Observation (CEACR) - adopted 2002, published 91st ILC session (2003)

Seafarers' Identity Documents Convention, 1958 (No. 108) - Poland (Ratification: 1993)

La Comisión toma nota de la información contenida en la memoria del Gobierno.

1. Campo de aplicación del Convenio y derecho al documento de identidad. Artículo 1, 2) y 2, 1), del Convenio. De la memoria del Gobierno, la Comisión toma nota de que se enmienda el artículo 11, 1), 3), y el párrafo 3, de la ley núm. 258, de 23 de mayo de 1991, sobre el empleo en los buques mercantes de alta mar (la ley), que en la actualidad prevé la expedición de documentos de identidad de gente de mar a personas que no son ni trabajadores del mar, ni pescadores, a efectos de situar la ley en el campo de aplicación del Convenio en lo que respecta al derecho. La Comisión espera que el Gobierno comunique información acerca de los progresos realizados al respecto. Solicita también información sobre las consultas pertinentes con las organizaciones de armadores y de gente de mar.

2. Personas a las que se prohíbe legalmente el trabajo en los buques. La Comisión recuerda nuevamente los términos del artículo 13, 1), 2), c), y d) de la ley, con arreglo a los cuales la expedición de un documento de identidad de gente de mar puede denegarse «a las personas a las que se hubiese prohibido legalmente el trabajo en los buques» y a las «personas respecto de las cuales existen razones para que se les deniegue la expedición de un pasaporte».

En relación con el primer punto, la Comisión expresa su preocupación en cuanto al uso de las disposiciones del Código Penal, entre otras cosas, los artículos 39, 2) y 41, 1), de la ley de 6 de junio de 1997, que prohíbe que las personas ocupen un puesto específico o que ejerzan una ocupación específica. De la memoria del Gobierno, toma nota de que puede imponerse esta prohibición «si un responsable hubiese abusado de tal puesto o hubiese ejercido una ocupación cuando cometiera el delito o, si pudiera suponerse que otra ocupación de un puesto específico o el ejercicio de una ocupación específica pusiera en peligro intereses significativos protegidos por la ley».

La sanción penal a que hace referencia el Gobierno, es un texto de aplicación general. Como tal, la Comisión considera que, dada su amplitud, se plantean cuestiones en torno a la adecuación de las salvaguardias de procedimiento.

Una sanción de esta naturaleza requiere el respeto del principio de proporcionalidad, en lo que atañe, tanto a las circunstancias del delito como a la duración de la prohibición. En la práctica, y especialmente en el sector marítimo, tales sanciones pueden traducirse en la privación al trabajador del empleo en general, en el que las calificaciones, la formación y la experiencia constituyen especificidades del sector.

Sólo un juzgado podría imponer tal prohibición, teniendo en cuenta la índole del delito y en relación con un delito específico, es decir, que en el contexto marítimo esto se justificaría si se fundara en motivos en los que se pusiera directamente en peligro la seguridad de la navegación y la vida, y la integridad física de la persona.

Además, existe una distinción fundamental entre los delitos cometidos y las posibilidades potenciales de cometer crímenes o de reiterar delitos. La imposición de sanciones preventivas, en base a presunciones de que pueden producirse otros delitos significa imponer una sanción a las personas que anticipa los delitos que pudiese o no cometer.

3. Denegación de la expedición de los documentos de identidad de gente de mar. En lo que concierne a la denegación de los documentos de identidad de gente de mar a las «personas a las que no puede expedirse un pasaporte», la Comisión recuerda sus comentarios que formulara en la solicitud directa al Gobierno, en 2000, y nuevamente destaca que el documento de identidad de la gente de mar no es un pasaporte. A diferencia de un pasaporte, que se expide de conformidad con la legislación nacional y que no confiere derechos con arreglo al derecho internacional, el documento de identidad de la gente de mar es expedido por una autoridad nacional, de conformidad con, y respaldado por, un convenio internacional que rige la expedición (o denegación), la posesión y el uso del documento. (Aplicación del Convenio sobre los documentos de identidad de la gente de mar, Informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1999, Conferencia Internacional del Trabajo, Informe III (parte 1A), páginas 21-23).

La Comisión toma nota, tal y como se expone en la memoria del Gobierno, de un pasaje sobre «las premisas para la denegación [de expedición] de un pasaporte», de conformidad con el artículo 6 de la ley de 29 de noviembre de 1990 sobre los pasaportes. De la memoria, toma nota, entre otras cosas, de que: la expedición de un pasaporte puede también denegarse:

-  por un período no mayor de 12 meses, cuando se recibiera una información confirmada, según el procedimiento previsto en los tratados internacionales, de que una determinada persona hubiese cometido un crimen o un delito con afán de lucro en el extranjero;

-  también, cuando se cruzase la frontera con otro documento que no fuese el pasaporte, por ejemplo, los documentos de identidad de la gente de mar. El documento de identidad de la gente de mar es expedido, de conformidad con el Convenio, por una autoridad nacional, que puede denegar su expedición en aquellos casos en los que una persona que lo hubiese solicitado, hubiese cometido un delito, o que pudiese sospecharse razonablemente que había cometido un delito o infringido una obligación reglamentaria.

La Comisión también toma nota de que el Gobierno sigue asimilando el documento de identidad de la gente de mar a un pasaporte e impone las mismas restricciones a la expedición de ambos documentos.

En lo que respecta a la denegación de la expedición de los documentos de identidad de la gente de mar, la Comisión solicitaba al Gobierno, en su solicitud directa de 2000, que transmitiera «una aclaración en cuanto a los procedimientos previstos y a los acuerdos internacionales a que se refería, que eran motivo de la adopción de tales medidas». No se recibió respuesta alguna sobre esos puntos. La Comisión considera asimismo que la denegación de los documentos de identidad de la gente de mar por parte del Estado, en base a una «información confirmada» o a una sospecha, con arreglo a procedimientos no especificados en tratados internacionales no especificados por infracciones no relacionadas con la seguridad de la navegación marítima («con afán de lucro»), puede frustrar la finalidad del Convenio, que es facilitar los movimientos laborales internacionales de los trabajadores del mar mercantes.

Por último, tal y como se afirma en la memoria del Gobierno, la denegación de expedición de un pasaporte como castigo por haber cruzado la frontera «con otro documento que no sea un pasaporte, por ejemplo, el documento de identidad de la gente de mar», apunta a un concepto erróneo del propósito del documento, como se establece en el Convenio y en los comentarios antes mencionados de esta Comisión, en 1999, sobre la aplicación del Convenio relativo a los documentos de identidad de la gente de mar.

4. Derecho de la gente de mar de regresar al Estado que otorga el documento (artículo 5 del Convenio). De la memoria del Gobierno, la Comisión toma nota de que el documento de identidad se expide a la gente de mar extranjera que es residente permanente en Polonia. La memoria manifiesta que un empleado extranjero a bordo de un buque deberá ser titular de otro documento (que no sea el documento de identidad de la gente de mar) para cruzar la frontera y para regresar a Polonia.

Como se afirmaba en los comentarios de esta Comisión en 1999, en torno a la aplicación del Convenio, el documento de identidad de la gente de mar es el único documento que necesita la gente de mar para entrar en el territorio de otro Estado parte en el Convenio y para regresar al Estado que lo había otorgado. En relación con el regreso de la gente de mar a Polonia, los extranjeros que son titulares de un documento de identidad de gente de mar polaco, tienen derecho a entrar en Polonia con ese documento por un período de hasta un año, tras su expiración. Este derecho de regreso convencional es independiente y no está relacionado con la validez de cualquier otro documento del que pueda ser titular la gente de mar, como un permiso de residencia para extranjeros. Por consiguiente, la Comisión solicita al Gobierno que indique los textos legislativos y/o reglamentarios que garantizan la readmisión en Polonia de los trabajadores del mar extranjeros a los que se hubiese expedido un documento de identidad de gente de mar polaco.

En consecuencia, la Comisión solicita al Gobierno:

i)  que modifique los textos legislativos y administrativos sobre las personas a las que se prohíbe legalmente el trabajo en buques y que los armonice con los comentarios anteriores, y que informe de las medidas adoptadas a tal fin;

ii)  que identifique los mencionados procedimientos y tratados internacionales que sirven de fundamento legal para la denegación de la expedición de los documentos de identidad de gente de mar;

iii)  que asegure que se respete la primacía de los acuerdos internacionales, tal y como se establece en el artículo 1, 3), de la mencionada ley, respecto de este Convenio, y que el documento de identidad no esté sujeto a las reglamentaciones relativas a la obtención de pasaportes, y que informe de las medidas adoptadas;

iv)  que indique los textos que garantizan el derecho de los trabajadores del mar extranjeros a regresar a Polonia con un documento de identidad polaco de gente de mar que hubiese expirado, y

v)  que indique la situación en que se encuentra el proceso de enmienda relativo al derecho al documento, y que transmita los textos de enmienda cuando se disponga de los mismos.

[Se invita al Gobierno a que responda detallada a los presentes comentarios en 2003.]