Observation (CEACR) - adopted 2009, published 99th ILC session (2010)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Brazil (Ratification: 2002)

La Comisión toma nota de la comunicación del Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras Rurales de Alcántara (STTR) y del Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras en la Agricultura Familiar de Alcántara (SINTRAF), de fecha 20 de octubre de 2009, enviada al Gobierno el 6 de noviembre de 2009. La Comisión la examinará en su próxima reunión junto con las observaciones que el Gobierno estime oportuno formular al respecto. La Comisión solicita al Gobierno que conteste a la comunicación del STTR y SINTRAF.

La Comisión recuerda que el 27 de agosto de 2008 recibió una comunicación del Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras Rurales de Alcántara (STTR) y del Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras en la Agricultura Familiar de Alcántara (SINTRAF) acerca de la aplicación del Convenio en el país, que se transmitió al Gobierno el 5 de septiembre de 2008. Recuerda asimismo que recibió una comunicación de la Central Única de Trabajadores (CUT), el 1.º de septiembre de 2008, que se transmitió al Gobierno el 18 de septiembre de 2008. Esta comunicación adjuntaba, además, comentarios efectuados por las siguientes organizaciones indígenas: Articulación de los Pueblos Indígenas del Nordeste, Minas Gerais y Espírito Santo (APOINME), Consejo Indígena de Roraima (CIR), Coordinación de las Organizaciones Indígenas de la Amazonía Brasileña (COIAB), y Warã Instituto Indígena Brasileño. Además, la Comisión recuerda que recibió una comunicación de fecha 19 de septiembre de 2008, del Sindicato de Trabajadores de la Universidad Federal de Santa Catarina (SINTUFSC), enviada al Gobierno el 4 de noviembre de 2008.

Comunidades quilombolas de Alcántara. La Comisión toma nota de que mediante comunicación de 26 de diciembre de 2008, el Gobierno proporcionó información en relación a las observaciones formuladas por el STTR y el SINTRAF. La Comisión nota que la información transmitida por el Gobierno se refiere sólo a una de las cuestiones planteadas por el STTR y el SINTRAF, a saber la situación de las comunidades quilombolas de Alcántara frente a la implantación y expansión del Centro de Lanzamientos de Alcántara (CLA) y del Centro Espacial de Alcántara (CEA) en territorio ocupado tradicionalmente por comunidades quilombolas, sin su consulta y participación.

La Comisión toma nota de que según se desprende de la información suministrada por el Gobierno, se publicó el Estudio Técnico de Identificación y Demarcación. Tras un procedimiento administrativo de conciliación entre las entidades gubernamentales interesadas (Ministerio de Ciencia y Tecnología, Ministerio del Desarrollo Agrario, Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA), Agencia Espacial Brasileña, y Centro Espacial de Alcántara), el Estudio estableció que 78.105,3466 hectáreas serán consideradas como territorio de las comunidades quilombolas de Alcántara. La Comisión entiende que ello implica la reducción del territorio ocupado por las comunidades quilombolas y nota que las indicaciones en cuanto a la extensión de dicha reducción son divergentes. La Comisión nota además que, según el artículo 11 del decreto núm. 4887/2003, cuando las tierras ocupadas por descendientes de las comunidades quilombolas coincidan con, entre otros, áreas de seguridad nacional, se deben tomar medidas apropiadas para garantizar la sostenibilidad de dichas comunidades, conciliando, al mismo tiempo, los intereses del Estado. Al respecto, la Comisión toma nota de que según el Parecer/AGU/MC/N°1/2006 del Abogado General en casos de superposición de intereses, hay que solucionar los conflictos de manera «razonable».

La Comisión recuerda que, tal como lo indicó en su observación anterior, las comunidades referidas parecen cumplir los requisitos para estar cubiertas por el Convenio y se autoidentifican como poblaciones tribales en el sentido del artículo 1, párrafo 1, a), del Convenio. En la medida en que estas comunidades cumplan los requisitos indicados en el artículo 1 del Convenio, corresponde aplicar los artículos del Convenio al tratar el asunto objeto de la comunicación. La Comisión recuerda la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos cubiertos por el Convenio reviste su relación con las tierras o territorios que ocupan o utilizan de alguna otra manera y la obligación que los gobiernos tienen de respetar dicha relación. La Comisión considera que el reconocimiento y la protección efectiva de los derechos de estos pueblos a las tierras que tradicionalmente ocupan conforme al artículo 14 del Convenio es de importancia crucial para la salvaguarda de su integridad y, en consecuencia, para el respeto de los demás derechos consagrados en el Convenio.

La Comisión resalta igualmente que los gobiernos tienen la obligación, según el artículo 6 del Convenio, párrafos 1, a), y 2, de consultar los pueblos cubiertos por el Convenio, à través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas que puedan afectarles directamente, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. La Comisión también señala a la atención del Gobierno que, conforme al artículo 7, párrafo 3, del Convenio, los gobiernos deben velar por que se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. La Comisión no puede dejar de subrayar que los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas. La Comisión toma nota que la información proporcionada por el Gobierno no contiene ninguna referencia a la participación de las comunidades afectadas en el procedimiento mencionado anteriormente ni a su consulta. A la luz de lo anterior, la Comisión solicita al Gobierno que proporcione información detallada sobre:

i)     la manera en que se aseguró la participación y consulta de las comunidades quilombolas afectadas, a través de sus instituciones representativas, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de la solución del caso, incluyendo información sobre la participación de dichas comunidades en la preparación del Estudio Técnico de Identificación y Demarcación;

ii)    la manera en que se tomó debidamente en consideración la obligación de garantizar la integridad cultural, social y económica  de las comunidades quilombolas afectadas al conciliar los intereses en conflicto de las diversas partes interesadas en el  asunto de que se trata;

iii)   las medidas adoptadas para efectuar estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que la implantación y expansión del Centro de Lanzamientos de Alcántara (CLA) y del Centro Espacial de Alcántara (CEA) pueda tener sobre las comunidades afectadas, incluso con miras a asegurar la viabilidad de las actividades tradicionales de dichas comunidades;

iv)   los progresos alcanzados en la identificación y demarcación de las tierras tradicionalmente ocupadas por las comunidades quilombolas después de la adopción del Estudio Técnico de Identificación y Demarcación y las medidas adoptadas para garantizar los derechos de propiedad y de posesión de estas comunidades sobre sus tierras tradicionales y para salvaguardar su derecho a utilizar las tierras que no estén exclusivamente ocupadas por ellos, pero a las que hayan tenido tradicionalmente acceso para sus actividades tradicionales y de subsistencia, y

v)     las medidas especiales adoptadas, con arreglo al artículo 4 del Convenio, para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de las comunidades interesadas en tanto se proceda al reconocimiento y a la demarcación de sus tierras.

Comunicación del Sindicato de Trabajadores de la Universidad Federal de Santa Catarina (SINTUFSC) de fecha 19 de septiembre de 2008. La Comisión solicita al Gobierno que conteste a la comunicación de la SINTUFSC para permitirle examinar detalladamente dicha comunicación en su próxima reunión.

Al notar que el Gobierno no proporciona información con respecto a los otros puntos planteados en su observación anterior, la Comisión se ve obligada a reiterar las partes pertinentes de su observación anterior, redactadas como sigue:

Artículo 1, 2). Debilitamiento de la aplicación del criterio de autoidentificación. Indica la CUT asimismo que el criterio de la autoidentificación consagrado en el artículo 1, 2) del Convenio fue incorporado a la legislación nacional por medio del decreto núm. 4887/2003, que reglamenta el procedimiento para otorgar títulos de las tierras ocupadas por remanentes de comunidades quilombolas. Sostienen que, sin embargo, el Gobierno está debilitando la autoidentificación mediante legislación posterior (decreto núm. 98/2007) evitando de ese modo regularizar sus tierras puesto que la regularización depende de la inscripción de las comunidades en el registro. Según el sindicato cada vez habría más dificultades para que las comunidades obtengan inscripción en el registro para así cerrar las puertas a la aplicación de otros derechos, fundamentalmente sobre las tierras. Indican que, por ejemplo, la violación del criterio de autoidentificación se verifica también en el conflicto que oponen la comunidad quilombola de la Isla de Marambai y la Marina. Indican que las comunidades se identifican como indígenas y reclaman la aplicación del Convenio. Indican que, aunque sea menos frecuente, tampoco se reconoce la identidad indígena de los indios del nordeste, con lo que se dificulta el reconocimiento de sus derechos sobre las tierras tradicionalmente ocupadas. La Comisión considera que a la luz de los elementos proporcionados, las comunidades quilombolas parecen reunir los requisitos establecidos por el artículo 1, párrafo 1, apartado a), del Convenio según el cual el Convenio se aplica: «a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial». Además, el párrafo 2 del mismo artículo establece que: «la conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio». La Comisión solicita al Gobierno que proporcione informaciones sobre la aplicación del Convenio a las comunidades quilombolas, y que, en caso de que el Gobierno considere que estas comunidades no constituyen pueblos tribales en el sentido del Convenio, le solicita que exprese sus motivos.

Comunicación de la CUT

Artículos 2, 6, 7, y 33. Consulta y participación. Indica la comunicación que aunque hay un incremento del diálogo social la efectividad de esos foros es cuestionada por los pueblos indígenas por sus características (lugares de difícil acceso, o citaciones con poca anticipación o discusión superficial) y que existe la impresión de que esas consultas populares, cuando se realizan, tienen la finalidad exclusiva de validar las políticas públicas. La Comisión recuerda, como ya lo ha señalado de manera repetida, que la consulta y participación no deben ser sólo formales pues se vacía su contenido, sino que debe constituir un verdadero diálogo, mediante mecanismos adecuados, para que resulte en proyectos incluyentes donde los pueblos cubiertos por el Convenio puedan ser partícipes en su propio desarrollo. La Comisión invita al Gobierno a examinar los mecanismos de consulta y participación existentes, en cooperación con las organizaciones indígenas, de manera a asegurarse que guardan conformidad con el Convenio, y a brindar información al respecto.

Artículo 6. Consulta y legislación. La comunicación indica que no se efectúa consulta respecto de las medidas legislativas y administrativas contempladas en el artículo 6 del Convenio. Citan como ejemplo el decreto núm. 98/2007 relacionado con la Fundación Cultural Palmares, el proyecto de ley que trata de la minería en tierras indígenas (PL núm. 1610/1996) y el proyecto de decreto núm. 44/2007, que suspende la aplicación del decreto núm. 4887/2003, el cual reglamenta el procedimiento de titularización de tierras quilombolas. La Comisión indica que los gobiernos tienen la obligación de consultar a los pueblos cubiertos por el Convenio cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente y solicita informaciones sobre el particular.

Artículo 14. Tierras. Indica la CUT que la Constitución garantiza el derecho de indios y comunidades quilombolas a los territorios que ocupan pero que, aunque hay 343 territorios indígenas registrados y 87 territorios quilombolas, la mayor parte de las tierras sigue sin regularizar: 283 tierras indígenas y 590 quilombolas en trámite administrativo y 224 tierras indígenas que ni han alcanzado ese estado. Indica que ha aumentado el número de indígenas asesinados, en particular en Mato Grosso do Sul, debido a conflictos no resueltos de tierras. La Comisión solicita al Gobierno se sirva proporcionar informaciones sobre la aplicación del artículo 14 del Convenio respecto de las comunidades quilombolas.

Artículos 6, 7, y 15. Participación, consulta y recursos naturales. Se refieren detalladamente a cinco proyectos sin participación ni consulta: 1) Hidroeléctrica de Belo Monte, 2) Trasvase del Río San Francisco, 3) Proyecto de ley núm. 2540/2006 que propone autorización para una hidroeléctrica en la Cascada de Tamandúa en el Río Cotingo en el Territorio Indígena Raposa Terra del Sol, 4) Tierra Indígena de los Guaraní-Kaiwoá, donde viven 12.000 indígenas confinados en reservas como la de Dourados, que viven en la miseria total y se implementan proyectos y políticas sin ninguna consulta ni participación, 5) Minería en la Tierra Indígena de los Cinta Larga, donde tendrá fuerte impacto la ley sobre minería en trámite, sin consulta con este pueblo. La Comisión expresa su preocupación por los alegatos planteados y recuerda al Gobierno que en virtud del artículo 7 se deberán efectuar estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas. La Comisión solicita detalladas informaciones sobre los casos planteados.

La Comisión espera que el Gobierno proporcionará información detallada al respecto. Solicita al Gobierno que se sirva transmitir sus comentarios sobre estas comunicaciones, junto con su respuesta a los presentes comentarios. Tomando nota de que la memoria del Gobierno no contiene respuesta a las preguntas formuladas por la Comisión en su solicitud directa de 2005, la Comisión le solicita asimismo que responda a los comentarios de 2005.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2010.]