Observation (CEACR) - adopted 2002, published 91st ILC session (2003)

Invalidity, Old-Age and Survivors' Benefits Convention, 1967 (No. 128) - Bolivia (Plurinational State of) (Ratification: 1977)

En sus anteriores comentarios, la Comisión había examinado las disposiciones de la ley de pensiones núm. 1732, de 29 de noviembre de 1996, y su reglamento de aplicación (decreto supremo núm. 24469 de 1997) (en adelante, el reglamento). Esta legislación instituye un sistema basado en la capitalización individual de los haberes de la persona asegurada administrado por instituciones privadas (Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)), que sustituye al antiguo régimen de pensiones basado en el reparto y administrado por el Instituto Boliviano de Seguridad Social. Asimismo, la Comisión había tomado nota de las observaciones formuladas por la Central Obrera Boliviana (COB). Debido a los cambios fundamentales introducidos por el nuevo sistema (Seguro Social Obligatorio de Largo Plazo), la Comisión había insistido, en ausencia de la memoria del Gobierno, para que éste comunique una memoria detallada que le permita determinar si el nuevo sistema de pensiones continúa garantizando la aplicación del Convenio.

En su memoria, el Gobierno, aunque comunica algunas precisiones sobre el contenido del nuevo sistema de administración de fondos de pensiones, indica que éste ha empezado recientemente a administrar los fondos pero que todavía no ha otorgado ninguna prestación. Añade que las estadísticas sobre el nivel de prestaciones que figuran en su memoria conciernen a las prestaciones pagadas por el antiguo sistema de pensiones. La Comisión toma nota de esta declaración. Sin embargo, recuerda que el nuevo sistema de pensiones entró en vigor el 1.º de mayo de 1997, y que ya debería haber empezado a pagar las prestaciones si se consideran los períodos de afiliación fijados por la ley núm. 1732 de 1996 y su reglamento de aplicación. En efecto, según esta legislación, tienen derecho a las prestaciones de invalidez y de sobrevivientes, en caso de realización de la contingencia, las personas que entran dentro de su campo de aplicación que - o cuyo sostén de familia (para los derechohabientes de primer grado) - han, especialmente, por una parte, efectuado 60 cotizaciones mensuales al nuevo sistema de pensiones o al antiguo sistema fundado en la repartición y, por otra parte, pagado durante los 36 últimos meses al menos 18 primas mensuales destinadas a cubrir los riesgos comunes (véanse los artículos 8, 9, 14 y 15 de la ley y el artículo 2 del reglamento). Además, se prevén disposiciones especiales para las personas que no reúnen la condición de cotizaciones antes mencionadas.

Tratándose más especialmente de las prestaciones de vejez, la Comisión ha tomado nota asimismo de que según las informaciones comunicadas por el Gobierno los asalariados que presentan su demanda después del 31 de diciembre de 2001 entran dentro del nuevo sistema de pensiones. La Comisión recuerda que el Gobierno ratificó el Convenio en 1977 y que en consecuencia debe garantizar las disposiciones a todas las personas que entran dentro de su campo de aplicación, y ello cualquiera que sea la naturaleza de los distintos sistemas en los cuales hayan estado durante su carrera profesional. Por consiguiente, la Comisión espera que la próxima memoria contendrá informaciones detalladas sobre la aplicación práctica del nuevo sistema de pensiones, así como sobre su relación con el antiguo sistema, y más especialmente sobre los puntos siguientes.

1. Campo de aplicación. En respuesta a los comentarios de la Comisión sobre el campo de aplicación del nuevo sistema de pensiones, el Gobierno indica que las estadísticas pertinentes todavía no están disponibles. Sin embargo, a este respecto la Comisión toma nota de que el sitio Internet de la Superintendencia de Pensiones, Valores y Seguros (SPVA) da cuenta de ciertas estadísticas sobre, especialmente, el número de afiliados registrados en el nuevo sistema de pensiones. Por consiguiente, la Comisión espera que la próxima memoria del Gobierno incluirá todas las informaciones estadísticas solicitadas por el formulario de memoria en los artículos 9, 16 y 22 del Convenio. En la medida en que el Gobierno utilizó durante la ratificación del Convenio las excepciones temporales previstas en el párrafo 2 de los artículos 9, 16 y 22 del Convenio, el Gobierno quizá deseará referirse a los puntos 3 D y E planteados por el formulario de memoria en virtud de estas disposiciones del Convenio, que se refieren al número de asalariados protegidos y no al número de beneficiarios de una pensión.

2. Nivel de prestaciones. a) Prestaciones de invalidez y de sobrevivientes (artículos 10 y 23 en relación con el artículo 26 del Convenio). En su memoria, el Gobierno indica que, para calcular el monto de las prestaciones, la legislación nacional no toma en cuenta las prescripciones de los artículos 26 ó 27 del Convenio. A este respecto, la Comisión recuerda que aunque los Estados son libres de adoptar sus propias reglas y métodos de cálculo para fijar el monto de las prestaciones, este monto debe, sin embargo, ser fijado de manera tal que sea igual al menos al monto prescrito por los artículos 26, 27 ó 28 del Convenio, leídos conjuntamente con el cuadro anexo a la parte V (cálculo de los pagos periódicos). Los métodos de cálculo previstos por estas disposiciones, así como los parámetros que utilizan son establecidos únicamente para permitir la comparación entre las situaciones nacionales y las exigencias del Convenio. Debido a que, según los artículos 8 y 9 de la ley núm. 1732 y el artículo 41, c), del reglamento, las prestaciones de invalidez y de sobrevivientes se calculan con respecto al salario base del asegurado, el artículo 26 es aplicable para ver si el nivel de prestaciones de invalidez y de sobrevivientes prescrito por el Convenio se alcanza. En la medida en la que, tal como autoriza el párrafo 3 de dicho artículo 26, se prescribe un máximo para el salario base que sirve de cálculo a las prestaciones antes mencionadas (60 veces el salario mínimo nacional en vigor según el artículo 5 de la ley), la Comisión confía en que el Gobierno comunicará todas las informaciones estadísticas solicitadas por el formulario de memoria en virtud del artículo 26 del Convenio (títulos I, II y IV) y en particular el monto del salario de un obrero masculino calificado (elegido según el párrafo 6 ó 7 del artículo 26) y el monto de las prestaciones pagadas a un beneficiario tipo que - o cuyo sostén de familia - tenía unas ganancias anteriores iguales al salario de un obrero calificado de sexo masculino.

Por otra parte, la Comisión toma nota de que, según las informaciones comunicadas por el Gobierno, las prestaciones familiares no se pagaban ni durante el empleo ni durante la contingencia. Por lo tanto, el Gobierno no tiene que proporcionar las informaciones solicitadas en la materia por el formulario de memoria.

b) Prestaciones de vejez (artículo 17 en relación con los artículos 26 ó 27 del Convenio). i) La Comisión recuerda que en aplicación del artículo 7 de la ley núm. 1732 de 1996 sobre pensiones, el monto de la pensión de vejez depende del capital acumulado en la cuenta individual del trabajador. Además, en virtud del artículo 17 de la ley y de los artículos 18 y 19 del reglamento, la pensión puede presentar dos modalidades distintas, dependiendo del tipo de contrato que se haya elegido. Si el afiliado elige un contrato de seguro vitalicio, el monto de la pensión será fijo y corresponderá al menos al 70 por ciento del salario mínimo vigente; si el afiliado opta por un contrato de mensualidad vitalicia variable, el monto de la primera pensión corresponderá también al 70 por ciento, por lo menos, del salario mínimo en vigor; posteriormente, el monto de esta pensión variará en función de la mortalidad del grupo de pensionistas que seleccionaron esa modalidad y de la rentabilidad de la cuenta de mensualidades vitalicias variables. Para estar en condiciones de determinar si el monto de la pensión de vejez pagada en aplicación de la nueva ley de pensiones alcanza, por lo menos, el monto mínimo prescrito por el Convenio (45 por ciento del salario de referencia cuando el afiliado haya cumplido 30 años de cotización o de empleo), la Comisión desearía que el Gobierno comunique todas las informaciones estadísticas requeridas por el formulario de memoria según el artículo 26 del Convenio, títulos I y III, para cada uno de los tipos de pensiones elegidos. Debido a que el nuevo régimen de pensiones no ha alcanzado la madurez, el Gobierno quizá desearía tomar en consideración los derechos adquiridos o en curso de adquisición en virtud del antiguo régimen.

ii) En la medida en la que se garantiza una pensión mínima de vejez igual al 70 por ciento de salario mínimo a todos los pensionistas de 65 años, y ello sea cual sea la modalidad de pensión elegida, el Gobierno desearía asimismo referirse al artículo 27 del Convenio comunicando las informaciones requeridas por el formulario de memoria según los títulos I y III. Se ruega asimismo al Gobierno que confirme si el afiliado que elija un contrato de mensualidad vitalicia variable a la edad de 65 años disfrutará al menos de una pensión de un monto igual al 70 por ciento del salario mínimo en vigor, y ello durante toda su vida y no sólo para su primera pensión.

3. Prestaciones reducidas de vejez (artículo 18 en relación con el artículo 19 del Convenio). En respuesta a los comentarios anteriores de la Comisión, el Gobierno proporciona algunas informaciones sobre la posibilidad que tienen las personas que provienen del antiguo sistema de recibir sus prestaciones antes de la edad legal de apertura del derecho a una pensión mediante una disminución de sus prestaciones. A este respecto, la Comisión recuerda que sus comentarios concernían al nuevo sistema de pensiones. En efecto, según el artículo 13 del reglamento, si la pensión de vejez resultante del capital acumulado es inferior al 70 por ciento del salario mínimo en vigor, el afiliado puede retirar de su cuenta, a partir de la edad de 65 años, montos mensuales equivalentes al 70 por ciento de dicho salario hasta que el capital acumulado en su cuenta se agote. La Comisión recuerda que en aplicación del artículo 18, párrafo 2, a), del Convenio, las prestaciones reducidas de vejez deben garantizarse al menos a toda persona protegida que haya cumplido antes de la realización de la contingencia un período de afiliación de 15 años de cotizaciones o de empleo, y que esta prestación debe acordarse durante toda la duración de la contingencia en conformidad con el artículo 19 del Convenio. Por consiguiente, la Comisión espera que el Gobierno podrá indicar en su próxima memoria las medidas tomadas o previstas para garantizar la aplicación del Convenio sobre este punto a las personas cubiertas por el nuevo sistema de pensiones introducido por la ley núm. 1732 de 1996.

4. Duración de las prestaciones (artículos 12, 19 y 25). La Comisión ha tomado nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en respuesta a sus comentarios anteriores. Le ruega que confirme si las prestaciones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes pagadas en el marco del nuevo sistema de pensiones se otorgan durante toda la duración de la contingencia, y ello incluso en caso de agotamiento del capital acumulado en la cuenta individual del trabajador. Asimismo, remite al punto 3, b), ii), antes mencionado en lo que se refiere a los contratos de mensualidades vitalicias variables.

5. Edad prescrita para la pensión (artículo 15). En su memoria, el Gobierno indica que no ha previsto proyectos de reforma de la nueva ley sobre las pensiones en lo que concierne a la edad prescrita para la pensión que está fijada en 65 años. La Comisión toma nota de esas informaciones. La Comisión recuerda que según la legislación anterior la edad prescrita para la pensión era de 50 años para las mujeres y de 55 para los hombres. Ruega al Gobierno que precise, con ayuda de estadísticas, los criterios demográficos, económicos y sociales que permiten justificar el que se fije en 65 años la edad de apertura del derecho a una pensión, debido a que según las observaciones formuladas anteriormente por la Central Obrera Boliviana (COB), la esperanza media de vida es muy inferior a esta edad. (61,86 años para los hombres y 67,1 años para las mujeres según «The World Factbook, 2002». Además, según esta misma fuente, las personas de 65 años o más sólo representan el 4,5 de la población).

Por otra parte, la Comisión señala de nuevo a la atención del Gobierno el hecho de que en aplicación del artículo 15, párrafo 3, del Convenio, la edad prescrita para la pensión debe ser inferior a 65 años en lo que concierne a las personas que han laborado en trabajos considerados penosos o insalubres. Confía en que el Gobierno podrá indicar en su próxima memoria las medidas tomadas o previstas para dar pleno efecto a esta disposición del Convenio.

6. Revisión de las prestaciones (artículo 29). En respuesta a los comentarios de la Comisión, el Gobierno indica que el único procedimiento de ajuste al cual se ha recurrido consiste en el ajuste del salario mínimo nacional, el cual no tiene en cuenta la devaluación de la moneda con respecto al dólar de los Estados Unidos, sino que se basa en los índices de precios al consumo que son mucho más bajos. Añade que las pensiones no se han aumentado debido a estos parámetros. La Comisión debe recordar que, en virtud del artículo 29 del Convenio, el monto de las pensiones de invalidez, de vejez y de sobrevivientes debe revisarse periódicamente como consecuencia de variaciones notables en el nivel general de ganancias o de variaciones notables en el costo de la vida. La Comisión confía en que el Gobierno podrá examinar de nuevo la cuestión y que indicará en su próxima memoria las medidas tomadas para garantizar la plena aplicación de esta disposición del Convenio tanto en lo que concierne a las pensiones pagadas en el marco del sistema antiguo como en el sistema nuevo. A este respecto, recuerda que los artículos 2, 4 y 320 del reglamento prevén un procedimiento de ajuste de las pensiones que se están pagando o en curso de adquisición basado en la devaluación de la moneda nacional con respecto al dólar de los Estados Unidos. Asimismo, la Comisión ruega al Gobierno que le proporcione todas las informaciones estadísticas requeridas por el formulario de memoria según este artículo del Convenio en lo que concierne a las pensiones que se están pagando. Asimismo, le ruega que comunique copia de una escala establecida para el aumento anual de las rentas adquiridas o en curso de adquisición, en el marco del antiguo sistema de pensiones por el poder ejecutivo en conformidad con el artículo 57 de la ley núm. 1732, en su forma enmendada por la ley núm. 2197 de 9 de mayo de 2001.

7. Conservación de los derechos en curso de adquisición (artículo 30). En respuesta a los comentarios de la Comisión sobre la conservación de los derechos en curso de adquisición de los afiliados al antiguo sistema de pensiones basado en el reparto, el Gobierno proporciona las siguientes informaciones. Todas las personas que hagan valer sus derechos hasta el 31 de diciembre de 2001 y reúnan las condiciones de edad y de cotización previstas por la antigua legislación pueden beneficiarse de las prestaciones previstas por el antiguo sistema de pensiones. En aplicación del artículo 27 del Manual de Prestaciones, asimismo pueden tener derecho a estas prestaciones - pago global - los asegurados que hayan alcanzado la edad de 55 años para los hombres y 50 para las mujeres, y cuyo número mensual de cotizaciones sea inferior a 180 pero superior a 24; seis de estas cotizaciones deben obligatoriamente haber sido pagadas durante los 12 últimos meses antes de la edad prescrita para la pensión. Por otra parte, en conformidad con el artículo 1 de la resolución administrativa 012/1997, los afiliados que no habían alcanzado la edad de apertura al derecho a una pensión fijada por la antigua legislación, pero que han pagado al menos 180 cotizaciones mensuales, pueden recibir las prestaciones previstas por el antiguo sistema con una disminución del 8 por ciento de sus rentas por año que falte, siempre que hayan alcanzado la edad de 50 años para los hombres y 45 años para las mujeres.

Asimismo, el Gobierno se refiere al artículo 322 del reglamento según el cual las personas que no pudieron jubilarse en el marco del sistema de pensiones por reparto, y que habían efectuado al menos 60 cotizaciones mensuales antes del 1.º de mayo de 1997 tienen derecho a la compensación de sus cotizaciones de forma vitalicia pagada por una AFP. Los afiliados que habían efectuado menos de 60 cotizaciones en fecha de 1.º de mayo de 1997 tienen derecho a una compensación única que les será pagada directamente por la Dirección General de Pensiones.

La Comisión toma nota de estas informaciones. Recuerda que las personas que entran dentro del campo de aplicación del Convenio deben beneficiarse de las prestaciones en conformidad con sus disposiciones, independientemente del hecho de que durante su carrera profesional hayan podido estar sometidas a diferentes regímenes de pensiones y cualesquiera que sean los conceptos y principios sobre los que éstos se basan. Por consiguiente, espera que el Gobierno podrá examinar de nuevo la cuestión e indicar las medidas tomadas o previstas para garantizar una mejor aplicación de las disposiciones relativas a la conservación de los derechos en curso de adquisición, especialmente respecto a un número considerable de personas que, según las informaciones comunicadas por el Gobierno, no han aceptado la reducción actuarial de sus rentas de un 8 por ciento. Tomando nota de que esta cuestión se está negociando actualmente, la Comisión ruega al Gobierno que le proporcione informaciones detalladas sobre las medidas adoptadas o previstas en la materia.

Asimismo, la Comisión ruega al Gobierno que indique si las diversas medidas de compensación de las cotizaciones toman en consideración no sólo las cotizaciones pagadas por los afiliados, sino también las pagadas por los empleadores y por el Estado.

Por otra parte, la Comisión recuerda que, según las informaciones comunicadas por el Gobierno, el artículo 27 del Manual de Prestaciones prevé un pago global para los afiliados al antiguo sistema de pensiones que han alcanzado la edad prescrita para la pensión y cuyo número de cotizaciones sea inferior a 180 pero superior a 24. Sin embargo, toma nota de que el artículo 322, a), del reglamento prevé una compensación de las cotizaciones mensual para los afiliados que han realizado al menos 60 cotizaciones al sistema antiguo. La Comisión desearía que el Gobierno le proporcione informaciones detalladas sobre la aplicación en la práctica del artículo 27 del Manual de Procedimiento en lo que concierne a los afiliados que han realizado al menos 60 cotizaciones.

Asimismo, la Comisión desea que el Gobierno le proporcione el texto de las resoluciones administrativas 012/1997 y 001/1998 así como el del Manual de Prestaciones mencionados por el Gobierno en su memoria.

8. Responsabilidad general respecto al suministro conveniente de las prestaciones así como a la buena administración del sistema (artículo 35). El Gobierno indica que asume especialmente el servicio de las prestaciones por medio de la Superintendencia de Pensiones y la Dirección General de Pensiones, que administra el antiguo sistema de pensiones de reparto. La Comisión espera que la próxima memoria del Gobierno contendrá informaciones detalladas sobre las medidas tomadas a este respecto por estas instituciones. Asimismo, ruega al Gobierno que indique si los estudios y cálculos actuariales necesarios sobre el equilibrio financiero del nuevo sistema de pensiones se establecen periódicamente, y que le comunique los resultados de estos estudios y cálculos.

9. Participación en la administración (artículo 36). La Comisión ha tomado nota de la declaración del Gobierno según la cual las personas a cargo de la administración del nuevo sistema de pensiones no aceptan la injerencia de las personas protegidas. Debido a que el artículo 36 del Convenio prevé especialmente que los representantes de las personas protegidas deben participar en la administración del sistema, la Comisión confía en que el Gobierno volverá a examinar la cuestión y que indicará en su próxima memoria las medidas tomadas o previstas para dar efecto a esta disposición esencial del Convenio.

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La Comisión desearía que el Gobierno le proporcione copias de los diferentes tipos de contratos concluidos por los derechohabientes con las AFP o con las compañías de seguros, tanto si se trata de contratos de seguro vitalicio como de contratos de mensualidades vitalicias variables. Asimismo, ruega al Gobierno que indique cómo se establecen las tasas de mortalidad de los grupos de pensionistas que han seleccionado el contrato de mensualidades vitalicias variables, y que precise si las tasas son diferentes para los hombres y para las mujeres.

La Comisión ruega al Gobierno que indique si el Manuel de Normas de Evaluación y Calificación del Grado de Invalidez previsto en el artículo 24 del reglamento ha sido adoptado y, de ser el caso, que comunique una copia del texto.

Finalmente la Comisión espera que el Gobierno indicará respecto de cada una de las contingencias contempladas por el Convenio el número, la naturaleza y el monto de las prensiones otorgadas en aplicación del nuevo sistema de administración de fondos de pensiones.

[Se invita al Gobierno a que responda de manera detallada a los presentes comentarios en 2003.]