Direct Request (CEACR) - adopted 1999, published 88th ILC session (2000)

Employment Promotion and Protection against Unemployment Convention, 1988 (No. 168) - Finland (Ratification: 1990)

La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport et, en particulier, de celles qui concernent l'application des articles 3, 10, paragraphe 1, et 11, paragraphes 1 et 2, de la convention, objet de ses précédents commentaires. Elle prend également note des commentaires, joints au rapport, de l'Organisation centrale des syndicats finlandais (SAK) et de la Confédération finlandaise des salariés (STTK).

Articles 7, 8 et 9 de la convention (promotion de l'emploi). Dans ses commentaires, la SAK déclare que la couverture du chômage a fait l'objet, au début de 1997, de réformes entraînant le resserrement d'un certain nombre de conditions à remplir pour bénéficier des prestations de chômage. Il en résulte que la proportion de chômeurs se trouvant en dehors du système de protection contre le chômage s'accentue et que la moitié d'entre eux émargent d'ores et déjà à l'aide à l'emploi. Il conviendrait donc d'observer étroitement les incidences de cette réforme pour veiller à ce qu'elle n'entraîne l'exclusion d'aucun groupe. Sur ce plan, la SAK se félicite de ce que les mesures d'aide aux chômeurs de longue durée émargeant à l'aide à l'emploi (qui consistent notamment, à les orienter vers des stages non rémunérés ou des emplois financés par des aides combinées) commencent à être différenciées des mesures proposées aux autres chômeurs. La SAK considère néanmoins qu'une attention particulière devrait être accordée à la situation des chômeurs de longue durée âgés, qui ont du mal à trouver du travail alors que l'emploi reprend grâce à une conjoncture économique favorable.

La STTK centre ses commentaires sur la réforme de la politique publique du marché du travail intervenue au début de 1998. Elle attire l'attention sur le fait que la création de nouvelles possibilités d'emplois ne doit pas se faire au prix d'un abaissement des dépenses consacrées à la couverture du chômage ou du niveau de cette couverture. Ce n'est pas en rendant encore plus précaire l'existence des chômeurs que l'on crée de nouveaux emplois ni que l'on abaisse considérablement la demande de transferts de recettes publiques. La STTK fait valoir que les chômeurs qui ne sont en fait plus disponibles sur le marché du travail devraient bénéficier d'arrangements supplémentaires répondant à leurs besoins; elle souligne à cet égard qu'il serait souhaitable que la coopération s'améliore entre l'administration du travail, le ministère des Affaires sociales et de la Santé, les services sociaux locaux et les services de santé, de même que les caisses de pensions.

Le gouvernement indique dans son rapport que la réforme de la politique du marché du travail de 1998 comporte des mesures conçues à l'intention des personnes qui sont sans emploi depuis un temps particulièrement long et qui ont perçu leur indemnité de chômage pendant 500 jours. Il cite en particulier la disposition concernant les "subsides combinés". De même, les crédits budgétaires consacrés à l'emploi sont centrés sur les jeunes de moins de 25 ans enregistrés au bureau de l'emploi, de même que sur les chômeurs de longue durée à la recherche d'un emploi depuis plus de 12 mois. Ces crédits couvrent des mesures telles que l'aide financière à l'emploi, les stages, la formation professionnelle des adultes, la réadaptation et la formation. Le gouvernement mentionne comme catégorie nouvelle celle des demandeurs d'emploi âgés, pour qui les opportunités sur le marché ouvert ont été améliorées à travers, par exemple, le Programme national en faveur des travailleurs âgés ou le Programme national de développement de l'emploi.

La commission prend note de ces informations ainsi que des statistiques jointes au rapport sur le nombre de salariés et de bénéficiaires des prestations de chômage et sur le montant des dépenses de couverture du chômage pour 1994-1997. Elle note en particulier que, tandis que le nombre des actifs dans tous les secteurs a progressé de 116 000, pendant la même période celui des bénéficiaires de prestations de chômage a reculé de 347 803. Cette baisse appréciable s'est accompagnée d'une réduction de 27 pour cent des dépenses en prestations de chômage basées sur les gains, de même que d'une division par plus de cinq des dépenses en prestations de base. Dans le même temps, les dépenses en aide à l'emploi ont été multipliées par quatre, ce qui atteste qu'un certain nombre de personnes percevant jusque-là des prestations de chômage basées sur les gains ou des prestations de base sont passées dans la catégorie de celles qui bénéficient d'une aide à l'emploi. D'après les statistiques, le montant total de l'aide à l'emploi correspondait en 1997 à plus de 41 pour cent des dépenses combinées en prestations basées sur les gains et en prestations de base, et la SAK considère que près de la moitié de l'ensemble des chômeurs émargent d'ores et déjà à l'aide à l'emploi, autant parce qu'ils sont au chômage depuis longtemps que parce qu'ils ne peuvent satisfaire aux conditions désormais plus strictes ouvrant droit à l'indemnité de chômage journalière. La commission souhaiterait que le gouvernement communique dans son prochain rapport des statistiques à jour faisant ressortir, en particulier, le nombre total des chômeurs bénéficiant actuellement de l'aide à l'emploi et le nombre de ceux qui sont passés à l'aide à l'emploi après avoir perçu leurs indemnités de chômage journalières pendant 500 jours pleins. Elle souhaiterait en outre que le gouvernement précise, statistiques à l'appui, les mesures prises ou envisagées pour éviter la marginalisation des sans-emploi, de même que les mesures prises en faveur des chômeurs de longue durée et de très longue durée, notamment des demandeurs d'emploi âgés. Compte tenu des commentaires formulés à cet égard par les organisations syndicales, la commission tient à souligner que le moyen que constitue la sécurité sociale, notamment à travers ses ressources financières, pour promouvoir l'emploi, comme l'indique l'article 7 de la convention, devrait être utilisé dans le souci de maintenir en toutes circonstances le niveau des prestations de chômage au moins au niveau minimum prescrit à l'article 15, paragraphe 1, de la convention. De plus, la commission souhaiterait que, comme suggéré par la STTK, le gouvernement examine dans son prochain rapport la nécessité de renforcer la coopération, dans le domaine de l'aide complémentaire aux catégories les plus défavorisées de chômeurs, entre l'administration du travail, le ministère des Affaires sociales et de la Santé, les services sociaux locaux et les services de soins de santé, de même que les caisses de pensions. Enfin, la commission attire l'attention du gouvernement sur ses commentaires de 1998 au titre de la convention no 122 sur la politique de l'emploi, 1964.

Article 15, paragraphe 1 b), et article 16. Selon la STTK, les récentes réformes ont eu pour conséquence que le niveau de protection contre le chômage, y compris le niveau des prestations basées sur les gains, se situe d'ores et déjà, pour de nombreux chômeurs, en deçà de l'aide au revenu. A cet égard, le gouvernement indique dans son rapport que l'aide au revenu prévue par la loi no 1412/97 y relative relève du système de sécurité sociale et est considérée comme un dispositif d'aide financière de dernier recours ne devant être utilisée que pour maintenir les moyens d'existence de l'intéressé à un niveau conforme à la dignité humaine. Le montant total de base, exonéré d'impôt, de l'aide au revenu pour une personne seule s'élève à 2 021 marks finlandais par mois dans les communes de la première catégorie et à 1 934 marks finlandais par mois dans celles de la deuxième catégorie. Parallèlement, l'indemnité de chômage journalière de base s'élève à 2 129 marks finlandais par mois après impôt et le salaire minimum fixé par les conventions collectives actuellement en vigueur est compris entre 3 900 et 4 000 marks finlandais par mois après impôt, aux taux moyens. Selon le gouvernement, l'indemnité journalière de base peut être ainsi considérée comme correspondant aux 50 pour cent stipulés à l'article 15, paragraphe 1 b), de la convention. Pour ce qui est de l'aide à l'emploi, son montant plein est identique à celui de l'indemnité de chômage journalière de base. Elle est soumise aux conditions de ressources pour les chômeurs ne pouvant justifier d'un emploi antérieur pour l'indemnité de chômage journalière ainsi que pour ceux qui ont perçu une aide à l'emploi pendant 180 jours après avoir perçu l'indemnité journalière pendant les 500 jours que compte la période maximum. Quant à l'indemnité journalière de chômage basée sur les gains, elle est constituée d'une part de base égale à l'indemnité journalière de base au taux plein à laquelle s'ajoute une part basée sur les gains représentant 42 pour cent de la différence entre le salaire journalier et la part de base. En 1998, les indemnités journalières basées sur les gains correspondaient à environ 58 pour cent du salaire dans les catégories de revenus moyens.

La commission prend note de ces informations et notamment de la déclaration du gouvernement selon laquelle, en application de l'article 15, paragraphe 1 b), de la convention, le niveau de la prestation de chômage de base correspond à 50 pour cent du salaire minimum légal. Elle rappelle qu'en vertu de cette disposition de la convention les indemnités de chômage déterminées sans rapport avec les cotisations ni avec le gain antérieur doivent être fixées à 50 pour cent au moins du salaire du manoeuvre ordinaire, ou au montant minimal indispensable pour les dépenses essentielles, le montant le plus élevé devant être retenu. La commission note à cet égard que, selon les données communiquées par le gouvernement, le montant de l'indemnité de chômage journalière de base n'est que légèrement supérieur à celui de l'aide au revenu, aide qui est destinée à couvrir les dépenses indispensables à la subsistance. Pour pouvoir apprécier la situation, la commission demande au gouvernement de continuer à fournir des statistiques à jour détaillées sur les montants de l'indemnité de chômage journalière de base, de l'aide au revenu, du salaire minimum et du salaire du manoeuvre ordinaire, avant et après impôt.

Article 18, paragraphe 1. Le gouvernement indique qu'en vertu de modifications de la législation entrées en vigueur au début de 1997 l'indemnité journalière de chômage ne commence à être perçue que lorsque l'intéressé a été inscrit comme demandeur d'emploi auprès d'un bureau de l'emploi pendant sept jours sur une période maximale de huit semaines consécutives. Ce délai d'attente intervient une fois en ce qui concerne la période maximale de prestation de 500 jours. Le gouvernement précise en outre que, pour le paiement de l'indemnité journalière, chaque semaine civile ne peut compter plus de cinq jours de prestation.

La SAK souligne à cet égard qu'il résulte du fait que l'indemnité de chômage journalière ne peut être payée que pour un maximum de cinq jours par semaine que la personne se trouvant au chômage ne peut, en raison de ce délai d'attente, percevoir d'indemnité pendant les neuf à onze premiers jours de chômage. A cela s'ajoute que la période au cours de laquelle les jours d'attente doivent être accumulés n'a pas été portée au-delà des huit semaines civiles. Ces changements causent un préjudice, en particulier pour les personnes employées à temps partiel. Par contre, le paiement des congés dus à la fin d'une relation d'emploi peut désormais s'effectuer en fractions pendant la période d'attente de l'indemnité de chômage journalière.

La commission prend note de ces informations. Elle souhaiterait que le gouvernement communique copie des modifications législatives en question et explique, à la lumière des commentaires susvisés de la SAK, les conséquences pratiques de l'introduction du nouveau délai d'attente de sept jours ouvrables pour les chômeurs, compte tenu du fait que, en vertu de l'article 18, paragraphe 1, de la convention, un tel délai d'attente ne doit pas excéder sept jours.

Article 20 b). En réponse aux précédents commentaires de la commission, le gouvernement indique que, dans les cas où l'emploi a été refusé ou rompu sans raison acceptable, c'est une commission du travail, constituée de représentants des employeurs et des salariés et présidée par un représentant du bureau de l'emploi qui détermine si les conditions d'admission à l'indemnisation au titre du chômage sont réunies. Chaque cas de refus ou de cessation d'emploi est traité individuellement, conformément aux principes énoncés dans la loi no 602 de 1984, qui concerne la protection des moyens de subsistance des chômeurs. Le gouvernement indique en outre que, depuis le début de 1997, le délai de carence précédant la prestation de chômage dans le cas où le chômage résulte de la décision de l'intéressé lui-même a été allongé. Ainsi, une personne ayant démissionné de son emploi sans raison justifiable ou étant à l'origine de son licenciement ne peut prétendre à l'indemnité journalière pendant trois mois. Quant à la personne qui, de son propre fait, ne permet pas qu'un contrat d'emploi s'établisse, elle ne peut prétendre à l'indemnité journalière pendant six semaines.

La SAK déclare qu'elle juge inacceptable l'allongement de ce délai de carence particulièrement pénalisant précédant la prestation, car ce délai était déjà assez long jusque-là. Elle fait en outre valoir les nombreux problèmes qu'entraîne, en termes de protection légale des chômeurs, la détermination de ces délais. Il est par exemple très problématique d'apprécier une situation sur la base des entretiens d'embauche ou de prouver que la conduite du salarié lui-même était répréhensible.

La commission prend note de ces informations, de même que du fait qu'avec l'allongement du délai de carence précédant la prestation de chômage lorsque le chômage est imputable à l'intéressé lui-même, la question de la détermination de la responsabilité propre du salarié devient beaucoup plus importante. Elle note que, bien que les décisions dans de telles situations soient prises par la commission tripartite du travail, ce système n'exclut pas en lui-même des difficultés d'évaluation du degré de responsabilité propre du salarié ni des problèmes de garantie de sa protection légale. La commission rappelle que, dans de telles situations, le principe directeur établi par cette disposition de la convention veut que ce soit l'autorité compétente qui détermine si l'intéressé a délibérément contribué à son licenciement. Elle demande donc au gouvernement d'indiquer de quelle manière ce principe est appliqué dans le cadre des décisions desdites commissions du travail et des instances d'appel, et de communiquer des exemples de décisions administratives ou judiciaires pertinentes.

Article 25. Se référant à ses précédents commentaires, la commission rappelle que cette disposition de la convention prescrit que les régimes légaux de sécurité sociale, y compris de la protection contre le chômage, doivent être adaptés aux conditions de l'activité professionnelle des travailleurs à temps partiel dont la durée de travail où les gains ne peuvent, dans des conditions prescrites, être considérés comme négligeables. Comme la législation finlandaise exclut du bénéfice des indemnités de chômage journalières les travailleurs à temps partiel faisant moins de 18 heures par semaine, la commission a demandé au gouvernement d'expliquer les critères retenus pour fixer à 18 heures par semaine le seuil en deçà duquel le travail accompli par des travailleurs à temps partiel est apparemment considéré comme négligeable.

Dans sa réponse, le gouvernement déclare que la protection contre le chômage est une prestation du type assurance, basée sur une condition d'emploi antérieure reposant sur le nombre d'heures considérées comme apportant à l'intéressé un revenu suffisant, c'est-à-dire 18 heures par semaine. Au début de 1997, la règle de l'emploi antérieur a été portée de 26 à 43 semaines au cours des 24 mois précédents dans un emploi dont le nombre d'heures hebdomadaires était au moins de 18. Le gouvernement rappelle que, avant le 1er janvier 1994, l'indemnité journalière de base était versée aux personnes ayant besoin d'une aide financière même lorsque la condition d'emploi antérieur n'était pas satisfaite. Par la suite, les chômeurs ne satisfaisant pas à cette condition ont pu prétendre à une aide à l'emploi, sous réserve d'une évaluation de leurs besoins, sans limitation de la période. Le versement de l'aide à l'emploi incombe lui aussi à l'Institut d'assurance sociale.

Dans ses commentaires, la SAK considère que la réforme de la protection contre le chômage entreprise en 1997 a eu un certain nombre de conséquences négatives, en particulier pour les travailleurs à temps partiel. Outre l'allongement de la durée de l'emploi antérieur et du délai d'attente, il est apparu qu'un autre élément apporté par la réforme - la redéfinition des salaires pris en considération pour le calcul de l'indemnité de chômage journalière après chaque nouvelle période d'emploi - est à l'origine de problèmes frappant en particulier les travailleurs à temps partiel, qui se sont trouvés entraînés, pour la plupart, dans le cercle vicieux de l'amenuisement de leurs revenus.

La commission note qu'il ressort de la réponse du gouvernement que les critères retenus pour fixer à 18 heures par semaine le seuil d'admission des travailleurs à temps partiel à la protection contre le chômage consistent à ne couvrir par l'assurance sociale que le travail assurant à l'intéressé un revenu suffisant. Elle fait observer que, si dans les sphères de l'emploi traditionnel, l'obtention d'un revenu suffisant nécessite normalement de travailler non moins de 18 heures par semaine, dans les secteurs modernes de l'économie présentant un fort potentiel de valeur ajoutée, il n'est plus rare aujourd'hui qu'un emploi à temps partiel de moins de 18 heures par semaine procure un revenu suffisant. Or, en Finlande, dans le cadre de la législation actuelle, un tel travail à temps partiel semble exclu de la protection contre le chômage. La commission considère que le fait que les nouvelles formes d'emploi à temps partiel assurant un revenu suffisant pour moins de 18 heures de travail par semaine n'emportent pas le droit à la protection contre le chômage n'est pas conforme à l'objectif prioritaire consistant à promouvoir l'emploi en utilisant au besoin les moyens de la sécurité sociale que proclame l'article 7 de la convention. Ces formes de travail revêtent une importance croissante dans nos sociétés et ne sauraient en aucun cas être considérées comme négligeables au sens de l'article 25, paragraphe 1, de la convention. La commission rappelle cependant que, étant particulièrement souple, cet article permet de prendre en considération, pour déterminer ce qui constitue un travail à temps partiel non négligeable, non seulement les heures de travail mais aussi les gains obtenus par ce travail. Elle rappelle également que la condition d'emploi antérieur prévue à l'article 16 de la loi no 602 de 1984 relative au maintien des moyens d'existence des chômeurs présuppose qu'un salaire a été payé conformément à la convention collective ou aux usages et ménage la possibilité, dans les secteurs où les arrangements concernant les heures de travail s'écartent de la norme, d'une dérogation à la règle de l'accomplissement d'un certain nombre d'heures par semaine, sous réserve des conditions pouvant être prescrites par voie d'ordonnance, lorsque l'intéressé peut être considéré, sur la base de ses gains, comme tirant sa subsistance d'un tel travail. La commission prie donc le gouvernement d'indiquer de quelle manière ces dispositions sont appliquées dans la pratique et s'il existe un montant minimal de gains issus d'un emploi à temps partiel ouvrant droit à la protection contre le chômage. Dans la négative, le gouvernement voudra sans doute étudier la possibilité d'introduire un critère de gains, ayant le même poids que le seuil de 18 heures par semaine, comme autre critère de satisfaction à la condition de l'emploi antérieur ouvrant droit à la prestation de chômage journalière.

Pour ce qui est de la situation effective des travailleurs à temps partiel, la commission note qu'il ressort du rapport du gouvernement et des commentaires de la SAK que les modifications apportées pendant la période couverte par le rapport à la condition d'emploi antérieur ouvrant droit à la protection contre le chômage ont entraîné l'exclusion des travailleurs à temps partiel faisant moins de 18 heures par semaine du bénéfice non seulement de la prestation basée sur les gains mais aussi de l'indemnité de chômage journalière de base, de sorte que la seule forme d'assistance sur laquelle cette catégorie puisse compter en cas de chômage est l'aide à l'emploi, sous réserve d'une évaluation de leurs besoins. Pour ce qui est des travailleurs à temps partiel qui, en principe, travaillent plus de 18 heures par semaine, la commission note en outre que, selon la SAK, l'allongement de la condition d'emploi antérieur ouvrant droit à l'indemnité de chômage journalière de 26 à 43 semaines a rendu plus difficile pour cette catégorie de bénéficier du système de protection contre le chômage et, dans une certaine mesure, de voir leur droit à la protection contre le chômage maintenu. Dans cette situation, la commission prie le gouvernement de fournir dans son prochain rapport des informations détaillées sur les conditions s'attachant à l'octroi de l'aide à l'emploi dans le cas des travailleurs à temps partiel ne satisfaisant pas à la condition d'emploi antérieur. Enfin, compte tenu du fait que l'application de l'article 25 de la convention prescrit aux gouvernements de tenir présent à l'esprit, notamment lorsqu'ils procèdent à des réformes de leur système de sécurité sociale, la situation professionnelle des travailleurs à temps partiel, la commission souhaiterait que le gouvernement fournisse dans son prochain rapport des informations, y compris sous forme d'étude ou d'enquête statistique, sur les mesures prises ou envisagées sur le plan législatif ou administratif, dans le but d'adapter les régimes légaux de protection contre le chômage aux besoins spécifiques de l'emploi à temps partiel, forme d'emploi en expansion.