialmente cuando, como en el presente caso, contemplan los derechos sindicales que se encuentran en conformidad con los principios consagrados en los Convenios núms. 87 y 98 ratificados por Turquía. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre toda evolución que se observe a este respecto.

En relación con el alegato relativo al cierre del Sindicato de Jubilados de Turquía (EMEKLI-Sen) el 19 de septiembre de 2007, el Gobierno indica que únicamente los trabajadores y los empleadores tienen derecho a establecer sindicatos sin autorización y que no existe disposición alguna en las leyes núms. 2821 y 2822 relativas a los jubilados, quienes, sin embargo pueden organizarse constituyendo una asociación. La Comisión recuerda que la legislación no debería impedir que las asociaciones y organizaciones sindicales afilien a los jubilados si lo estiman conveniente, especialmente cuando estos pertenecen a la actividad representada por el sindicato.

La Comisión toma nota además de que el Gobierno no prevé información alguna en relación con el incendio de los locales de la filial del Egitim Sen. La Comisión recuerda que los ataques perpetrados contra sindicalistas constituyen una grave injerencia en los derechos sindicales. Las acciones criminales de esa naturaleza crean un clima de temor que es sumamente perjudicial para el desarrollo de las actividades sindicales. La Comisión pide al Gobierno que lleve a cabo una investigación adecuada sobre esos hechos y que informe al respecto.

Cuestiones legislativas

La Comisión recuerda que durante varios años ha venido formulando comentarios sobre disposiciones de la Ley núm. 2821 sobre los Sindicatos y la Ley núm. 2822 sobre Negociación Colectiva, Huelgas y los Cierres Patronales, así como de la Ley núm. 4688 sobre los Sindicatos de Funcionarios Públicos. La Comisión toma nota de los proyectos de ley que modifican las leyes núms. 2821, 2822 y 4688 presentados por el Gobierno. En su observación anterior, la Comisión tomó nota de que los proyectos de enmienda de las leyes núms. 2821 y 2822, previa consulta con los interlocutores sociales, los cuales alcanzaron consenso sobre algunas cuestiones, se sometieron a la Gran Asamblea Nacional el 27 de mayo de 2008. A este respecto, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia tomó nota de la información del Gobierno en el sentido de que el Consejo Tripartito Consultivo ha realizado intensas labores al respecto. La Comisión toma nota de que esos proyectos de ley contienen algunas mejoras en la aplicación del Convenio en relación con las siguientes disposiciones (respecto a las cuales la Comisión ya había tomado nota en comentarios anteriores):

–           se ha suprimido la condición de la nacionalidad para participar en la creación de un sindicato y para la elección de representantes sindicales (artículos 5 y 14 de la ley núm. 2821);

–           se ha derogado la disposición en virtud de la cual el gobernador tiene derecho a nombrar un observador para que asista al congreso general de un sindicato (artículo 14, párrafo 1 de la ley núm. 2821);

–           se ha suprimido la condición relativa a la certificación por notario público del formulario de registro de afiliados y la notificación de renuncia a la afiliación (artículos 22, 2, y 25, 2 de la ley núm. 2821);

–           la definición de empleado público incluye a las personas que ocupan un puesto o un cargo contractual distinto de trabajador en establecimientos e instituciones públicas, incluidos los empleados públicos en período de prueba (artículo 3, a), de la ley núm. 4688).

Asimismo, la Comisión toma nota de la indicación del Gobierno en su respuesta a la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, que el Tribunal Constitucional consideró que el artículo 73, párrafo 3 de la ley núm. 2822 era inconstitucional y, en consecuencia procedió a su derogación.

No obstante, una lectura de los proyectos de ley permite advertir que una serie de preocupaciones planteadas por la Comisión mantienen su validez en relación con su conformidad con:

Artículo 2 del Convenio

–           la necesidad de garantizar que los trabajadores por cuenta propia, trabajadores domésticos y aprendices gocen del derecho de sindicación, debido a que el artículo 2 de la ley núm. 2821 y el artículo 18 de la ley núm. 3308 (aprendizaje y orientación profesional) determinan la exclusión expresa o en la práctica de esas categorías de trabajadores;

–           la exclusión del derecho de sindicación de una serie de empleados públicos (tales como los funcionarios públicos superiores, magistrados, el personal civil de las fuerzas armadas y los guardias penitenciarios, artículo 15 de la ley núm. 4688). Según indican la CSI y la KESK, alrededor de 450.000 empleados públicos están privados del derecho de sindicación debido a esta disposición;

–           la previsión relativa al establecimiento de un sindicato en función de la rama de actividad o el lugar de trabajo (artículo 3 de la ley núm. 2821 y artículo 4 de la ley núm. 4688);

–           el criterio en virtud del cual el Ministerio de Trabajo determina la rama de actividad a la que pertenece un lugar de trabajo (los sindicatos deben constituirse en base a las ramas de actividad) y las consecuencias de estas decisiones en el derecho de los trabajadores de formar las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas (artículo 4 de la ley núm. 2821);

–           los criterios en virtud de los cuales el Ministerio de Trabajo determina la rama de actividad en el sector público y las consecuencias de estas decisiones en el derecho de los trabajadores de formar las organizaciones que estimen convenientes y afiliarse a las mismas teniendo en cuenta que los sindicatos deben constituirse por rama de actividad (artículo 5 de la ley núm. 4688, así como el reglamento relativo a la determinación de las ramas de actividad de organizaciones y organismos). A este respecto, la Comisión ya había tomado nota del caso núm. 2537 basado en una queja del Yapi Yol Sen en la que el sindicato alegó que debido a una reorganización administrativa (Dirección General de Servicios Rurales) que pertenecía a la rama de actividad denominada «obras públicas, construcción y servicios municipales» el personal fue trasladado a la administración local y en consecuencia a la rama de actividad pertinente a los «gobiernos locales», con la consecuencia de que el Yapi Yol Sen automáticamente perdió a sus afiliados y tuvo que hacer frente a dificultades económicas, así como el hecho de que los dirigentes sindicales perdieron su cargo en virtud de lo dispuesto en el artículo 16 de la ley núm. 4688.

Artículo 3 del Convenio

–           las detalladas disposiciones de las leyes núms. 2821, 2822 y 4688 en relación con el funcionamiento interno de los sindicatos y sus actividades que tienen por consecuencia la reiterada injerencia de las autoridades;

–           la disposición en virtud de la cual los mandatos de los representantes sindicales se suspenden en caso de candidatura a las elecciones locales o generales y finalizan en caso de que sean elegidos (ley núm. 2821, artículo 37, párrafo 3);

–           la supresión de los órganos ejecutivos de los sindicatos en caso de incumplimiento de los requisitos establecidos en la ley (artículo 10 de la ley núm. 4688);

–           la terminación del mandato sindical debido al traslado del dirigente sindical a otra rama de actividad, o su renuncia o al hecho de que el dirigente sindical deje el trabajo (artículo 16 de la ley núm. 4688, esta cuestión también fue tratada por el Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 2537 concerniente al Yapi Yol Sen, arriba mencionado).

Graves limitaciones al derecho de huelga

–           prohibición de las huelgas por razones políticas, huelgas generales y huelgas de solidaridad (artículo 25 de la ley núm. 2822 y artículo 54 de la Constitución). El Gobierno indicó que esta cuestión no se incluyó en la reforma debido a que requiere una revisión constitucional. A este respecto, la Comisión urge al Gobierno a que plantee y garantice rápidamente las reformas legales y constitucionales necesarias para la aplicación del Convenio;

–           prohibición de la huelga en numerosos servicios que no pueden ser considerados como esenciales en el sentido estricto del término (producción de carbón para las plantas generadoras de carbón, gas, electricidad y agua, producción y distribución de petróleo y gas natural; la industria petroquímica, la banca y notarios públicos, el transporte marítimo terrestre y ferroviario urbano y demás transporte público ferroviario, venta de productos químicos, farmacéuticos e instituciones de enseñanza y formación) y el arbitraje obligatorio en servicios en que las huelgas están prohibidas (artículos 29, 30 y 32 de la ley núm. 2822). La Comisión recuerda que en esos servicios, en lugar de una prohibición, el establecimiento de un servicio mínimo podría satisfacer tanto a los trabajadores como el interés público;

–           la posibilidad de que el Consejo de Ministros suspenda una huelga legítima durante 60 días por motivos de salud pública y seguridad nacional y, posteriormente, someter la cuestión al arbitraje obligatorio si las partes no han llegado a una solución al vencimiento del período de suspensión (artículo 33 de la ley núm. 2822). El proyecto de ley prevé el dictamen del Consejo Superior de Arbitraje (un organismo tripartito), no obstante, la Comisión considera que la responsabilidad de suspender la huelga debe ser competencia de un órgano independiente que goce de la confianza de todas las partes interesadas;

–           períodos de espera excesivamente largos antes de que se pueda tomar una decisión de declarar una huelga (artículo 27, que se remite al artículo 23 y artículo 35 de la ley núm. 2822);

–           los servicios mínimos se determinan por la Dirección Regional del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La Comisión considera, sin embargo, que los servicios mínimos deberían determinarse con la participación de las organizaciones de trabajadores y de empleadores interesadas y, en caso de desacuerdo, la cuestión debería resolverse por un órgano independiente y no por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (artículo 40 de la ley núm. 2822);

–           severas limitaciones al establecimiento de piquetes (artículo 48 de la ley núm. 2822), si bien el proyecto de ley ha eliminado la prohibición de que los sindicatos presten asistencia a los trabajadores que forman el piquete, persisten otras restricciones;

–           severas sanciones, incluyendo la pena de prisión por participación en huelgas consideradas ilegales, la prohibición de determinadas huelgas que, sin embargo, son contrarias a los principios de libertad sindical (artículos 70, 71, 72, 73 (con excepción del párrafo 3 derogado por el Tribunal Constitucional), 77 y 79 de la ley núm. 2822 (aunque en el proyecto se ha modificado el artículo 79, aún prevé la imposición de multas a los que coloquen carteles o inscripciones en lugares de trabajo que se encuentren en huelga)). La KESK se refiere al caso concreto de sindicatos y afiliados sindicales sancionados por haber participado en una huelga;

–           el artículo 35 de la ley núm. 4688 dispone que la determinación y solución de conflictos por la junta de conciliación no menciona las circunstancias en que puede recurrirse a la huelga en el servicio público. La Comisión recuerda que las restricciones al derecho de huelga en el servicio público deberá limitarse a los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y a los que trabajan en los servicios esenciales en el sentido estricto del término.

La Comisión pide al Gobierno que informe sobre la situación actual de los proyectos de enmienda de las leyes núms. 2821, 2822 y 4688 y en qué medida se ha llegado a un consenso con los interlocutores sociales a este respecto. La Comisión expresa la esperanza de que los textos definitivos tendrán plenamente en cuenta sus comentarios y que podrá tomar nota de que se han realizado progresos.

Ley de Asociaciones (fiscalización de las cuentas de los sindicatos). En comentarios anteriores la Comisión observó que en el artículo 35 de la Ley de Asociaciones, núm. 5253, de 4 de noviembre de 2004, algunos artículos específicos de esta ley se aplican a las organizaciones sindicales y de empleadores, así como a las federaciones y a las confederaciones, si no existen disposiciones específicas en leyes especiales sobre estas organizaciones. A este respecto, el artículo 19 permite que el Ministro de Asuntos Interiores o la autoridad de la administración pública, examine los libros y otros documentos de una organización, realice una investigación y solicite información en cualquier momento, con una notificación previa de 24 horas. La Comisión recuerda nuevamente que la supervisión de las cuentas debería limitarse a la obligación de presentar informes económicos periódicos o a los casos en los que existan graves motivos para pensar que las acciones de una organización contravienen en su reglamento o la ley (que debería estar en conformidad con el Convenio), o si existe la necesidad de investigar una queja por parte de un determinado porcentaje de los afiliados a las organizaciones de empleadores o de trabajadores; en todos los casos la autoridad judicial debería poder proceder a un mero examen de los asuntos de que se trata garantizando la imparcialidad y objetividad necesarias tanto en lo que se refiere a cuestiones de fondo como de procedimiento (véase Estudio General, op. cit., párrafo 125). La Comisión pide nuevamente al Gobierno que indique, en su próxima memoria, las medidas adoptadas o contempladas para enmendar los artículos 19 y 35 de la ley núm. 5253 de 2004, para que se excluyan a las organizaciones de trabajadores y de empleadores del campo de aplicación de estas disposiciones o para garantizar que la verificación de las cuentas sindicales más allá de la presentación de informes económicos periódicos, tenga lugar sólo cuando existan serios motivos para pensar que las acciones de una organización contravienen su reglamento o la ley (que debería estar en conformidad con el Convenio) o con el fin de investigar una queja por parte de un determinado porcentaje de afiliados.

La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no ha proporcionado información alguna respecto de la elaboración de un plan de acción con plazos claros (requerido por la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia) que permita a la Comisión tomar nota de progresos significativos para poner la legislación y la práctica en plena conformidad con las disposiciones del Convenio. La Comisión pide al Gobierno que acepte la Misión Bipartita de Alto Nivel sugerida por la Comisión de la Conferencia con el fin de asistir al Gobierno para lograr progresos significativos sobre estas cuestiones pendientes desde hace mucho tiempo. La Comisión considera que este tipo de misión sería especialmente útil teniendo en consideración la indicación formulada por el Gobierno en la Comisión de la Conferencia en el sentido de que algunas modificaciones legislativas requieren una enmienda constitucional.