Observation (CEACR) - adopted 2005, published 95th ILC session (2006)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Pakistan (Ratification: 1951)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. Además, toma nota de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 2229 (véase 338.º informe, noviembre de 2005). La Comisión toma nota además de los comentarios formulados por la Federación Panpakistana de Sindicatos (APFTU) y de la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) en comunicaciones de fecha 14 de mayo y 31 de agosto de 2005, respectivamente, relativos a la aplicación del Convenio. Los comentarios de ambos sindicatos se refieren a cuestiones legislativas planteadas en observaciones anteriores de la Comisión, así como a la aplicación del Convenio en la práctica. La Comisión pide al Gobierno que comunique sus observaciones al respecto.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y empleadores, sin distinción, de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a esas organizaciones. La Comisión había pedido al Gobierno con anterioridad que modificara su legislación o que adoptara una legislación específica para garantizar que los trabajadores que se indican a continuación tuvieran derecho a formar y afiliarse a organizaciones para defender sus intereses sociales y profesionales:

-  personal de gestión y de control (artículo 2, xxx) y 63, 2) de la Ordenanza de Relaciones Industriales (IRO));

-  los trabajadores excluidos en virtud del artículo 1, 4), de la IRO, a saber, las personas que trabajan en los siguientes establecimientos o industrias excluidos de su ámbito de aplicación: instalaciones o servicios exclusivamente conectados con las fuerzas armadas de Pakistán, incluidas las líneas de ferrocarriles del Ministerio de Defensa; la Corporación Pakistaní de Prensa de Seguridad o la Sociedad Limitada de Documentos de Seguridad o la Casa de la Moneda de Pakistán, los trabajadores de la administración del Estado que no trabajan en los ferrocarriles, en o los departamentos de correos, telégrafos y teléfono; establecimientos o instituciones para el tratamiento y cuidado de los enfermos, indigentes y enfermos mentales, excluyendo los que tienen ánimo de lucro; instituciones establecidas para el pago de las pensiones de vejez o para el bienestar de los trabajadores; y miembros de los servicios de vigilancia, seguridad o contra incendios de un refinería de petróleo o un establecimiento que se dedica a la producción envío o distribución de gas natural o productos de petróleo líquido, o de un puerto marítimo o un aeropuerto;

-  trabajadores de organizaciones de beneficencia (artículo 2, xvii) de la IRO, 2002);

-  trabajadores de la Compañía de Electricidad de Karachi (KESC);

-  trabajadores de las Aerolíneas Internacionales de Pakistán (PIA) (ordenanza ejecutiva principal núm. 6);

-  trabajadores agrícolas; y

-  trabajadores de las zonas francas de exportación.

La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual, el derecho del personal de gestión y de control de constituir asociaciones para defender sus intereses está garantizado por la Constitución.  En lo que se refiere a las demás exclusiones previstas en la IRO de 2002, el Gobierno indica que el proyecto de enmiendas de la IRO fue enviado a la Secretaría del Primer Ministro a los fines de la aprobación previa a su promulgación. En relación con la KESC, el Gobierno indica que la Comisión Nacional de Relaciones Industriales (NIRC) dictó una ordenanza en la que se establece que la IRO de 2002 no es aplicable a la KESC. El sindicato de la KESC interpuso un recurso ante el tribunal de la NIRC, que aun no adoptó una resolución al respecto. La Comisión toma nota, sin embargo, de que en el caso núm. 2006, en instancia ante el Comité de Libertad Sindical, el Gobierno invocó motivos económicos para justificar la suspensión de los derechos sindicales en la KESC. Por lo que respecta a la ordenanza ejecutiva principal núm. 6, que derogó los derechos sindicales de los trabajadores de las Aerolíneas Internacionales de Pakistán, la Comisión toma nota de que el Gobierno reitera que el asunto de los sindicatos afectados por la ordenanza se encuentra en instancia ante el Tribunal Supremo de Pakistán. El Gobierno no comunicó informaciones sobre los progresos realizados en la elaboración de la legislación para garantizar los derechos sindicales de los trabajadores agrícolas y de los trabajadores de las zonas francas de exportación.

A la luz de lo expuesto precedentemente, la Comisión subraya  nuevamente que todos los trabajadores, con la única excepción posible de los miembros de la policía y de las fuerzas armadas, tienen derecho a formar sindicatos y afiliarse a los mismos. La Comisión pide al Gobierno que indique en su próxima memoria los progresos realizados en la enmienda de la IRO de 2002, y que proporcione una copia del proyecto de enmienda a fin de poder examinar su conformidad con el Convenio. Asimismo, pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias, sin tardanza, para restablecer los derechos sindicales de los trabajadores de KESC y de PIA y mantenerla informada a este respecto. La Comisión también pide al Gobierno que indique en su próxima memoria los progresos realizados en la elaboración de la legislación laboral para que se garantice a los trabajadores del sector agrícola y de las zonas francas de exportación los derechos establecidos en el Convenio y comunicar copia de todo proyecto de ley o de legislación que se haya adoptado al respecto.

Artículo 3. a) Derecho a elegir libremente a los representantes. En sus anteriores comentarios, la Comisión había pedido al Gobierno que enmendase el artículo 27-B de la ordenanza, de 1962, relativa a las empresas bancarias, que restringe la posibilidad de aspirar a un cargo de un sindicato bancario sólo a los empleados del banco en consideración, sujeta a sanciones de hasta tres años de reclusión, ya sea suprimiendo la condición de pertenencia a la profesión para una proporción razonable de dirigentes de una organización, ya sea admitiendo como candidatos a las personas que hubiesen estado empleadas con anterioridad en la empresa bancaria. La Comisión lamenta que el Gobierno no haya tomado medidas a este respecto y lo insta a modificar la ordenanza relativa a las empresas bancarias, de 1962, a fin de ponerla plenamente en conformidad con el Convenio núm. 87. La Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada de las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

b) Derecho de huelga. En sus anteriores comentarios, la Comisión había tomado nota de que el gobierno federal o provincial puede prohibir huelgas relacionadas con disputas laborales en cualquier servicio o entidad pública y en cualquier momento, antes o después de su inicio, y remitir las disputas a un órgano de arbitraje para que imponga el arbitraje obligatorio (artículo 32 de la IRO). Una huelga llevada a cabo infringiendo una orden dada en virtud de este artículo es considerada ilegal en virtud del artículo 38, 1), c). La Comisión había tomado nota de que el anexo I que establece la lista de servicios de utilidad pública, incluye servicios que no pueden ser considerados esenciales en el sentido estricto del término - producción de petróleo, servicios postales, ferroviarios, aéreos y portuarios. El anexo incluye también al personal de guardia y los servicios de seguridad de cualquier establecimiento. Además, desde hace varios años la Comisión había pedido al Gobierno que enmendara la Ley sobre Servicios Esenciales, que incluye servicios que van más allá que los que pueden considerarse esenciales en el sentido estricto del término. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno de que las disposiciones de la Ley sobre Servicios Esenciales de 1952 se aplica de manera muy restrictiva, teniendo en cuenta los intereses nacionales y las graves dificultades de la comunidad. El Gobierno explica que Pakistán está en las primeras líneas en la guerra contra el terrorismo y, en represalia, elementos inescrupulosos tratan de perturbar el abastecimiento normal de petróleo y gas natural a fin de paralizar totalmente la economía del país. En tales situaciones, el Gobierno tiene que tomar medidas decisivas para impedir toda interrupción que podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o en parte de la población.

Considerando que los servicios esenciales son únicamente aquellos cuya interrupción puede poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o en parte de la población, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que enmiende la legislación a fin de garantizar que los trabajadores empleados en la producción de petróleo, los servicios postales, ferroviarios, aéreos y portuarios puedan recurrir a la huelga y que el arbitraje obligatorio sólo pueda aplicarse en estos casos a petición de ambas partes. La Comisión recuerda que en lugar de prohibir las huelgas a fin de evitar daños que sean irreversibles o fuera de toda proporción a los intereses ocupacionales de las partes en la disputa, así como los daños a terceras partes, las autoridades podrían establecer en los servicios públicos un sistema de servicios mínimos negociado. Considerando las severas sanciones penales impuestas por la violación de la Ley sobre Servicios Esenciales, la Comisión pide también al Gobierno que enmiende esta ley a fin de garantizar que su ámbito de aplicación se limita a los servicios esenciales en el sentido estricto del término. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que especifique las categorías de los trabajadores empleados en «personal de guardia y en los servicios de seguridad de cualquier establecimiento».

La Comisión había tomado nota de que el artículo 31, 2) de la IRO autoriza a «la parte que plantea un conflicto», ya sea antes o después del comienzo de una huelga, a solicitar al Tribunal del Trabajo que adopte una decisión sobre la disputa. Durante este tiempo el Tribunal del Trabajo (o el Tribunal de Apelación) pueden prohibir la continuación de una huelga ya iniciada (artículo 37, 1)). La Comisión recuerda nuevamente que la disposición que permite a cualquiera de las partes solicitar unilateralmente la intervención de las autoridades públicas para la solución de un conflicto mediante el arbitraje obligatorio que conduzca a una sentencia definitiva, socava efectivamente el derecho de recurrir a la huelga al permitir que se prohíban en la práctica todas las huelgas o suspenderlas con toda rapidez. Tal sistema limita considerablemente los medios de que disponen los sindicatos para fomentar y defender los intereses de sus miembros, así como su derecho de organizar sus actividades y de formular su programa de acción, por lo que no es compatible con el artículo 3 del Convenio (véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, 1994, párrafo 153). En consecuencia, la Comisión pide al Gobierno se sirva indicar las medidas adoptadas para modificar el artículo 31, 2) para ponerlo en conformidad con el Convenio.

Asimismo, la Comisión había tomado nota de que según el artículo 31, 3) de la IRO, cuando una huelga durase más de 15 días, el gobierno federal o provincial podrá prohibirla en cualquier momento antes de los 30 días, «si está convencido de que la continuación de esa huelga provocará graves penurias a la comunidad o vaya en perjuicio de los intereses nacionales» y deberá prohibir la huelga si considera que ésta «vulnera los intereses de la comunidad en su conjunto». La Comisión también había tomado nota de que en virtud del artículo 31, 4), tras la prohibición de la huelga, el conflicto se sometía a una comisión o al Tribunal del Trabajo a los fines del arbitraje obligatorio. Recordando que las prohibiciones o restricciones al derecho de huelga deberían limitarse a los servicios esenciales en el sentido estricto del término o a situaciones de crisis nacional aguda y considerando que la redacción del artículo 31 es demasiado amplia y vaga para limitarse a esos casos, la Comisión pide al Gobierno que modifique su legislación para ponerla en conformidad con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que la mantenga informada de las medidas adoptadas o previstas a este respecto.

Asimismo, la Comisión había tomado nota de que el artículo 39, 7), dispone las siguientes sanciones para los que infringen la orden del Tribunal del Trabajo de levantar una huelga: despedir a los trabajadores que están en huelga; cancelar el registro de un sindicato; prohibir a los dirigentes sindicales ejercer cargos en este sindicato o cualquier otro durante el tiempo que les queda en el cargo y por el tiempo que duraría un cargo posterior. La Comisión recuerda nuevamente a este respecto que las sanciones por ir a la huelga deben poder imponerse sólo cuando las prohibiciones en cuestión están en conformidad con los principios de libertad sindical. Incluso en estos casos, la imposición de sanciones graves y desproporcionadas por acciones de huelga pueden provocar más problemas que los que resuelven. Como la imposición de sanciones desproporcionadas no favorecen en modo alguno el desarrollo de relaciones laborales armoniosas y estables, las sanciones no deberían ser desproporcionadas con la gravedad de las violaciones (véase Estudio general, op. cit., párrafos 177 y 178). Más concretamente, la Comisión considera que la cancelación del registro de un sindicato, en vista de la gravedad y del amplio alcance de las consecuencias que la disolución de un sindicato implica para la representación de los intereses de los trabajadores, sería desproporcionada incluso si la prohibición en cuestión estuviese en conformidad con los principios de la libertad sindical. Por consiguiente, la Comisión urge al Gobierno a que enmiende el artículo 39, 7), de la IRO a fin de garantizar que las sanciones por acciones de huelga sólo se puedan imponer cuando la prohibición de la huelga está en conformidad con el Convenio y que, incluso en estos casos, las sanciones impuestas no sean desproporcionadas respecto a la gravedad de la infracción.

La Comisión espera que el Gobierno haga todo lo posible para adoptar, en un futuro cercano las medidas necesarias.

La Comisión dirige al Gobierno una solicitud directa sobre otros puntos.