Observation (CEACR) - adopted 1996, published 85th ILC session (1997)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Pakistan (Ratification: 1951)

La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport ainsi que des précisions fournies par le représentant gouvernemental à la Commission de la Conférence en juin 1995. Elle prend également note des commentaires formulés par l'Union des employés des chemins de fer du Pakistan (PREM).

I. Les observations antérieures de la commission évoquaient les divergences entre la législation nationale et la convention sur les points suivants:

- interdiction pour les salariés de la Télévision et de la Radio pakistanaises de s'affilier à un syndicat ou d'exercer des activités syndicales;

- déni des droits garantis par la convention aux travailleurs dans les zones franches d'exportation (art. 25 de l'ordonnance de 1980 portant réglementation des zones franches d'exportation, et article 4 du règlement de 1982 sur les zones franches d'exportation (contrôle de l'emploi));

- exclusion des fonctionnaires, à partir de la classe 16, des effets de l'ordonnance de 1969 sur les relations professionnelles (ORP) (art. 2 viii) (dispositions spéciales)); restrictions au recours à la grève (art. 33 2) et 33 1) de l'ordonnance susmentionnée);

- interdiction aux syndicats minoritaires de représenter leurs membres dans des litiges individuels;

- promotions artificielles utilisées comme tactiques antisyndicales dans les secteurs de la banque et des finances;

- déni du droit de constituer des syndicats pour les salariés des secteurs hospitaliers public et privé.

1. En ce qui concerne la Pakistan Television Corporation (PTVC) et la Pakistan Broadcasting Corporation (PBC), la commission prend note des informations fournies par le gouvernement à la Commission de la Conférence, selon lesquelles la recommandation du groupe de travail tripartite sur les conditions de travail visant à restaurer les droits syndicaux des employés de la PTVC et de la PBC est actuellement dans la phase d'examen par le Cabinet. La commission exprime donc l'espoir de voir ces salariés rétablis dans leurs droits syndicaux et prie le gouvernement de l'informer par son prochain rapport de la décision prise par le Cabinet en la matière.

2. S'agissant de la reconnaissance des droits syndicaux dans les zones franches d'exportation (ZFE), le gouvernement mentionne à nouveau le règlement de 1982 sur les zones franches d'exportation (contrôle de l'emploi), qui régit les conditions d'emploi dans ces zones et prévoit notamment des conditions de travail plus favorables que pour les autres travailleurs. Il réaffirme qu'à l'heure actuelle il n'existe qu'une seule de ces zones qui emploie moins de 6 000 travailleurs, dont 80 pour cent de femmes. Il ajoute qu'en raison du climat culturel et des tabous sociaux dans le pays, qui sont défavorables au syndicalisme pour les femmes, ces travailleurs ne demandent pas à être rétablis dans leurs droits syndicaux, conformément à ce que prévoit l'ORP. Il n'existe cependant aucune interdiction faisant obstacle à la constitution de toute association quelle qu'elle soit. Le gouvernement précise que la précédente recommandation du groupe de travail tripartite préconisant une application uniforme à toutes les organisations de la législation du travail, sans aucune discrimination, est actuellement examinée activement par la commission ministérielle. La commission exprime le ferme espoir de voir les travailleurs des ZFE rétablis dans leurs droits syndicaux, conformément à ce que prévoit l'ORP, et prie le gouvernement de l'informer, dans son prochain rapport, de la décision que la commission ministérielle aura prise en la matière.

3. S'agissant de l'exclusion des agents des services publics et fonctionnaires de la classe 16 et au-dessus du champ d'application de l'Ordonnance sur les relations professionnelles (ORP), le gouvernement réaffirme qu'il n'existe pas d'obstacle à la constitution d'associations de catégories diverses de salariés, encore que de telles associations soient assujetties à certaines restrictions pour empêcher qu'elles n'exercent des activités qui seraient préjudiciables aux objectifs fondamentaux de leurs membres, tel un engagement dans des activités politiques ou la publication de périodiques et de revendications de leurs membres sans l'accord préalable du gouvernement. La commission avait déjà pris note de ces mêmes restrictions dans le règlement régissant la conduite des fonctionnaires de l'Etat du Sindh. Elle souhaite rappeler une fois de plus que de telles restrictions sont incompatibles avec les droits des organisations de travailleurs d'élire librement leurs représentants et d'organiser leur administration et leurs activités sans ingérence des autorités publiques, ainsi que le prévoit l'article 3 de la convention. En outre, elle appelle l'attention du gouvernement sur le paragraphe 86 de l'étude d'ensemble de 1994 sur la liberté syndicale et la négociation collective dans lequel elle considère que les dispositions prévoyant l'obligation de créer des organisations distinctes pour chaque catégorie de fonctionnaires (par exemple lorsque l'affiliation est réservée aux fonctionnaires d'une seule et même unité) sont incompatibles avec le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier. La commission a admis toutefois que les organisations de base des fonctionnaires peuvent être limitées à cette catégorie de travailleurs, mais à la condition que ces organisations ne soient pas limitées aux salariés d'un ministère, département ou service particulier et qu'elles puissent librement s'affilier aux fédérations et confédérations de leur choix, comme celles du secteur privé.

Le gouvernement n'ayant toujours pas fourni de réponse aux demandes de renseignements concernant l'importance et les activités des associations existantes de fonctionnaires, la commission le prie à nouveau de fournir ces informations dans son prochain rapport.

4. S'agissant des restrictions au droit de grève, le gouvernement indique dans son rapport que la loi pakistanaise de 1952 sur le maintien des services essentiels ne s'applique qu'aux établissements répondant aux besoins de la défense ou de la sauvegarde de la vie humaine. Le souci majeur est d'assurer la viabilité économique des programmes nationaux prioritaires, et il est donc conforme à l'intérêt national de garantir qu'une action revendicative ne se poursuive pas pendant une période indéfinie.

La commission prend note avec intérêt de la déclaration du représentant gouvernemental devant la Commission de la Conférence, indiquant que la liste actuelle des établissements visés par cette loi a été ramenée de 16 à 8, et que cette liste serait régulièrement réexaminée. En outre, la commission note que le groupe de travail tripartite a recommandé que la loi sur le maintien des services essentiels au Pakistan, 1952, ne soit plus appliquée à certains autres établissements actuellement couverts par cette loi et que ces recommandations ont été soumises au Cabinet pour approbation. La commission prie le gouvernement de l'informer par son prochain rapport de la décision prise par le Cabinet en la matière.

5. En ce qui concerne le droit de représentation des syndicats minoritaires, le gouvernement déclare à nouveau avoir pris note des observations précédentes de la commission et agir autant qu'il le peut dans le sens de la convention pour assurer, en conséquence, la protection des droits des syndicats minoritaires.

6. S'agissant des observations antérieures de la commission sur les promotions artificielles dans le secteur bancaire et des finances, ainsi que dans la sidérurgie, ces promotions étant conçues pour affaiblir les effectifs syndicaux, le gouvernement indique que si, en effet, des promotions fictives interviennent, permettant aux employés de recevoir des salaires plus élevés sans que leur soient confiées des responsabilités de gestion, ces employés peuvent recourir aux dispositions relatives aux pratiques inéquitables sur le plan professionnel, figurant à l'article 22 A) 8) g) de l'ORP, et éventuellement engager une action devant le tribunal du travail pour obtenir réparation. A cet égard, la commission rappelle que l'article 2 viii) de l'ORP exclut de la définition du mot "travailleur" toute personne qui "étant employée en sa capacité de superviseur perçoit un salaire supérieur à 800 roupies par mois". La mission de contacts directs ayant précisé, dans son rapport, que le salaire minimum au Pakistan est de 1 500 roupies par mois, cette définition du "travailleur" n'a pas de sens. La commission appelle à nouveau l'attention du gouvernement sur le paragraphe 66 de son étude d'ensemble sur la liberté syndicale et la négociation collective, dans lequel elle a considéré qu'une législation qui permet des promotions fictives aux travailleurs syndiqués sans, en fait, leur confier de responsabilités de gestion, mais les fait passer dans la catégorie des "employeurs" exclus du droit syndical, est contraire à la convention en ce qu'elle aboutit à nier le droit d'association et à réduire artificiellement la base de l'unité de négociation. La commission invite donc le gouvernement à modifier cette définition du mot "travailleur" afin de prévenir tout affaiblissement des organisations de travailleurs par le biais de promotions artificielles et de reconnaître à tous les travailleurs, sans distinction d'aucune sorte, le droit de constituer les organisations de leur choix et de s'y affilier. A cet égard, la commission note avec intérêt, d'après les informations fournies par le gouvernement à la Commission de la Conférence, que le groupe de travail tripartite sur les conditions de travail a envisagé de résoudre ce problème en élargissant la définition de "travailleur". La commission prie le gouvernement d'indiquer dans son prochain rapport les recommandations que le groupe de travail aura présentées à ce sujet à la commission ministérielle.

7. Quant au déni du droit des salariés des secteurs hospitaliers public et privé de constituer des syndicats, le gouvernement indique à nouveau dans son rapport que l'application de la loi sur les services essentiels à ces travailleurs ne signifie pas qu'ils n'ont pas le droit de s'organiser ni, de ce fait, de constituer des associations. En outre, et conformément à la déclaration du représentant gouvernemental devant la Commission de la Conférence, les salariés du secteur hospitalier pourraient former leurs propres syndicats au sens de l'ORP, bien qu'ils soient exclus des effets de cet instrument. La commission note néanmoins que tous les salariés du secteur hospitalier sont exclus des effets de l'ORP en vertu de l'article 1 3) f) de cet instrument, qui n'établit aucune distinction entre les hôpitaux du secteur public et du secteur privé. Elle prie donc le gouvernement de fournir des informations sur les dispositions législatives en vigueur qui garantissent aux salariés du secteur hospitalier le droit de constituer leurs propres organisations et de s'y affilier afin de promouvoir et défendre leurs intérêts professionnels, comme le prévoit la convention, en précisant l'importance et les activités des associations existant dans ce secteur.

II. La commission note avec préoccupation que le gouvernement n'a pas fourni de commentaires suite aux observations antérieures de la commission concernant le déni du droit des travailleurs forestiers de s'organiser. Elle doit donc rappeler ses observations antérieures à ce sujet qui étaient conçues dans les termes suivants:

La commission note les recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale dans le cas no 1696 (292e rapport du comité) concernant le refus d'enregistrer un syndicat du personnel forestier au motif que ces travailleurs n'entrent pas la définition du mot "travailleur" telle qu'elle est donnée dans l'ordonnance de 1969 sur les relations professionnelles, qui les classe comme des agents d'un service public. Comme la commission l'a rappelé ci-dessus, le droit de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier s'applique à tous les travailleurs "sans distinction d'aucune sorte" et, en conséquence, aux employés de l'Etat. La commission prie donc le gouvernement d'indiquer les mesures prises ou envisagées pour garantir que les salariés de l'Etat d'une manière générale et, en particulier, les travailleurs de la foresterie aient le droit de constituer les organisations de leur choix et de s'y affilier.

III. La commission note avec préoccupation que les toutes dernières observations formulées par le Syndicat des salariés des chemins de fer du Pakistan (PREM) concernent une notification de l'Administration des chemins de fer, en date du 12 septembre 1996, qui exclut davantage d'employés des effets de l'ORP et les menace d'une action disciplinaire au cas où ils se livreraient à des activités syndicales. Dans ses commentaires précédents, la commission a noté qu'une circulaire ministérielle classant la plupart des lignes de chemins de fer parmi les lignes relevant du ministère de la Défense et interdisant aux employés des chemins de fer de participer à toute activité syndicale avait fait l'objet d'une plainte devant le Comité de la liberté syndicale, en novembre 1994 (295e rapport), et que le gouvernement a déclaré à cette occasion que la circulaire en question fait l'objet d'un recours qui n'a pas encore abouti devant la Haute Cour du Lahore. Le gouvernement déclare que la Cour a rejeté la requête de PREM compte tenu de la position délicate dans laquelle se trouve le ministère de la Défense. La commission rappelle qu'aux termes de l'article 2 de la convention le droit de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier s'applique à tous les travailleurs "sans distinction d'aucune sorte", et elle note que le rapport préliminaire du groupe de travail tripartite sur les questions de travail recommande que cette circulaire soit retirée afin que les travailleurs des chemins de fer puissent exercer leur droit syndical sans aucune restriction ou condition. La commission veut croire que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour garantir que tous les travailleurs, sans distinction d'aucune sorte, aient le droit de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier et elle le prie de faire état, dans son prochain rapport, des progrès accomplis dans le sens de la restauration de ces droits.

IV. La commission espère que le gouvernement continuera à recourir à l'assistance technique du BIT dans le but de rendre, dans un proche avenir, sa législation conforme aux exigences de la convention, en particulier en ce qui concerne le droit de tous les travailleurs - notamment les salariés de la Télévision et de la Radio pakistanaises (PTVC) et (PBC), les travailleurs des zones franches d'exportation, les agents des services publics et fonctionnaires, les travailleurs du secteur hospitalier, les employés des chemins de fer et le personnel forestier - de constituer les organisations de leur propre choix et de s'y affilier sans autorisation préalable, et aussi en ce qui concerne le droit de grève.

Plus généralement, la commission note avec regret que, bien qu'une mission de contacts directs se soit tenue en janvier 1994 entre un représentant du Directeur général et le gouvernement et qu'un groupe de travail tripartite chargé des questions de travail ait élaboré des recommandations très proches de celles formulées par la mission sur les amendements législatifs qui doivent être adoptés, le gouvernement n'ait toujours pas pris les mesures nécessaires pour donner effet aux recommandations susmentionnées. En conséquence, la commission prie instamment le gouvernement d'assurer, à brève échéance, que des progrès substantiels soient accomplis pour modifier la législation nationale et la pratique sur les questions mentionnées ci-dessus.

Alors qu'elle siégeait, la commission a reçu un rapport du gouvernement qu'elle examinera à sa prochaine session.