Observation (CEACR) - adopted 2008, published 98th ILC session (2009)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Brazil (Ratification: 2002)

La Comisión toma nota de una comunicación recibida el 27 de agosto de 2008 y enviada al Gobierno el 5 de septiembre de 2008, por la cual el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras Rurales de Alcántara (STTR) y el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras en la Agricultura Familiar de Alcántara (SINTRAF) han transmitido observaciones acerca de la aplicación del Convenio. Toma nota, asimismo, de otra comunicación de la Central Unica de Trabajadores (CUT) recibida en la OIT Brasilia, el 1.º de septiembre de 2008 y transmitida al Gobierno el 18 de septiembre de 2008. Esta comunicación adjunta, además, comentarios efectuados por las siguientes organizaciones indígenas: Articulación de los Pueblos Indígenas del Nordeste, Minas Gerais y Espírito Santo (APOINME), Consejo Indígena de Roraima (CIR), Coordinación de las Organizaciones Indígenas de la Amazonía Brasileña (COIAB), y Warã Instituto Indígena Brasileño. La Comisión toma nota que se recibió la memoria del Gobierno el 31 de octubre de 2008, demasiado tarde para ser examinada en su totalidad en esta reunión. La Comisión toma nota que el Gobierno todavía no proporcionó respuesta a las comunicaciones referidas. La Comisión toma nota de una comunicación de fecha 18 de septiembre de 2008, del Sindicato de Trabajadores de la Universidad Federal de Santa Catarina (SINTUFSC) que examinará el año próximo junto con los comentarios que el Gobierno considere oportuno formular.

Artículo 1, 1), a), del Convenio. Ambito de aplicación. Comunidades negras rurales quilombolas. Las dos comunicaciones se refieren a las comunidades quilombolas. Ambas comunicaciones sostienen que las comunidades remanentes de quilombos constituyen pueblos tribales en el sentido del artículo 1, 1), a), del Convenio. Indican que son grupos sociales originarios del movimiento de resistencia a la esclavitud en Brasil y a la discriminación racial, que tienen identidad étnica basada en la ancestralidad común y en el modo de vida diferenciado. Indican que la Constitución brasileña de 1988 garantiza a las comunidades quilombolas el derecho de propiedad de sus territorios y reconoce la importancia de dichas comunidades para el patrimonio cultural de Brasil. La CUT indica que, aunque los poderes Ejecutivo y Judicial han reconocido en documentos o sentencias que el Convenio se aplica a las comunidades quilombolas, en su memoria el Gobierno se limita a informar sobre la situación de los pueblos indígenas comprendidos en el artículo 1, 1), b), del Convenio y que resulta imperioso incluir la realidad quilombola comprendida en el artículo 1, 1), a), del Convenio en la memoria del Gobierno y garantizar la efectiva aplicación del Convenio a estas comunidades. Indican que el Catastro General de Remanentes de las Comunidades de los Quilombos, bajo la responsabilidad de la Fundación Cultural Palmares, registra la existencia de 1228 comunidades quilombolas. La Coordinación Nacional de Articulación de las Comunidades Negras Rurales quilombolas por su parte, indica la existencia de más de 3.000 comunidades distribuidas a lo largo de todas las regiones del país.

Artículo 1, 2). Debilitamiento de la aplicación del criterio de autoidentificación. Indica la CUT asimismo que el criterio de la autoidentificación consagrado en el artículo 1, 2) del Convenio fue incorporado a la legislación nacional por medio del decreto núm. 4887/2003, que reglamenta el procedimiento para otorgar títulos de las tierras ocupadas por remanentes de comunidades quilombolas. Sostienen que, sin embargo, el Gobierno está debilitando la autoidentificación mediante legislación posterior (decreto núm. 98/2007) evitando de ese modo regularizar sus tierras puesto que la regularización depende de la inscripción de las comunidades en el registro. Según el sindicato cada vez habría más dificultades para que las comunidades obtengan inscripción en el registro para así cerrar las puertas a la aplicación de otros derechos, fundamentalmente sobre las tierras. Indican que, por ejemplo, la violación del criterio de autoidentificación se verifica también en el conflicto que oponen la comunidad quilombola de la Isla de Marambai y la Marina. Indican que las comunidades se identifican como indígenas y reclaman la aplicación del Convenio. Indican que, aunque sea menos frecuente, tampoco se reconoce la identidad indígena de los indios del nordeste, con lo que se dificulta el reconocimiento de sus derechos sobre las tierras tradicionalmente ocupadas. La Comisión considera que a la luz de los elementos proporcionados, las comunidades quilombolas parecen reunir los requisitos establecidos por el artículo 1, párrafo 1, apartado a), del Convenio según el cual el Convenio se aplica: «a los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas les distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial». Además, el párrafo 2 del mismo artículo establece que: «la conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del presente Convenio». La Comisión solicita al Gobierno que proporcione informaciones sobre la aplicación del Convenio a las comunidades quilombolas, y que, en caso de que el Gobierno considere que estas comunidades no constituyen pueblos tribales en el sentido del Convenio, le solicita que exprese sus motivos.

Comunicación de la CUT

Artículos 2, 6, 7, y 33. Consulta y participación. Indica la comunicación que aunque hay un incremento del diálogo social la efectividad de esos foros es cuestionada por los pueblos indígenas por sus características (lugares de difícil acceso, o citaciones con poca anticipación o discusión superficial) y que existe la impresión de que esas consultas populares, cuando se realizan, tienen la finalidad exclusiva de validar las políticas públicas. La Comisión recuerda, como ya lo ha señalado de manera repetida, que la consulta y participación no deben ser sólo formales pues se vacía su contenido, sino que debe constituir un verdadero diálogo, mediante mecanismos adecuados, para que resulte en proyectos incluyentes donde los pueblos cubiertos por el Convenio puedan ser partícipes en su propio desarrollo. La Comisión invita al Gobierno a examinar los mecanismos de consulta y participación existentes, en cooperación con las organizaciones indígenas, de manera a asegurarse que guardan conformidad con el Convenio, y a brindar información al respecto.

Artículo 6. Consulta y legislación. La comunicación indica que no se efectúa consulta respecto de las medidas legislativas y administrativas contempladas en el artículo 6 del Convenio. Citan como ejemplo el decreto núm. 98/2007 relacionado con la Fundación Cultural Palmares, el proyecto de ley que trata de la minería en tierras indígenas (PL núm. 1610/1996) y el proyecto de decreto núm. 44/2007, que suspende la aplicación del decreto núm. 4887/2003, el cual reglamenta el procedimiento de titularización de tierras quilombolas. La Comisión indica que los gobiernos tienen la obligación de consultar a los pueblos cubiertos por el Convenio cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente y solicita informaciones sobre el particular.

Artículo 14. Tierras. Indica la CUT que la Constitución garantiza el derecho de indios y comunidades quilombolas a los territorios que ocupan pero que, aunque hay 343 territorios indígenas registrados y 87 territorios quilombolas, la mayor parte de las tierras sigue sin regularizar: 283 tierras indígenas y 590 quilombolas en trámite administrativo y 224 tierras indígenas que ni han alcanzado ese estado. Indica que ha aumentado el número de indígenas asesinados, en particular en Mato Grosso do Sul, debido a conflictos no resueltos de tierras. La Comisión solicita al Gobierno se sirva proporcionar informaciones sobre la aplicación del artículo 14 del Convenio respecto de las comunidades quilombolas.

Artículos 6, 7, y 15. Participación, consulta y recursos naturales. Se refieren detalladamente a cinco proyectos sin participación ni consulta: 1) Hidroeléctrica de Belo Monte, 2) Trasvase del Río San Francisco, 3) Proyecto de ley núm. 2540/2006 que propone autorización para una hidroeléctrica en la Cascada de Tamandúa en el Río Cotingo en el Territorio Indígena Raposa Terra del Sol, 4) Tierra Indígena de los Guaraní-Kaiwoá, donde viven 12.000 indígenas confinados en reservas como la de Dourados, que viven en la miseria total y se implementan proyectos y políticas sin ninguna consulta ni participación, 5) Minería en la Tierra Indígena de los Cinta Larga, donde tendrá fuerte impacto la ley sobre minería en trámite, sin consulta con este pueblo. La Comisión expresa su preocupación por los alegatos planteados y recuerda al Gobierno que en virtud del artículo 7 se deberán efectuar estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas. La Comisión solicita detalladas informaciones sobre los casos planteados.

Comunicación de STTR y de SINTRAF

Comunidades quilombolas de Alcántara. Esta comunicación alega flagrante incumplimiento del Convenio respecto de las comunidades de quilombos del Municipio de Alcántara, Estado de Maranhao (MA) por el accionar de la Agencia Espacial Brasileña, la empresa binacional Brasil-Ucrania, denominada Alcántara Cyclone Space (ACS) en la implantación y expansión del Centro de Lanzamientos de Alcántara (CLA) y del Centro Espacial de Alcántara (CEA) en territorio ocupado tradicionalmente por comunidades quilombolas, sin su consulta y participación.

Indican que el gobierno del estado de MA expropió 52.000 hectáreas a través del decreto núm. 7320 en los años ochenta y en 1991 por otro decreto de la Presidencia de la República se amplió a 62 mil hectáreas el área expropiada para el Centro espacial. Hubo desplazamiento forzoso de comunidades a agro-pueblos en las que no tienen asistencia técnica agrícola ni acceso al mar. Una parte sustancial de su economía es la pesca. Para llegar al mar tienen que caminar 10 kilómetros y cruzar el área cercada del Centro espacial. Veinte años después viven en condiciones de extrema pobreza y las demás comunidades que pudieron quedar no tienen tituladas sus tierras y sufren del impacto de las actividades del Centro espacial. Indican que nunca se realizó estudio de impacto ambiental de las actividades resultantes de la implantación de dicho centro. El Gobierno aprobó que al sitio de lanzamiento inicial se sumen seis sitios comerciales de lanzamiento más, que ocuparían 14.303 hectáreas que se sobrepondrán a las áreas actualmente utilizadas por las comunidades quilombolas para cultivo, vivienda, crianza de animales, cultos y manifestaciones religiosas.

En particular, la comunicación alega que se firmaron dos acuerdos con Ucrania, que tendrán fuerte repercusión en las comunidades, sin consulta previa. Se trata del Acuerdo de Salvaguardias Tecnológicas relacionados con el Centro de Lanzamiento, firmado en enero de 2002 y promulgado por decreto núm. 5266 de 2004 y del Tratado de Cooperación a largo Plazo en la Utilización del Vehículo de Lanzamiento Cyclone-4, de 21 de octubre de 2003, promulgado por decreto núm. 5436, de 2005.

Según la comunicación, desde 1999 la Procuraduría General de la República de Maranhao viene cuestionando los aspectos ambientales de expansión del Centro espacial y la omisión de titular las tierras de las comunidades. Indica que en septiembre de 2006 se firmó un acuerdo entre la Procuraduría y el Gobierno Federal en el marco de un procedimiento judicial, que determinó que sea iniciado y concluido el proceso de titulación y se otorgaron 180 días. Este trabajo de titulación fue iniciado por el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria (INCRA) y debió terminar el 31 de octubre de 2007. Hasta la actualidad, el Estudio técnico de identificación y demarcación no fue publicado. Sólo a partir de la publicación de dicho estudio se abre el plazo de contestación de los interesados. Sostienen que sin embargo el Gobierno ya comenzó las actividades de implantación y expansión del Centro.

Según la comunicación, en mayo de 2008 la Procuraduría de la República de Maranhao presentó una acción en contra de la AEB, ACS y la Fundación de Aplicación de Tecnologías Críticas (ATECH) para «garantizar los derechos de las comunidades quilombolas de Alcántara, por actos perpetrados por las requeridas, las cuales representan lesión a la integridad de la posesión de los territorios étnicos y afectan los recursos ambientales de la región y el modo de hacer y vivir de los integrantes de los grupos étnicos». Además, la Procuraduría afirmó que las empresas deben abstenerse de realizar prospecciones, perforaciones y demarcaciones hasta que finalice el proceso de identificación, reconocimiento, delimitación y titulación de las tierras.

Se refieren a la conexión intrínseca entre tierras, medio ambiente, vida, religión, identidad y cultura. Reiteran y solicitan que no se consideren los derechos sobre las tierras de estos pueblos sólo desde el punto de vista de la propiedad sino de la interdependencia con otros derechos, tal como lo afirma el artículo 13 del Convenio.

La Comisión se refiere a las consideraciones expresadas en el segundo párrafo de esta observación, según las cuales las comunidades referidas parecen cumplir los requisitos para estar cubiertas por el Convenio y se autoidentifican como poblaciones tribales en el sentido del artículo 1, 1, a), del Convenio. La Comisión indica que, en la medida en que estas comunidades parecen estar cubiertas por el Convenio, corresponde aplicar los artículos 6, 7 y 15 sobre consulta y recursos naturales y los artículos 13 a 19 sobre tierras. En particular, la Comisión se refiere al artículo 7, 3) que prevé la realización de estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo previstas puedan tener sobre esos pueblos. Los resultados de estos estudios deberán ser considerados como criterios fundamentales para la ejecución de las actividades mencionadas. La Comisión llama asimismo la atención del Gobierno sobre su obligación, prevista en el artículo 4, 1), del Convenio, de adoptar las medidas especiales que se precisen para salvaguardar las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos interesados. La Comisión espera que el Gobierno proporcionará informaciones detalladas al respecto. La Comisión solicita al Gobierno que se sirva proporcionar sus comentarios sobre estas comunicaciones, junto con su respuesta a los presentes comentarios. Notando que la memoria del Gobierno no proporciona respuesta a las preguntas formuladas por la Comisión en su solicitud directa de 2005 la Comisión le solicita asimismo que adjunte respuesta a los referidos comentarios de 2005.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2009.]