Direct Request (CEACR) - adopted 2008, published 98th ILC session (2009)

Indigenous and Tribal Populations Convention, 1957 (No. 107) - Panama (Ratification: 1971)

La commission note que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu. Elle espère qu’un rapport sera fourni pour examen par la commission à sa prochaine session et qu’il contiendra des informations complètes sur les points soulevés dans sa précédente demande directe, qui était conçue dans les termes suivants:

1. La commission prend note des informations exhaustives communiquées par le gouvernement dans son rapport et dans les annexes jointes à ce dernier. Elle prend également note du rapport détaillé des Congrès et Organisations indigènes de Panama sur la situation des peuples indigènes et des nombreuses annexes jointes à ce rapport, qui ont été transmises au gouvernement pour commentaires le 27 mai 2003. La commission se réfère par ailleurs à son observation.

2. Article 2 de la convention. Mise en œuvre de programmes coordonnés. La commission note que, selon les Congrès et Organisations indigènes de Panama, en dépit de nets progrès quant à la reconnaissance de leurs droits, les peuples indigènes restent encore beaucoup plus touchés par la pauvreté que le reste de la population, les pourcentages révélant une différence très nette sur ce plan.

3. La commission prend note des informations du gouvernement se référant à l’évaluation des activités du Conseil national du développement indigène (CNDI). Elle saurait gré au gouvernement de joindre à son prochain rapport cette évaluation et un exemplaire de tous documents ou rapports se référant aux activités réalisées ou prévues dans le but d’améliorer la situation sociale, économique et culturelle des peuples indigènes.

4. Se référant à son commentaire antérieur, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la manière dont le CNDI assure la coordination entre les différentes institutions s’occupant des questions indigènes.

5. La commission prend note avec intérêt des informations concernant l’action menée dans le cadre du programme de travaux d’intérêt communautaire, dont il est joint un compte rendu au rapport. Elle prend également note des activités menées conformément aux divers projets s’inscrivant dans le Programme de développement durable de Darién, notamment de celles qui ont été déployées dans les circonscriptions («comarcas») Emberá-Wounaan et Wargandi et dont il est rendu compte de manière détaillée dans un document joint au rapport du gouvernement.

6. La commission prend note avec intérêt des informations concernant le programme d’attribution de terres (1988-2003), le projet de cadastrage et d’attribution de terres et le programme d’exploitations agricoles durables. La commission prie le gouvernement de la tenir informée dans son prochain rapport des activités nouvelles menées dans le cadre de ces programmes et de ce projet, ainsi que de tout nouveau programme ou projet élaboré en consultation et avec la participation des représentants des peuples indigènes intéressés et qui aurait pour objet de donner effet aux dispositions de la convention.

7. La commission prend note des informations du gouvernement relatives à l’assistance technique et juridique assurée pour permettre aux dirigeants du Congrès général des terres collectives Emberá-Wounaan d’élaborer et de promouvoir le projet de loi n^o 17 portant reconnaissance et extension des droits du peuple Emberá et du peuple Wounaan sur les terres collectives non incluses dans la circonscription Emberá, instrument dont le texte a été joint au rapport. La commission prie le gouvernement de la tenir informée dans son prochain rapport de tout avancement du traitement législatif de ce projet.

8. La commission prend note avec intérêt des informations du gouvernement relatives aux activités déployées dans le cadre du projet Ngöbe Buglé et dans celui du nouveau projet de développement durable pour la circonscription Ngöbe Buglé et pour les circonscriptions rurales pauvres Aledanõs, l’un et l’autre financés par le Fonds international de développement agricole (FIDA). La commission prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations sur la manière dont les représentants des communautés indigènes intéressées participent à, ou sont consultés par, l’Unité de direction du projet (UGP) mise en place pour administrer ce nouveau projet.

9. La commission prend note des informations communiquées par les Congrès et Organisations indigènes de Panama selon lesquelles il existe une lacune du droit qui fait obstacle à l’application des règles légales de reconnaissance du droit de la circonscription Emberá-Wounaan de disposer de son budget. La commission saurait gré au gouvernement de fournir des précisions à ce sujet.

10. La commission prend note des informations du gouvernement selon lesquelles un plan national de développement indigène n’a toujours pas été mis en place en raison de problèmes budgétaires et faute de disposer de l’assistance technique nécessaire à certaines communautés indigènes pour l’établissement de leurs propositions. La commission veut croire que le gouvernement sera en mesure de faire état dans son prochain rapport des progrès accomplis dans ce domaine.

11. Mesures de protection. La commission prend note avec préoccupation des informations émanant des Congrès et Organisations indigènes de Panama relatives aux actes de violence commis par des groupes irréguliers de Colombie sur des membres des communautés Kunas de Pucuru et Paya, actes à la suite desquels le Congrès général d’Emberá-Wounaan a saisi le Président de la République du Panama d’une proposition relative à sa sécurité, proposition dont le texte se trouve joint. La commission prie le gouvernement de prendre des mesures appropriées pour garantir la sécurité et l’intégrité physique des communautés indigènes des zones frontalières et de fournir des informations à cet égard, y compris sur les suites données à la proposition susmentionnée.

12. Article 5. Droit d’être consulté. La commission prend note de la communication des Congrès et Organisations indigènes de Panama relative à l’absence de participation des communautés à l’élaboration de la politique de l’Etat en matière de développement des zones indigènes. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement relatives à la mise en place de commissions consultatives de district dans la circonscription Ngöbe Buglé et de trois autres commissions consultatives ayant compétence en matière d’environnement. Elle prie le gouvernement de fournir, dans son prochain rapport, des informations sur les activités menées par ces commissions et par d’autres commissions consultatives à travers lesquelles s’exerce la participation de chacune des communautés indigènes à la planification de leur développement. Elle le prie enfin de fournir des informations sur les procédures suivies pour les consultations, sur le déroulement de ces dernières et sur les difficultés éventuellement rencontrées dans ce cadre.

13. Dans ses précédents commentaires, la commission avait relevé qu’il existe des différences entre les droits consacrés par les différentes législations régionales quant à leur portée. La commission note que le gouvernement indique, dans son rapport, qu’il s’emploie actuellement à mettre à jour et améliorer les rapports avec les peuples indigènes dans le nouveau cadre juridique spécial. La commission veut croire que le gouvernement fera connaître, dans son prochain rapport, les mesures prises ou envisagées pour éviter que les différences entre les législations régionales n’entraînent des déséquilibres en matière de droits et de développement entre les différentes communautés.

14. La commission note que le gouvernement indique dans son rapport que l’étude d’impact environnemental préalable à toute exploration ou exploitation dans des zones indigènes constitue un engagement de la part de l’Etat en vertu des articles 45 de la Charte organique de la circonscription de Kuna de Madungandi et 96 2) de la Charte organique Emberá Darién. La commission saurait gré au gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport de quelle manière l’application de ce même principe est assurée dans les autres circonscriptions.

15. Se référant à ses précédents commentaires, la commission prend note des indications du gouvernement selon lesquelles celui-ci déclare n’avoir connaissance d’aucune initiative tendant à modifier la loi n^o 15 du 7 février 2001, laquelle subordonne à la consultation prévue à l’article 48 de la loi n^o 10 du 7 mars 1997 tout projet d’exploitation se situant entièrement dans la même circonscription (comarca). La commission prie le gouvernement d’envisager l’adoption de mesures qui permettraient la consultation des communautés concernées lorsque l’exploitation envisagée dans la région ne se situe pas entièrement dans la même circonscription.

16. La commission prend note des informations du gouvernement selon lesquelles il n’a pas encore été rendu de décision définitive dans l’affaire du projet de Tabasará II relatif à la construction d’installations hydroélectriques sur le fleuve du même nom. A ce propos, la commission avait noté, dans ses précédents commentaires, que la Chambre constitutionnelle de la Cour suprême du Panama avait ordonné la suspension du chantier parce que la communauté indigène qui en était affectée n’avait pas été consultée préalablement. La commission espère que le gouvernement sera en mesure de faire état dans son prochain rapport d’éléments plus précis à ce sujet.

17. Article 6.  Conditions de vie et de travail. La commission prend note avec préoccupation des conclusions de l’enquête sur le terrain réalisée par la Commission de l’assemblée législative pour les questions de la femme, des droits de l’enfant, de la jeunesse et de la famille, dont la teneur a été retransmise par les Congrès et Organisations indigènes de Panama. Cette étude décrit les conditions déplorables de travail et de vie des enfants – garçons et filles – Ngöbe et Buglé dans les plantations de canne à sucre et de café des provinces de Coclé et de Veraguas. Selon ce rapport, ces enfants dorment sous les arbres, sur des cartons et ne disposent pas de latrines ni de moyen de faire leur toilette. La commission prie le gouvernement de faire connaître dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour améliorer les conditions de vie et de travail ainsi que le niveau d’instruction des populations en question.

18. La commission prend note des informations contenues dans la communication des Congrès et Organisations indigènes de Panama selon lesquelles les peuples indigènes peuvent difficilement accéder au crédit, du fait que les terres dont ils disposent ne sont ni hypothécables ni aliénables. La commission saurait gré au gouvernement de faire connaître dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour faciliter l’accès au crédit pour les membres de ces communautés.

19. Articles 7 et 8. Droit coutumier et méthodes de contrôle. La commission prie le gouvernement de communiquer copie, dans son prochain rapport, de toute décision des instances judiciaires s’appuyant sur le droit coutumier ou sur les méthodes de contrôle propres aux communautés indigènes.

20. Articles 11 à 14. Droits relatifs à la terre. Se référant à son commentaire précédent sur le conflit opposant les indigènes de la circonscription Kuna de Madungandi et les colons qui s’installaient systématiquement sur leurs terres, la commission prend note des informations du gouvernement selon lesquelles ces colons indésirables ont été sommés de quitter ces terres. S’agissant de la demande enregistrée par la Commission interaméricaine des droits de l’homme le 11 janvier 2001 sous le n^o 12354, demande qui portait sur les droits relatifs à la terre des peuples Kuna et Emberá, la commission note que la procédure en est toujours au stade de la recherche d’une solution amiable. La commission saurait gré au gouvernement de communiquer dans son prochain rapport tous nouveaux éléments à ce sujet.

21. La commission prend note des informations contenues dans la communication des Congrès et Organisations indigènes de Panama concernant l’occupation illégale par des non-indigènes des terres des communautés Emberá et Wounaan appartenant au Congrès général des terres collectives. Elle note à ce propos qu’il n’y a pas eu de réponse concrète de la part des autorités publiques à propos de ces occupations illégales. La commission prie le gouvernement de la tenir informée dans son prochain rapport de tout progrès concernant ces questions, et de préciser notamment s’il est parvenu à garantir aux indigènes de la circonscription Kuna de Madungandi, dans la région de Wacuco, et de la circonscription Kuna de Wargandi la jouissance pacifique de leurs terres.

22. Faisant suite aux indications pertinentes des Congrès et Organisations indigènes de Panama, la commission saurait gré au gouvernement d’indiquer à quel stade en sont les discussions entre les autorités de la circonscription Kuna Yala et le gouvernement en vue de modifier la loi de 1953, qui n’intégrait pas dans cette circonscription les terres des communautés Kunas du secteur de Gardi.

23. La commission prend note des allégations contenues dans la communication des Congrès et Organisations indigènes de Panama relatives à l’interdiction faite par l’autorité nationale de l’environnement (ANAM) aux communautés Kunas de Pucuru et Paya d’utiliser un site sacré se trouvant dans le Cerro Takarkunyala. Selon cette même communication, l’ANAM aurait interdit aux peuples Emberás et Wounaan d’utiliser une partie de la circonscription Emberá-Wounaan rentrant dans le périmètre du parc national de Darién. La commission saurait gré au gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations sur ces questions.

24. La commission prend note des informations des Congrès et Organisations indigènes de Panama selon lesquelles la circonscription Ngöbe-Buglé serait affectée par la construction de la route Punta Peña-Almirante, dans la province de Bocas del Toro et les indemnisations correspondantes n’auraient pas été versées, malgré les engagements pris par le gouvernement. La commission saurait gré au gouvernement de donner des informations sur cette question.

25. La commission prend note des éléments de la communication des Congrès et Organisations indigènes relatifs à la nécessité de reconnaître le territoire du peuple Bri-Bri pour assurer la préservation des coutumes et des ressources naturelles de ce peuple. Elle note également que les Congrès discutent actuellement de la création de la circonscription du peuple Naso, dans le périmètre du parc international La Amistad (Parque Pila). La commission saurait gré au gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations sur ces deux questions.

26. Les Congrès et Organisations indigènes de Panama signalent que la création de zones protégées a une incidence sur l’utilisation traditionnelle des territoires habités par les peuples indigènes à travers des activités comme la chasse, la pêche ou la culture. La commission saurait gré au gouvernement de fournir ses commentaires sur ces propos et, en particulier, d’indiquer comment s’applique la disposition de la loi n^o 41 de 1998 (loi générale sur l’environnement) en ce qu’elle prévoit une coordination entre l’ANAM et les autorités des peuples indigènes pour tout ce qui concerne l’environnement et les ressources naturelles.

27. La commission prend note des informations des Congrès et Organisations indigènes de Panama selon lesquelles l’Institut national des ressources naturelles (INRENARE) a cédé à l’Association nationale pour la conservation de la nature (ANCON) des terres appartenant aux communautés Emberá de Mogue, Llano Bonito et Cémaco, sans participation de ces communautés, au mépris de leur droit à une aide pour continuer d’utiliser de manière traditionnelle les ressources naturelles des territoires cédés. Dans le même ordre d’idées, les Congrès et Organisations indigènes de Panama signalent qu’une entreprise touristique empêche des membres de la communauté Afrodarienitas et Emberá de Punta Piña d’utiliser les ressources naturelles se trouvant sur leur territoire. La commission saurait gré au gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations sur ces questions, notamment sur toutes consultations menées auprès des communautés concernées.

28. Articles 16 et 17. Formation professionnelle. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport et dans l’annexe 15, en ce qui concerne les activités de formation professionnelle dont bénéficient les membres des populations indigènes. Elle prend également note de la tenue de la première rencontre nationale de la jeunesse indigène, qui avait pour but de familiariser la jeunesse indigène avec les questions d’actualité susceptibles de contribuer à l’amélioration de leur qualité de vie. La commission veut croire que le gouvernement continuera de fournir des informations sur l’application de ces articles.

29. Article 18. Artisanat et industries rurales. La commission note avec intérêt qu’en vertu de la réglementation prise en application de la loi n^o 20 du 26 juin 2000 sur le régime spécial de propriété intellectuelle et de droits collectifs des peuples indigènes, des droits collectifs ont été enregistrés au profit de la communauté Mola Kuna Panamá. La commission veut croire que le gouvernement fera connaître dans son prochain rapport les dispositions prises ou envisagées en vue de diffuser auprès des communautés indigènes une information sur les avantages d’un tel enregistrement.

30. La commission saurait gré au gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations sur l’application dans la pratique de la loi n^o 35 du 25 juillet 2000 instituant le patronage des marchés des peuples indigènes.

31. Articles 19 et 20. Sécurité sociale et santé. La commission prend note des indications des Congrès et Organisations indigènes de Panama selon lesquelles des facteurs économiques, géographiques, climatiques et culturels rendent plus difficile pour les communautés indigènes l’accès aux services de santé. Elle note que, d’après les statistiques, on compte 2,1 médecins pour 10 000 habitants indigènes alors que ce rapport est de 8,9 pour la population non indigène. La commission veut croire que le gouvernement fournira dans son prochain rapport des informations sur les mesures prises ou envisagées pour améliorer la situation sanitaire des diverses communautés indigènes.

32. La commission note que le deuxième Forum national des peuples indigènes, qui s’adressait aux organisations indigènes et aux fonctionnaires de la santé, avait notamment pour thème le développement de la médecine traditionnelle. La commission veut croire que le gouvernement continuera de fournir des informations à ce sujet.

33. La commission prend note des informations du gouvernement selon lesquelles la Caisse d’assurance sociale a conclu avec le ministère de la Santé un accord sur la mise en œuvre d’un programme d’amélioration de l’accès aux infrastructures de santé dans l’intérieur du pays.

34. La commission prend note des informations contenues dans le rapport du gouvernement relatives à la signature, avec le gouvernement colombien, d’un accord en matière de santé qui devrait bénéficier, dans une proportion de 90 pour cent, à des populations indigènes.

35. La commission prend note avec intérêt des informations contenues dans le rapport du gouvernement et ses annexes 17 et 18 sur l’action déployée pour donner effet à cette partie de la convention dans le cadre du projet PAN/00/P01; du projet Equité interculturelle et entre hommes et femmes chez les populations indigènes de Panama; du projet TRAMIL-MINSA; du projet de prévention; du projet de santé en milieu rural MINSA/Banque mondiale; du projet contre les fléaux sanitaires; du projet cordon frontalier; du contrôle des pathologies imputables aux déficiences en iode; et du projet de médecine traditionnelle. La commission prend également note avec intérêt des informations concernant la formation à l’extérieur de médecins de la communauté Embará-Wounaan et de fonctionnaires indigènes en tant que personnel paramédical et de laboratoire dans les services de la région sanitaire de Darién. La commission veut croire que le gouvernement continuera de fournir des informations sur les résultats obtenus à travers les différents projets et accords mentionnés.

36. Articles 21 à 24. Education. La commission prend note des informations contenues dans la communication des Congrès et Organisations indigènes de Panama selon lesquelles les membres des communautés indigènes ont relativement moins de possibilités d’accès à une éducation formelle que le reste de la population. La commission prend note des informations du gouvernement relatives à l’octroi, par l’Institut pour le renouvellement des ressources humaines (IFARHU), de bourses d’études aux jeunes de diverses communautés indigènes et au nombre de jeunes qui ont bénéficié de ce système. Elle prie le gouvernement de continuer de fournir dans son prochain rapport des informations sur les mesures prises ou envisagées pour améliorer le niveau éducatif des peuples indigènes et faire porter effet, par cette démarche, à ces articles de la convention.

37. La commission avait noté dans son précédent commentaire que la loi n^o 34 du 6 juillet 1995 (loi sur l’éducation) consacre l’enseignement bilingue interculturel. Elle avait également relevé la création, en 1998, d’une unité de coordination technique chargée de l’exécution des programmes spéciaux de mise en place de l’enseignement bilingue interculturel dans les zones indigènes. Elle avait rappelé au gouvernement l’importance que revêt un enseignement bilingue interculturel et, sans méconnaître les difficultés évoquées à ce propos par le gouvernement, elle exprime le ferme espoir que, dans son prochain rapport, le gouvernement sera en mesure de faire état de l’adoption de dispositions en la matière qui tiennent compte du droit des personnes indigènes de recevoir une éducation dans leur langue.