Observation (CEACR) - adopted 2007, published 97th ILC session (2008)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Japan (Ratification: 1965)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno así como de su respuesta a los comentarios de: la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) [actualmente Confederación Sindical Internacional (CSI)], de 10 de agosto de 2006; la Confederación de Sindicatos de Japón (JTUC‑RENGO) de 28 de agosto de 2006; la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Prefecturas y Municipios de Japón (JICHIROREN) y la Red Nacional del Personal de Lucha contra Incendios (FFN) de 13 de abril de 2007, sobre cuestiones ya planteadas por la Comisión que incluyen la reforma del sistema de los servicios públicos y el derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios. Asimismo, toma nota de la comunicación de la CSI de 27 de agosto de 2007 sobre las dificultades en la organización sindical debidas al aumento de las formas precarias de empleo y la subcontratación, incluso para los trabajadores migrantes y, de la JTUC-RENGO, el 19 de octubre de 2007. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus observaciones sobre los últimos comentarios de la CSI y la JTUC-RENGO.

1. Denegación del derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios. La Comisión recuerda los comentarios que viene realizando desde hace mucho tiempo en torno a la necesidad de reconocer el derecho de sindicación al personal de lucha contra incendios.

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno que reitera su anterior posición respecto a que los servicios y funciones de lucha contra incendios en Japón corresponden a los de la policía y, por consiguiente, entran dentro de la excepción del artículo 9 del Convenio. En 1997 se creó un sistema de comités del personal de extinción de incendios, que permite la participación de este personal en las decisiones sobre sus condiciones de empleo. El 15 de octubre de 2004, ocho años después del establecimiento del sistema, el Ministro de Asuntos Interiores y Comunicaciones y el representante de la JICHIROREN, habían llegado a un acuerdo de intercambio de opiniones en torno a las prácticas de los comités del personal de extinción de incendios, incluso con respecto al calendario de reuniones de los comités (a mantener durante la primera mitad del año fiscal, de abril a septiembre, a fin de permitir que haya el tiempo suficiente para las asignaciones presupuestarias), la notificación a los empleados que manifestasen opiniones del resultado del análisis de esas opiniones, la comunicación de resúmenes de las deliberaciones y las opiniones de los comités y la creación de un sistema de «facilitador de enlace» a fin de proporcionar explicaciones al personal (mejoras introducidas en la orden sobre la organización y funcionamiento de los comités del personal de extinción de incendios en virtud del artículo 14, 5), párrafo 4, de la Ley de Organización de la Extinción de Incendios).

La Comisión toma nota de que, según los comentarios comunicados por la JICHIROREN y la FFN, después del estudio realizado en ocho departamentos de lucha contra incendios a los que pertenecen funcionarios de la FFN a fin de evaluar las mejoras antes señaladas, se descubrió que no se han logrado progresos reales en lo que respecta al derecho de sindicación del personal de lucha contra incendios. En particular, cabe señalar que las reuniones de los comités fueron escasas (una vez al año), los empleados no recibieron las respuestas adecuadas a sus comentarios, los «coordinadores de opinión» no trabajaron adecuadamente y muchas opiniones sometidas por los empleados no se tuvieron en cuenta al no entrar dentro del ámbito de las deliberaciones de los comités, demostrando de esta forma la función limitada que estos comités pueden desempeñar. La Comisión recuerda que en anteriores comentarios, estas organizaciones habían indicado que, si bien consideraban a los comités del personal de extinción de incendios como un avance en el hecho de brindar una oportunidad al personal para manifestar sus propias opiniones, también consideraban que esos comités no equivalían a conferir al personal el derecho de sindicación y se requería que la ley fuese enmendada al respecto.

La Comisión toma nota de que según la memoria del Gobierno para marzo de 2007, se habían debatido casi 5.000 opiniones anualmente y 60.000 en total en casi todos (99,6 por ciento) los cuarteles de las brigadas de lucha contra incendios del país, y cada año alrededor del 40 por ciento de las opiniones se consideraron apropiadas para ser adoptadas y de ésas, más de la mitad fueron utilizadas por el jefe de la guarnición. Esas opiniones se referían, por ejemplo, a las medidas para luchar contra el tabaquismo, la introducción de asesoramiento como medio de luchar contra el estrés, la mejora del medio ambiente de la oficina a través de la instalación, por ejemplo, de salas de descanso para los que están de turno, etc. Casi el 80 por ciento de las opiniones debatidas han sido sometidas a través de facilitadores de enlace. En una reciente notificación el Gobierno invitó a todas las autoridades locales a que se llevasen a cabo plenamente las discusiones pertinentes y el sistema de facilitadores de enlace. Asimismo, la Comisión toma nota de las medidas de información y formación para garantizar la plena aplicación del sistema.

La Comisión recuerda de nuevo que ya en 1973 había señalado que «no considera que las funciones del personal de defensa contra incendios sean de tal naturaleza que justifiquen la exclusión de esta categoría de trabajadores sobre la base de lo dispuesto en el artículo 9 del Convenio» y confió en que el Gobierno tomara «las medidas apropiadas para asegurar que se reconozca el derecho de sindicación a esa categoría de trabajadores» (CIT, 58.ª reunión, Informe III (4A), página 135). Por consiguiente, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que indique en su próxima memoria las medidas legislativas adicionales adoptadas o previstas a fin de garantizar que el personal de lucha contra incendios disfruta del derecho de sindicación.

2. Prohibición del derecho a la huelga a los funcionarios públicos. La Comisión toma nota de las conclusiones y recomendaciones provisionales del Comité de Libertad Sindical en los casos núms. 2177 y 2183 (véanse 329.º informe, párrafos 567-652, y 331.^er informe, párrafos 516-558) respecto a que los empleados del sector público, al igual que los del sector privado, deberían disfrutar del derecho a la huelga, con la posibilidad de establecer excepciones en lo que respecta a los funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y los trabajadores empleados en los servicios esenciales en el sentido estricto del término. Asimismo, los empleados públicos que puedan verse privados de este derecho deberían recibir garantías de compensación apropiadas (véase 329.º informe, párrafo 641, y 331.^er informe, párrafo 554). La Comisión recuerda que en sus anteriores comentarios se refirió a los detallados comentarios de la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical en los que se hizo hincapié en la importancia de que «... cuando las huelgas están prohibidas o sujetas a limitaciones en la función pública o en los servicios esenciales en el estricto sentido del término, se concedan suficientes garantías a los trabajadores interesados a efectos de que queden protegidos sus intereses» (CIT, 63.ª reunión, 1977, Informe III (4A), página 162).

La Comisión recuerda que había expresado su preocupación por la falta de progresos a este respecto, dado que el Gobierno se había limitado desde que tuvo lugar la Comisión de Investigación y de Conciliación en Materia de Libertad Sindical (CIT, 64.ª reunión, 1978, Informe III (4A), página 152), a manifestar que el Tribunal Supremo de Japón mantenía a través de sus sentencias que la prohibición de las huelgas de los funcionarios públicos es constitucional. Tomando nota de que la memoria del Gobierno repite nuevamente su postura anterior, la Comisión le pide una vez más que indique en su próxima memoria las medidas adoptadas o previstas para asegurar que se garantice el derecho a la huelga a los funcionarios públicos que no ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado y a los trabajadores que no trabajan en los servicios esenciales en el estricto sentido del término, y que los otros (por ejemplo, los trabajadores de hospitales) se beneficien de suficientes garantías compensatorias a fin de salvaguardar sus intereses, a saber, procedimientos de arbitraje y conciliación adecuados, imparciales y rápidos en los que las partes tengan confianza y puedan participar en todas las etapas, y en los que los laudos, una vez dictados, sean vinculantes y se implementan plena y rápidamente.

3. Reforma de la función pública. La Comisión toma nota de que en los casos núms. 2177 y 2183, el Comité de Libertad Sindical pidió al Gobierno, así como a las organizaciones querellantes de la Confederación Nacional de Sindicatos (ZENZOREN) y JICHIROREN, que realizasen esfuerzos con miras a lograr rápidamente un consenso en la reforma de la función pública y en lo que respecta a las enmiendas legislativas sobre cuestiones planteadas con anterioridad y muchas otras.

La Comisión toma nota de los comentarios realizados por la JTUC-RENGO y la CIOSL respecto a que el 24 de diciembre de 2005, el Gobierno adoptó una «política esencial para la reforma administrativa» que representó un cambio importante respecto a la política anterior de los Principios Generales para la Reforma del Sistema de la Función Pública disponiendo que se entablase un diálogo franco y se realizase un ajuste con las partes interesadas a fin de lograr la implementación de un sistema de gestión del personal basado en los méritos y la gestión justa del reintegro en el empleo en el contexto de las reformas de los costes generales del empleo; y también dispuso una amplia revisión del sistema de la función pública, incluidos los derechos fundamentales en el trabajo de los funcionarios públicos y del personal del sistema de autoridad nacional, de la forma de establecer los salarios de los funcionarios públicos y de la remuneración en base a los méritos y las evaluaciones del rendimiento, teniendo en cuenta la concienciación pública y el progreso en las reformas del sistema de salarios. En virtud de esta política, se mantuvieron consultas entre el Gobierno y los trabajadores en tres ocasiones entre enero y mayo de 2006 y las dos partes acordaron que la mejor forma de desarrollar las relaciones laborales y discutir la cuestión de los derechos fundamentales de los trabajadores de la función pública era establecer un «Comité especial de examen» con 17 miembros, incluidos tres representantes de los sindicatos, además de representantes de las empresas privadas, el mundo académico y los medios de comunicación. En la primera reunión del Comité que tuvo lugar el 27 de julio de 2006, se acordó que éste se reunirá cada mes a fin de discutir: a) el ámbito del trabajo público para un gobierno simple y eficaz; b) una adecuada estructura de clasificación y descripción de los empleos de los trabajadores que participan en el trabajo público; y en base a eso, c) una forma adecuada de desarrollar las relaciones laborales, incluyendo la cuestión de los derechos fundamentales en el trabajo de los funcionarios públicos.

La Comisión también toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre este punto, respecto a que hasta mayo de 2007, el Comité especial de examen ha mantenido diez reuniones y ha aprobado una nota de su presidente según la cual «la cuestión de las relaciones trabajadores-empleador en el sector público, incluidos los derechos fundamentales de los funcionarios públicos, debería reexaminarse con una perspectiva de reforma». Asimismo, el Gobierno sometió dos proyectos a la Diet a fin de, entre otras cosas, introducir un sistema de gestión del personal basado en las habilidades y el rendimiento de los funcionarios públicos tanto a nivel nacional como local. Asimismo, adoptó una decisión del Gabinete sobre las reformas de la función pública según la cual el Gobierno debería continuar examinando los derechos fundamentales en el trabajo de los funcionarios públicos tomando en cuenta las discusiones que tienen lugar en el Comité especial de examen y otros intercambios de puntos de vista que conciernan a partes como las organizaciones de trabajadores.

La Comisión toma nota de esta información y desea hacer hincapié una vez más en que el proceso de reforma que establecerá el marco legislativo de las relaciones laborales en el sector público para muchos años, representa una oportunidad muy apropiada para mantener consultas plenas, francas y significativas con las partes interesadas sobre todas las cuestiones que generan dificultades con la aplicación del Convenio y cuyos problemas jurídicos y prácticos han sido planteados por las organizaciones de trabajadores durante años. La Comisión confía en que el Gobierno continuará llevando a cabo con determinación esas consultas a fin de encontrar soluciones mutuamente aceptables a estas dificultades para poner la legislación y la práctica en plena conformidad con las disposiciones del Convenio y le pide que le transmita información en su próxima memoria sobre los progresos realizados a este respecto.