Observation (CEACR) - adopted 2003, published 92nd ILC session (2004)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Pakistan (Ratification: 1951)

La Comisión toma nota de la memoria del Gobierno. Asimismo, toma nota de los comentarios formulados por la Federación Panpakistaní de Sindicatos (APFTU) en una comunicación, de fecha 9 de julio de 2003, sobre la aplicación del Convenio, así como de las comunicaciones enviadas por la APFTU y la Confederación Internacional de Organizaciones Sindicales Libres (CIOSL) en 2002. Además, la Comisión toma nota de las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical en los casos núms. 2229 (330.º informe, marzo de 2003) y 2242 (332.º informe, noviembre de 2003).

La Comisión toma nota de la adopción de la ordenanza sobre relaciones laborales (IRO) de 2002, que derogó la ordenanza sobre relaciones laborales de 1969.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y empleadores a establecer y afiliarse a las organizaciones que consideren convenientes. 
1. Personal de gestión y de control. La Comisión toma nota con interés de que la definición de «trabajador» ha sido enmendada al derogarse la exclusión de las personas empleadas en un servicio de control cuyos salarios superen las 800 rupias al mes. La Comisión toma nota sin embargo de que la definición de «trabajador» proporcionada en el artículo 2 (xxx) de la IRO continúa excluyendo «a las personas que realizan principalmente trabajos de gestión o administrativos» y que el artículo 63, 2), dispone que una persona a la que se promueve o se nombra para un puesto directivo deja de ser miembro de un sindicato. La Comisión recuerda a este respecto que pueden introducirse restricciones en el derecho de sindicación del personal de dirección, siempre que estos trabajadores tengan el derecho a formar sus propias organizaciones para defender sus intereses y que la categoría de personal ejecutivo o de dirección no se defina de una forma tan amplia que debilite a las organizaciones de otros trabajadores al privarlas de una parte importante de sus miembros reales o potenciales [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafos 86-88]. La Comisión pide al Gobierno que enmiende su legislación a fin de garantizar que el personal directivo puede formar y afiliarse a organizaciones para defender sus propios intereses sociales y profesionales.

2. Otras exclusiones. Asimismo, la Comisión lamenta tener que tomar nota de que, según el artículo 1, 4) de la IRO, las personas que trabajan en los siguientes establecimientos o industrias están excluidos de su ámbito de aplicación: instalaciones o servicios exclusivamente conectados con las fuerzas armadas de Pakistán, incluidas las líneas de ferrocarriles del Ministerio de Defensa; la Corporación pakistaní de prensa de seguridad o la Sociedad limitada de documentos de seguridad o la Casa de la moneda de Pakistán; los trabajadores de la administración del Estados que no trabajan en los ferrocarriles, o los departamentos de correos, telégrafos y teléfono; establecimientos o instituciones para el tratamiento y cuidado de los enfermos, indigentes y enfermos mentales, excluyendo los que tienen ánimo de lucro; instituciones establecidas para el pago de las pensiones de vejez o para el bienestar de los trabajadores; y miembros de los servicios de vigilancia, seguridad o contra incendios de una refinería de petróleo o un establecimiento que se dedica a la producción, envío o distribución de gas natural o productos de petróleo líquido, o de un puerto o un aeropuerto.

Asimismo, la Comisión considera que de la declaración de la APFTU se desprende que el Gobierno no ha levantado aún la prohibición que pesaba sobre las actividades sindicales en la compañía de electricidad de Karachi (KESC). A este respecto, la Comisión toma nota de la declaración del Gobierno respecto a que la dirección de la KESC está tomando todas las medidas que puede a fin de mejorar el ambiente de trabajo y el bienestar de los trabajadores. La Comisión quiere señalar que el tema en cuestión es el derecho de los trabajadores de la KESC a establecer libremente sus organizaciones.

Además, la Comisión toma nota de que según las conclusiones del Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 2242, la ordenanza ejecutiva principal núm. 6 ha derogado los derechos sindicales de los trabajadores de las aerolíneas internacionales de Pakistán.

La Comisión recuerda que, a excepción de los miembros de la policía y de las fuerzas armadas, el derecho de sindicación debe garantizarse plenamente a todos los trabajadores. Asimismo, considera que los civiles que trabajan en instalaciones militares o al servicio del ejército o de la policía deben disfrutar de los derechos establecidos por el Convenio. Por lo tanto, la Comisión pide al Gobierno que enmiende su legislación a fin de garantizar el derecho de sindicación a todos los trabajadores, con la única posible excepción de los miembros de la policía y de las fuerzas armadas.

Además, la Comisión lamenta tener que tomar nota de que la nueva IRO no se ocupa de la preocupación expresada anteriormente por la Comisión sobre el derecho de sindicación de los trabajadores agrícolas. En su memoria, el Gobierno declara que la IRO de 2002 no cubre la agricultura y que «los derechos y bienestar de los trabajadores agrícolas siguen sin tener ningún apoyo legal». Asimismo, declara que en los próximos cinco años se desarrollará la legislación necesaria para garantizar los derechos y bienestar de los trabajadores agrícolas. La Comisión confía en que en un futuro próximo se tomarán las medidas necesarias para garantizar el derecho de sindicación de los trabajadores agrícolas.

Por último, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que indique en su próxima memoria los progresos realizados para establecer un marco legislativo del trabajo a fin de garantizar los derechos que estipula el Convenio a las zonas francas de exportación y que le transmita una copia de todos los proyectos legislativas o de la legislación que se haya adoptado.

Artículo 3, a).  Derecho a elegir libremente a los representantes. En sus anteriores comentarios, la Comisión pidió al Gobierno que enmendase el artículo 27-B de la ordenanza de 1962 relativa a las empresas bancarias, que restringe la posibilidad de aspirar a un cargo de un sindicato bancario sólo a los empleados del banco en consideración, sujeta a sanciones de hasta tres años de reclusión. La Comisión toma nota de la declaración del Gobierno respecto a que este artículo no restringe el derecho de los trabajadores a elegir a sus representantes entre los miembros del sindicato. La Comisión recuerda nuevamente que las disposiciones de este tipo infringen el derecho de las organizaciones de trabajadores a elegir a sus representantes con total libertad, al impedir que personas calificadas, como aquellas que trabajan a tiempo completo para el sindicato o los jubilados ocupen cargos sindicales o privando a los sindicatos del beneficio de la experiencia de algunos dirigentes en circunstancias en que no disponen en sus propias filas de un número suficiente de personas debidamente capacitadas. Tomando nota además de la gravedad de la sanción por violar esta disposición, la Comisión insta al Gobierno que enmiende esta ley a fin de ponerla en conformidad con el Convenio, ya sea suprimiendo la condición de pertenencia a la profesión para una proporción razonable de dirigentes de una organización, ya sea admitiendo como candidatos a las personas que hubiesen estado empleadas con anterioridad en el sistema bancario.

b) Derecho de las organizaciones de trabajadores a organizar su administración y formular sus programas. La Comisión toma nota de que el gobierno federal o provincial puede prohibir huelgas relacionadas con disputas laborales en cualquier servicio o entidad pública y en cualquier momento, antes o después de su inicio, y remitir las disputas a un órgano de arbitraje para que imponga el arbitraje obligatorio (artículo 32 de la IRO). Una huelga llevada a cabo infringiendo una orden dada en virtud de este artículo es considerada ilegal en virtud del artículo 38, 1), c). La Comisión toma nota de que el anexo I que establece la lista de servicios de utilidad pública, incluye servicios que no pueden ser considerados esenciales en el sentido estricto del término - producción de petróleo, servicios postales, ferroviarios, aéreos y portuarios. El anexo menciona asimismo al personal de guardia y los servicios de seguridad de cualquier establecimiento.

Asimismo, la Comisión toma nota de la declaración del Gobierno respecto a que el Gobierno federal o provincial tiene la potestad de suspender una huelga antes o después de su inicio en establecimientos en los que la ley sobre servicios esenciales de 1952 es aplicable. El Gobierno añade que esta ley se aplica a los establecimientos en los que parar el trabajo puede resultar perjudicial para los intereses nacionales o causar graves perjuicios a la comunidad. A este respecto, la Comisión recuerda que ha estado pidiendo al Gobierno durante un cierto tiempo que enmiende la ley sobre servicios esenciales, que incluye servicios que no pueden ser considerados esenciales en el estricto sentido del término. La Comisión considera que los servicios esenciales son sólo los servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población [véase Estudio general sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, de 1994, párrafo 159]. Por lo tanto, la Comisión pide al Gobierno que enmiende la ley a fin de garantizar que los trabajadores empleados en la producción de petróleo, los servicios postales, ferroviarios, aéreos y portuarios pueden recurrir a la huelga y que el arbitraje obligatorio sólo puede aplicarse en estos casos a petición de ambas partes. Recordando de nuevo las graves sanciones penales impuestas por violación de la ley sobre servicios esenciales, pide, además, al Gobierno que enmiende esta ley a fin de garantizar que su ámbito de aplicación limita a los servicios esenciales en el estricto sentido del término. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que especifique las categorías de trabajadores empleados en el «personal de guardia en los servicios de seguridad de cualquier establecimiento».

La Comisión opina que en lugar de prohibir las huelgas, lo cual debe limitarse a los servicios esenciales en el estricto sentido del término, a fin de evitar daños que sean irreversibles o fuera de toda proporción a los intereses ocupacionales de las partes en la disputa, así como daños a terceras partes, es decir a los usuarios o consumidores que sufren los efectos económicos de las disputas colectivas, las autoridades podrían, sin embargo, establecer un sistema de servicios mínimos de los servicios públicos. Un servicio mínimo debería cumplir al menos dos requisitos. Primero, y este aspecto es fundamental, debe realmente y exclusivamente ser un servicio mínimo limitado a las operaciones que son estrictamente necesarias para cumplir con las necesidades básicas de la población o con los requisitos mínimos del servicio, mientras se mantiene la eficacia de la presión que se debe realizar en las acciones de huelga. En segundo lugar, debido a que este sistema restringe uno de los medios esenciales de presión que tienen los trabajadores para defender sus intereses económicos y sociales, sus organizaciones deben poder, si así lo quieren, participar en la definición del servicio, junto con los empleadores y las autoridades públicas. Sería muy deseable para las negociaciones sobre la definición y organización de los servicios mínimos, que éstas no se realicen durante una disputa laboral a fin de que todas las partes puedan examinar el asunto con la objetividad o distancia necesarias. Las partes también pueden prever el establecimiento de un órgano conjunto independiente responsable del examen rápido y sin formalidades de las dificultades planteadas por la definición y aplicación de un servicio mínimo de este tipo y que tenga el poder de dictar decisiones de obligado cumplimiento [véase Estudio general, op. cit., párrafos 160 y 161].

Asimismo, la Comisión toma nota de que el artículo 39, 7), dispone las siguientes sanciones para los que infringen la orden de un tribunal de trabajo de desconvocar una huelga: despedir a los trabajadores que están en huelga; cancelar el registro de un sindicato; prohibir a los dirigentes sindicales ejercer cargos en este sindicato o cualquier otro durante el tiempo que les quedaba en el cargo y por el tiempo que duraría un cargo posterior. La Comisión recuerda a este respecto que las sanciones por ir a la huelga deben poder imponerse sólo cuando las prohibiciones en cuestión están en conformidad con los principios de libertad sindical. Incluso en estos casos, la existencia de graves y desproporcionadas sanciones por ir a la huelga puede crear más problemas de los que resuelve. Debido a que la aplicación de sanciones desproporcionadas no favorece el desarrollo de relaciones de trabajo armoniosas y estables, las sanciones no deben ser desproporcionadas respecto a la gravedad de la infracción [véase Estudio general, op. cit., párrafos 177 y 178]. Más concretamente, la Comisión considera que la cancelación del registro de un sindicato, en vista de la gravedad y del amplio alcance de las consecuencias que la disolución de un sindicato implica para la representación de los intereses de los trabajadores, sería desproporcionada incluso si la prohibición en cuestión estuviese en conformidad con los principios de la libertad sindical. Por consiguiente, la Comisión insta al Gobierno a que enmiende el artículo 39, 7), de la IRO a fin de garantizar que las sanciones por acciones de huelga sólo se pueden imponer cuando la prohibición de la huelga está en conformidad con el Convenio y que, incluso en estos casos, las sanciones impuestas no son desproporcionadas respecto a la gravedad de la infracción.

La Comisión pide al Gobierno que indique en su próxima memoria las medidas tomadas o previstas para poner su legislación en conformidad con el Convenio respecto a todos los puntos antes mencionados. Además, la Comisión pide de nuevo al Gobierno que indique si la ordenanza presidencial núm. IV de 1999, que enmienda la ley antiterrorista, penalizando la creación de disturbios civiles, incluidas las huelgas o las huelgas de celo ilegales, con reclusión de hasta siete años, sigue en vigor.

Se dirige al Gobierno una solicitud directa sobre otros puntos.