Direct Request (CEACR) - adopted 2006, published 96th ILC session (2007)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Pakistan (Ratification: 1951)

La commission prend note du rapport du gouvernement.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs sans distinction d’aucune sorte de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission demande à nouveau au gouvernement:

–         d’indiquer si des syndicats de métier ou des syndicats professionnels peuvent être constitués (il apparaît d’après l’article 6(2)(a) de l’ordonnance sur les relations du travail (IRO) de 2002 que seuls les syndicats de travailleurs engagés ou occupés dans le même établissement ou dans le même secteur peuvent être enregistrés);

–         d’abaisser le seuil de représentativité établi à 25 pour cent des travailleurs occupés dans l’établissement ou le secteur concerné (art. 6(2));

–         d’étendre le droit de retenue à la source des cotisations syndicales et le droit d’appel à la grève à tous les syndicats (en vertu des articles 20(13)(b) et (c), 21, 43(1) et 56(1), ces droits sont accordés seulement à l’agent de négociation collective, c’est-à-dire au syndicat le plus représentatif) et d’indiquer si les syndicats minoritaires peuvent représenter leurs membres dans le cadre de réclamations individuelles; et

–         d’abroger l’article 12(3)(ii), (iii) et (iv) de l’IRO, permettant la dissolution du syndicat de la part du Greffe.

La commission note que, selon le rapport du gouvernement, il est interdit aux personnes ayant été condamnées pour détournement de fonds, pour malversation ou pour une infraction pénale ayant un caractère odieux au sens du Code pénal du Pakistan, telle que notamment un vol, une agression physique, un meurtre ou une tentative de meurtre (art. 7 de l’IRO), de s’affilier à un syndicat. La commission rappelle que la convention s’applique à tous les travailleurs sans distinction et demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 7 de l’IRO.

La commission demande au gouvernement de la tenir informée des mesures prises ou envisagées pour mettre sa législation en conformité avec la convention en ce qui concerne les points susmentionnés.

Article 3. a) Droit d’élire librement leurs représentants. La commission avait précédemment noté qu’aux termes de l’article 39(7) de l’IRO le tribunal du travail a le pouvoir de démettre un dirigeant syndical de ses fonctions syndicales pour le terme à courir de son mandat et pour le terme du mandat qui suit immédiatement, s’il n’a pas obtempéré à l’injonction de suspendre une grève. Estimant qu’une telle sanction ne devrait être possible que si l’interdiction de la grève en question ne porte pas atteinte au principe de la liberté syndicale, et qu’elle ne devrait pas être imposée si l’action en question est pacifique, la commission demande de nouveau au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 39(7) de manière à le rendre conforme à la convention, et de la tenir informée à ce propos.

La commission avait noté par ailleurs que la même sanction était également prévue à l’article 65(5) en cas de pratique de travail déloyale, laquelle est définie d’une façon générale à l’article 64(1)(d) comme tout acte reposant sur des moyens tels que l’intimidation, la coercition, la pression, la menace, la séquestration ou l’expulsion, la dépossession ou la privation des services de téléphone, d’eau ou d’électricité, qui tend à contraindre l’employeur à accéder à des revendications. La commission rappelle de nouveau à ce propos qu’une condamnation pour un acte qui, par sa nature, ne porte pas préjudice à l’exercice des fonctions syndicales ne devrait pas constituer un motif de disqualification. Par conséquent, une législation qui établit des critères d’inéligibilité trop extensifs, par exemple par le biais d’une définition ouverte ou d’une longue énumération couvrant des actes sans réel rapport avec les qualités d’intégrité requises pour s’acquitter d’un mandat syndical, est incompatible avec la convention (voir étude d’ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, 1994, paragr. 120). Considérant que la sanction prévue à l’article 65(5) de l’IRO risque de porter atteinte au droit des travailleurs d’élire librement leurs représentants, du fait que sont apparemment visés sous cet article toute une série d’actes – les uns ont un caractère pénal avéré mais les autres ne sont pas susceptibles de rendre nécessairement quelqu’un inapte à l’exercice d’une fonction syndicale – la commission prie le gouvernement d’indiquer de quelle manière est interprété l’article 64(1)(d) et, plus précisément, «l’acte qui fait appel à des moyens tels que les pressions pour contraindre l’employeur à accéder à des revendications». Elle demande aussi au gouvernement de la tenir informée de toute application de cette disposition dans la pratique.

b) Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et de formuler leurs programmes d’action. La commission avait précédemment pris note de l’article 19(1) de l’IRO, qui prévoit que les comptes tenus par un agent de négociation collective dont le nombre d’adhérents est de 5 000 ou plus sont soumis à un audit externe de la part d’une société comptable désignée par le Greffe. Dans les cas où l’agent de négociation collective compte moins de 5 000 adhérents, les comptes sont soumis à un audit selon les modalités «qui peuvent être prescrites». Dans sa précédente demande directe, la commission avait également noté que l’article 58(d) confère au Greffe le pouvoir d’examiner les comptes et les registres des syndicats enregistrés, et de procéder à toute enquête qu’il juge nécessaire. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle il a recommandé au Parlement que seuls les comptes des agents de négociation collective ayant un nombre d’adhérents égal ou supérieur à 10 000 soient soumis à un audit externe. La commission estime que des problèmes de compatibilité avec la convention surgissent lorsque les autorités administratives ont à tout moment le pouvoir de vérifier les comptes des syndicats, d’inspecter leurs comptes et leurs registres et d’exiger des informations (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 125). La commission espère que les articles 19(1) et 58(d) de l’IRO seront bientôt modifiés de manière à les rendre conformes à la convention. Elle demande au gouvernement de la tenir informée des progrès réalisés à cet égard.

La commission avait par ailleurs pris note de l’article 20(14) de l’IRO concernant les agents de négociation collective, qui prévoit que «le Greffe peut autoriser par écrit un dirigeant syndical à accomplir tout ou partie de ses fonctions en vertu de cette ordonnance et des règles édictées subséquemment». Rappelant que les pouvoirs publics doivent s’abstenir le plus possible d’intervenir dans les affaires internes des syndicats, la commission avait prié le gouvernement de préciser le sens de cet article. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’article 20(14) n’est utilisé qu’en cas de référendum et d’élection dans un syndicat. Le gouvernement ajoute qu’en cas de référendum dans une grande entreprise, et que lorsque les syndicats ont aussi des membres dans d’autres villes ou d’autres provinces, le greffier doit demander aux fonctionnaires qui lui sont subordonnés d’exercer la faculté qu’il a, en vertu de l’article 20(14) de l’ordonnance, de tenir des réunions pour déterminer qui sera l’agent de la négociation collective dans l’établissement en question.

Par ailleurs, la commission avait noté qu’aux termes de l’article 43(2) et (3) de l’IRO «aucune partie à un différend du travail n’a le droit de se faire représenter par un juriste dans une procédure de conciliation», et que la représentation n’est possible à une audience du tribunal du travail ou d’un arbitre que si ledit tribunal ou arbitre y consent. Estimant qu’une législation qui empêche les organisations de travailleurs et/ou d’employeurs de recourir aux services de professionnels tels que des juristes pour les représenter dans une procédure administrative ou judiciaire n’est pas conforme à l’article 3 de la convention, la commission prie à nouveau le gouvernement de modifier l’article 43, de telle sorte que lesdites organisations puissent être représentées, si elles le désirent, par des juristes dans toute procédure administrative ou judiciaire, et de la tenir informée des mesures prises ou envisagées à ce propos.

c) Droit de grève. La commission avait précédemment noté que les actions assimilables à une grève du zèle sont interdites en vertu de l’article 64(1)(f) et de la définition du terme «grève» donnée à l’article 2(xxviii). Une grève du zèle est passible d’une amende d’un montant pouvant atteindre 30 000 roupies et, lorsqu’elle est le fait d’un dirigeant syndical, celui-ci peut être déchu de toute fonction syndicale pour le terme suivant immédiatement son mandat en cours, sans préjudice des autres sanctions que le tribunal peut infliger (art. 65(4) et (5)). La commission rappelle à nouveau que tout arrêt de travail, si bref fût-il, peut généralement être considéré comme une grève. Elle estime que des restrictions quant aux formes que peut revêtir l’action de grève ne sauraient être justifiées que si cette action cesse d’être pacifique, de sorte que des sanctions devraient pouvoir être infligées pour faits de grève uniquement dans les cas où les interdictions en question sont conformes aux principes de la liberté syndicale (voir étude d’ensemble, op. cit, paragr. 173 et 177). La commission demande au gouvernement de modifier sa législation afin de garantir qu’une grève du zèle pacifique ne puisse être assimilée à une pratique du travail déloyale interdite, et qu’aucune sanction ne puisse être infligée pour participation à une telle action.

La commission prie en outre le gouvernement d’indiquer si les organisations de travailleurs peuvent recourir à la grève pour rechercher une solution aux problèmes posés par les grandes orientations de la politique économique et social, et si les travailleurs peuvent mener des grèves de solidarité sans encourir de sanctions.

Par ailleurs, la commission demande de nouveau au gouvernement d’indiquer si l’ordonnance présidentielle n^o IV de 1999, qui porte modification de la loi antiterroriste en sanctionnant les désordres publics, y compris les grèves et les grèves du zèle illicites, d’une peine pouvant aller jusqu’à sept ans d’emprisonnement est toujours en vigueur.

Articles 2 et 4. La commission avait précédemment noté qu’aux termes de l’article 12(2) toute infraction à l’article 7, lequel interdit à une personne condamnée pour détournement de fonds, pour malversation ou pour une infraction pénale ayant un caractère odieux au sens du Code pénal pakistanais telle que notamment un vol, une agression physique, un meurtre ou une tentative de meurtre, d’accéder à une fonction syndicale, constitue un motif d’annulation par le tribunal du travail de l’enregistrement de l’organisation syndicale concernée. La commission estime que, si une condamnation pour une infraction mettant en cause l’intégrité d’une personne peut constituer un motif d’exclusion de toute fonction syndicale, cela ne doit pas justifier pour autant l’annulation de l’enregistrement d’un syndicat, mesure qui équivaut à dissoudre ce dernier. De l’avis de la commission, priver les travailleurs de leur organisation syndicale en raison d’activités illicites précédentes de l’un de ses dirigeants constitue une sanction disproportionnée, qui viole le droit des travailleurs de se syndiquer au sens de l’article 2 de la convention. La commission demande donc de nouveau au gouvernement de modifier cette disposition de telle sorte que les membres d’un syndicat puissent remédier à la situation en élisant un nouveau dirigeant.

Articles 2 et 5. Droit des organisations de constituer des fédérations et des confédérations et de s’affilier à des organisations internationales. La commission avait précédemment exprimé sa préoccupation au sujet des articles suivants de l’IRO:

–         l’article 3(1)(d), aux termes duquel tout agent de négociation collective est tenu de s’affilier à une fédération au niveau national enregistrée auprès de la Commission nationale des relations du travail dans les deux mois qui suivent son accession au statut d’agent de négociation collective, ou après la promulgation de l’IRO; et

–         l’article 18(1), en vertu duquel 10 syndicats ou plus, dont au moins un de chaque province, peuvent constituer une fédération ou une confédération au niveau national.

La commission demande au gouvernement de la tenir informée des progrès réalisés dans la modification des articles susmentionnés.