Observation (CEACR) - adopted 2004, published 93rd ILC session (2005)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Pakistan (Ratification: 1951)

La commission note que le rapport du gouvernement n’a pas été reçu. Elle se voit donc obligée de renouveler son observation précédente, qui était conçue dans les termes suivants:

La commission prend note de l’adoption de l’ordonnance de 2002 sur les relations du travail (IRO), qui abroge l’ordonnance du même objet datant de 1969.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations de leur choix. 1. Personnel de direction et d’encadrement. La commission note avec intérêt que la définition du terme «travailleur» a été modifiée en supprimant des catégories exclues par cette définition les personnes employées en qualité de cadres dont la rémunération est supérieure à 800 roupies par mois. Cependant, elle constate que la définition du terme «travailleur» donnée à l’article 2(xxx) de l’IRO continue d’exclure «les personnes employées essentiellement en qualité de personnel de direction ou de personnel administratif» et que l’article 63(2) dispose qu’une personne promue ou nommée à un poste de direction cesse d’être membre d’un syndicat. La commission rappelle à cet égard que des restrictions peuvent s’appliquer au droit du personnel de direction de se syndiquer, sous réserve que cette catégorie de travailleurs ait le droit de constituer ses propres organisations pour la défense de ses intérêts et que la catégorie des cadres et du personnel de direction ne soit pas définie en des termes si larges que les organisations de travailleurs des autres catégories s’en trouvent affaiblies parce qu’elles sont ainsi privées d’une proportion substantielle de leurs membres, effectifs ou éventuels (voir étude d’ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective, paragr. 86-88). En conséquence, la commission prie le gouvernement de modifier sa législation de manière à assurer que les dirigeants et cadres puissent constituer des organisations et s’y affilier pour défendre leurs intérêts sociaux et professionnels propres.

2. Autres exclusions. La commission a le regret de constater que, aux termes de l’article 1(4) de l’IRO, les travailleurs employés dans les établissements ou secteurs énumérés ci-après ne rentrent pas dans le champ d’application de cet instrument: installations ou services liés exclusivement aux forces armées du Pakistan, dont les lignes de chemins de fer du ministère de la Défense; la Pakistan Security Printing Corporation (l’imprimerie nationale), la Security Papers Limited (les titres officiels) ou la Pakistan Mint (la monnaie); l’administration de l’Etat, autre que les chemins de fer, la poste, le télégraphe et le téléphone; les établissements ou institutions s’occupant des malades, des infirmes, des indigents et des handicapés mentaux, à l’exception des établissements ou institutions de ce type à but lucratif; un organisme constitué pour le paiement des pensions de retraite ou des prestations de prévoyance des travailleurs; les services de surveillance, de sécurité ou de lutte contre l’incendie d’une raffinerie de pétrole, d’une entreprise produisant, transportant ou distribuant du gaz naturel ou du gaz de pétrole liquéfié, d’un port maritime ou encore d’un aéroport.

La commission croit également comprendre des déclarations précédentes de la Fédération des syndicats du Pakistan (APFTU) que le gouvernement n’a pas levé l’interdiction de toute activité syndicale à la Karachi Electric Supply Company (KESC). La commission note par ailleurs que le gouvernement déclare que la direction de la KESC fait tout ce qui est en son pouvoir pour améliorer l’ambiance de travail et le bien-être de ses employés. La commission voudrait souligner à cet égard que la question posée en l’occurrence concerne le droit des travailleurs de la KESC de constituer les organisations de leur choix.

La commission note en outre que, selon les conclusions du Comité de la liberté syndicale dans le cas n^o 2242, l’ordonnance du chef de l’exécutif n^o 6 abolit les droits syndicaux des travailleurs de la compagnie Pakistan International Airlines.

La commission rappelle que le droit de se syndiquer doit être pleinement garanti à tous les travailleurs, à l’exception des membres de la police et des forces armées. Elle considère en outre que des civils travaillant dans des installations militaires ou au service de l’armée ou de la police doivent jouir des droits prévus par la convention. En conséquence, elle prie le gouvernement de modifier la législation de manière à garantir le droit de se syndiquer à tous les travailleurs, à l’exception éventuellement des membres de la police et des forces armées.

La commission a le regret de constater que la nouvelle IRO ne répond pas aux préoccupations qu’elle avait exprimées au sujet du droit des travailleurs du secteur agricole de se syndiquer. Dans son rapport, le gouvernement déclare que l’IRO de 2002 n’étend pas ses effets à l’agriculture et que «les droits des travailleurs agricoles et la prévoyance en ce qui les concerne restent dépourvus de tout support légal». Il déclare en outre que la législation nécessaire pour assurer les droits des travailleurs agricoles et la prévoyance en ce qui les concerne sera élaborée au cours des cinq prochaines années. La commission veut croire que les mesures nécessaires seront prises pour assurer dans un très proche avenir le droit des travailleurs agricoles de se syndiquer.

Enfin, la commission demande une fois de plus au gouvernement de faire état dans son prochain rapport des progrès accomplis dans le sens de la garantie des droits prévus par la convention aux travailleurs des zones franches d’exportation et de communiquer copie de tout texte de loi pertinent, à l’état de projet ou adopté.

Article 3. a) Droit d’élire librement les dirigeants syndicaux. Dans ses précédents commentaires, la commission avait demandé au gouvernement de modifier l’article 27-B de l’ordonnance de 1962 sur les établissements bancaires, qui limite la possibilité d’exercer une responsabilité dans un syndicat bancaire aux seuls employés de la banque considérée, une peine pouvant aller jusqu’à trois ans d’emprisonnement étant prévue en cas d’infraction. La commission prend note de la déclaration du gouvernement à l’effet que cet article ne restreint pas le droit des travailleurs d’élire leur représentant parmi les membres du syndicat. La commission rappelle à nouveau que de telles dispositions peuvent entraver le droit des organisations d’élire librement leurs représentants en leur ôtant la possibilité d’élire des personnes qualifiées telles que des permanents syndicaux ou des retraités, ou en les privant de l’expérience de certains dirigeants lorsqu’elles ne disposent pas, dans leur propre rang, de personnes compétentes en nombre suffisant. Notant, de plus, la gravité des peines prévues en cas d’infraction à cette disposition, la commission prie instamment le gouvernement de modifier sa législation de manière à la rendre conforme à la convention, soit en dispensant de l’obligation d’appartenance à la profession une proportion raisonnable de dirigeants de l’organisation syndicale considérée, soit en admettant la candidature à ces postes de personnes ayant précédemment travaillé dans l’établissement bancaire.

b) Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et leur activité et de formuler leurs programmes d’action. La commission note que le gouvernement fédéral ou un gouvernement provincial peut interdire une grève ayant rapport avec un conflit du travail dans tous services d’utilité publique à tout moment, avant que cette grève n’éclate ou bien tandis qu’elle a lieu, et peut soumettre le différend à l’arbitrage obligatoire d’un conseil d’arbitres (art. 32 de l’IRO). Toute grève passant outre une ordonnance prise en application de cet article est réputée illégale en vertu de l’article 38(1)(c). La commission note que l’annexe I fournissant la liste des services d’utilité publique inclut des services qui ne peuvent être considérés comme essentiels au sens strict du terme: production pétrolière, services postaux, chemins de fer, lignes aériennes et installations portuaires. La liste mentionne également les services de surveillance et de sécurité de tout établissement.

La commission prend également note de la déclaration du gouvernement à l’effet que le gouvernement fédéral ou un gouvernement provincial a pouvoir d’annuler une grève, avant que celle-ci n’ait commencé ou tandis qu’elle a lieu, dans les établissements auxquels s’applique la loi de 1952 sur les services essentiels. Le gouvernement ajoute que cette loi s’applique aux établissements dans lesquels un arrêt de travail porterait préjudice aux intérêts de la nation ou causerait de graves difficultés à la société. A cet égard, la commission rappelle qu’elle demande depuis déjà un certain temps au gouvernement de modifier la loi sur les services essentiels, qui s’applique à des services fort loin d’être considérés comme essentiels au sens strict du terme. En effet, les services essentiels ne peuvent être que ceux dont l’interruption mettrait en danger, dans l’ensemble ou dans une partie de la population, la vie, la sécurité ou la santé de la personne (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 159). En conséquence, la commission prie le gouvernement de modifier la législation de manière à assurer que les travailleurs du secteur pétrolier, des services postaux, des chemins de fer, des lignes aériennes et des installations portuaires puissent recourir à la grève et qu’un arbitrage obligatoire ne puisse intervenir que dans des cas où les deux parties le veulent. Considérant, une fois encore, le caractère particulièrement lourd des sanctions pénales prévues en cas d’infraction à la loi sur les services essentiels, la commission prie le gouvernement de modifier cette loi de telle sorte qu’elle n’étende ses effets qu’aux services essentiels au sens strict du terme. Elle prie également le gouvernement de préciser quelles sont les catégories de travailleurs employés dans les «services de surveillance et de sécurité de tout établissement».

Afin d’éviter des dommages irréversibles ou exagérément disproportionnés par rapport aux intérêts professionnels des parties au différend, ainsi que les dommages causés à des tiers, à savoir les usagers ou les consommateurs qui subissent les effets économiques des conflits collectifs, les autorités pourraient établir un régime de service minimum dans les autres services d’utilité publique plutôt que d’interdire purement et simplement la grève, interdiction qui devrait être limitée aux services essentiels dans le sens strict du terme. Un service minimum devrait répondre au moins à deux conditions. Tout d’abord, et cet aspect est capital, il devrait effectivement et exclusivement s’agir d’un service minimum, c’est-à-dire limité aux opérations strictement nécessaires pour que la satisfaction des besoins de base de la population ou des exigences minima du service soit assurée, tout en maintenant l’efficacité des moyens de pression. D’autre part, étant donné que ce système limite l’un des moyens de pression essentiels dont disposent les travailleurs pour défendre leurs intérêts économiques et sociaux, leurs organisations devraient pouvoir, si elles le souhaitent, participer à la définition de ce service tout comme les employeurs et les pouvoirs publics. Il serait fortement souhaitable que les négociations sur la détermination et l’organisation du service minimum ne se tiennent pas durant un conflit de travail, afin de bénéficier de part et d’autre du recul et de la sérénité nécessaires. Les parties pourraient également envisager la constitution d’un organisme paritaire ou indépendant, appeléà statuer rapidement et sans formalisme sur les difficultés rencontrées dans la définition et l’application d’un tel service minimum et habilitéà rendre des décisions exécutoires (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 160 et 161).

La commission note en outre que l’article 39(7) prévoit un certain nombre de sanctions en cas d’inobservation d’une décision d’annulation d’une grève par un tribunal du travail: licenciement des travailleurs grévistes; annulation de l’enregistrement du syndicat; disqualification de dirigeants syndicaux de l’exercice de leur charge, que ce soit dans leur syndicat ou dans un autre, pour le terme à courir de leur mandat et pour le terme du mandat suivant. La commission rappelle à cet égard que des sanctions ne devraient pouvoir être infligées pour fait de grève que dans les cas où les interdictions enfreintes ne portent pas atteinte aux principes de la liberté syndicale. Et, même dans ces cas, l’existence de sanctions lourdes pour fait de grève risque de créer plus de problèmes qu’elle n’en résout. L’application de sanctions lourdes n’étant pas de nature à favoriser des relations sociales harmonieuses et stables, si des sanctions sont prévues à ce titre, elles ne devraient pas être sans commune mesure avec la gravité de l’infraction (voir étude d’ensemble, op. cit., paragr. 177 et 178). En l’occurrence, la commission estime que l’annulation de l’enregistrement d’un syndicat, eu égard à la gravité et au caractère particulièrement étendu des conséquences de la dissolution d’un syndicat pour la représentation des intérêts des travailleurs, serait une mesure disproportionnée même si les interdictions enfreintes ne sont pas contraires aux principes de la liberté syndicale. Par conséquent, la commission prie instamment le gouvernement de modifier l’article 39(7) de l’IRO de manière à assurer que les sanctions pour fait de grève ne puissent être imposées que lorsque l’interdiction de la grève n’est pas contraire à la convention et que les sanctions prévues dans de tels cas ne soient pas disproportionnées par rapport à la gravité de l’infraction.

La commission prie le gouvernement d’indiquer dans son prochain rapport les mesures prises ou envisagées pour rendre la législation conforme à la convention au regard de tous les points susvisés. De plus, elle prie à nouveau le gouvernement d’indiquer si l’ordonnance présidentielle n^o IV de 1999, qui modifie la loi antiterroriste en punissant d’une peine allant jusqu’à sept ans d’emprisonnement toute perturbation de l’ordre civil, y compris la grève illégale ou la grève du zèle, est toujours en vigueur.

Une demande portant sur certains autres points est adressée directement au gouvernement.

La commission espère que le gouvernement fera tout son possible pour prendre les mesures nécessaires dans un très proche avenir.