Observation (CEACR) - adopted 1995, published 82nd ILC session (1995)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Pakistan (Ratification: 1951)

La Comisión toma nota de las informaciones comunicadas por el Gobierno en su memoria y de las discusiones en la Comisión de la Conferencia en 1994. También toma nota de los comentarios del Sindicato de Trabajadores de Ferrocarriles de Pakistán (PREM), de fecha 12 de abril de 1994, y de las conclusiones formuladas por el Comité de Libertad Sindical en los casos núms. 1696, 1726 y 1771 (292.o, 294.o y 295.o informes del Comité, aprobados por el Consejo de Administración en sus reuniones de marzo, junio y noviembre de 1994 respectivamente).

I. Las observaciones anteriores de la Comisión se referían a las discrepancias entre la legislación nacional y el Convenio en los puntos siguientes:

-- prohibición de afiliación y actividades sindicales a los empleados de la Corporación de la Televisión de Pakistán y de la Corporación de la Radiodifusión de Pakistán;

-- denegación de los derechos garantizados por el Convenio a los trabajadores de las zonas francas de exportación (artículo 25 de la ordenanza de 1980 sobre la autoridad de las zonas francas de exportación, y artículo 4 del reglamento de 1982 sobre el control del empleo en las zonas francas de exportación);

-- exclusión de los funcionarios públicos de grado 16 o de grado superior, del ámbito de aplicación de la ordenanza sobre relaciones profesionales, de 1969 (artículo 2, viii) (disposición especial));

-- restricciones al recurso a la huelga (artículos 32, 2) y 33, 1), de la ordenanza);

-- prohibición de que los afiliados de sindicatos minoritarios puedan ser representados en sus reclamaciones individuales por el sindicato al que se han afiliado;

-- ascensos ficticios como táctica antisindical en los sectores bancario y financiero;

-- denegación del derecho de constituir sindicatos para los empleados de los hospitales de los sectores público y privado.

1. En lo que respecta a la Corporación de la Televisión de Pakistán y a la Corporación de la Radiodifusión de Pakistán (PTV y PBC), la Comisión toma nota con interés de que según la memoria del Gobierno el equipo de tarea tripartito recomienda que la disposición pertinente de la ordenanza sobre relaciones profesionales sea dejada de lado para permitir que esos trabajadores puedan constituir sindicatos, así como desempeñar actividades sindicales. Por consiguiente, la Comisión expresa la esperanza de que se restablecerán los derechos sindicales a los mencionados empleados en un futuro próximo.

2. En lo que respecta a la concesión de derechos sindicales en las zonas francas de exportación, el Gobierno se refiere en su memoria al reglamento de 1982 sobre el control de empleo en la zona franca de exportación, que regula las condiciones de empleo en dichas zonas, en el que se prevén mayores beneficios que los que se otorgan a otros trabajadores. Además se indica que, en la actualidad, sólo existe una zona franca de exportación que emplea menos de 6.000 trabajadores, de los que el 80 por ciento son mujeres. El Gobierno añade que, dado que el ambiente cultural en Pakistán no es favorable a la sindicalización de las mujeres trabajadoras debido a los tabúes sociales, esas trabajadoras no reclaman que se les restablezcan los derechos de sindicación de conformidad con las disposiciones de la ordenanza sobre relaciones profesionales. No obstante no existe para ellas ninguna prohibición para que constituyan asociaciones y el Gobierno está examinando la cuestión con miras a la aplicación igualitaria de la legislación laboral a todas las empresas sin discriminación alguna.

La Comisión toma nota de las conclusiones formuladas por el Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1726 (294.o informe, de junio de 1994), relativo a la no aplicación de la legislación laboral en las zonas francas de exportación y a su recomendación de que se modifique la ley de finanzas de 1992, la ordenanza gubernamental sobre las zonas francas de exportación de 1980, y el reglamento sobre el control de empleo de 1982, a fin de garantizar el derecho de sindicación para todos los trabajadores. La Comisión toma nota con interés de la recomendación del equipo de tarea tripartito, de que es de desear que la legislación laboral se aplique sin discriminaciones a todas las organizaciones, dado que dicha legislación tiene que desempeñar una función positiva para el mantenimiento de la paz en el ámbito laboral, mediante la creación de un clima favorable a la armonización de las relaciones entre empleadores y empleados y la ayuda al aumento de la productividad y la producción.

3. En cuanto a la exclusión de los funcionarios públicos de grado 16 o de grado superior, del ámbito de aplicación de la ordenanza sobre relaciones profesionales, el Gobierno ha indicado en su memoria que no existe prohibición alguna para la constitución de asociaciones de diferentes categorías de empleados, aunque están sujetas a ciertas restricciones para evitar que se lleven a cabo actividades perjudiciales a los objetivos y finalidades básicas de sus reparticiones, tales como el desarrollo de actividades políticas, la edición de publicaciones periódicas o de representaciones de publicaciones, en nombre de sus afiliados, sin aprobación previa por el Gobierno. En sus comentarios anteriores la Comisión ya había tomado nota de la existencia de las mismas restricciones en el reglamento de los funcionarios públicos de Sindh (dirección). Recuerda nuevamente que dichas restricciones son incompatibles con el derecho de las organizaciones de trabajadores de elegir libremente sus representantes y de organizar su administración sin injerencia gubernamental de conformidad con lo dispuesto en el artículo 3 del Convenio. Además, la Comisión señala a la atención del Gobierno el párrafo 86 del Estudio general sobre libertad sindical y negociación colectiva en el que se expresa que las disposiciones que prevén la obligación de crear organizaciones distintas para cada categoría de funcionarios (por ejemplo, cuando la afiliación sindical está reservada a los funcionarios de una sola misma unidad) son incompatibles con el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas. Sin embargo, la Comisión ha estimado, que puede admitirse que las organizaciones de base de los funcionarios estén reservadas a esa categoría de trabajadores a condición de que no se estipule también que esas organizaciones de base deban limitarse a los funcionarios o empleados de un ministerio, de un departamento o de un servicio particular, y que al igual que las organizaciones del sector privado, puedan afiliarse libremente a las federaciones o confederaciones que estimen convenientes.

Dado que el Gobierno aún no le ha comunicado la información relativa a la dimensión y a las actividades de las asociaciones de funcionarios públicos existentes, la Comisión solicita nuevamente al Gobierno que le transmita esa información en su próxima memoria.

4. Con respecto a las restricciones al derecho de huelga, el Gobierno indica en su memoria que la ley de 1952 sobre servicios esenciales (mantenimiento) de Pakistán, solamente se aplica a las organizaciones de empleo cuyas actividades satisfacen las necesidades de la defensa o atañen a la vida de la comunidad. La preocupación fundamental es garantizar la viabilidad económica de los programas de prioridad nacional y, por consiguiente, es de interés nacional garantizar que las acciones sindicales de reivindicación no continúen por tiempo indefinido.

La Comisión toma nota con interés de la declaración del representante gubernamental en la Comisión de la Conferencia respecto a que el actual Gobierno había decidido no aplicar la ley de servicios esenciales a ningún establecimiento nuevo y modificar la ley a fin de ponerla en conformidad con el Convenio. Añadió que la lista actual de establecimientos comprendidos en la ley se reducirá gradualmente al mínimo y que ya se han suprimido de ella tres establecimientos. Además, el Comité toma nota con interés de que el equipo de tarea tripartito recomienda que la definición de servicios esenciales se ponga en conformidad con los principios de libertad sindical.

5. En cuanto al derecho de representación de los sindicatos minoritarios, el Gobierno declara que ha tomado nota de los comentarios anteriores de la Comisión y que, en consecuencia, está adoptando todas las medidas posibles en consonancia con el Convenio para proteger los derechos de los sindicatos minoritarios.

6. En relación con los ascensos ficticios en los sectores bancario y financiero, así como en el de la industria siderúrgica, efectuados con la intención de socavar la afiliación de los sindicatos de trabajadores (véanse casos núms. 1534 y 1771), la Comisión recuerda que el artículo 2, viii) de la ordenanza sobre relaciones profesionales excluye de la definición de trabajador a toda persona "empleada en calidad de supervisor con un salario superior a 800 rupias por mes". Dado que el informe de la misión de contactos directos a Pakistán indica que el salario mínimo es de 1.500 rupias, esta definición de "trabajador" carece de sentido. La Comisión señala a la atención del Gobierno el párrafo 66 de su Estudio general, en el que ha considerado que una "legislación que permite ofrecer ascensos ficticios a trabajadores sindicados sin atribuirles de hecho responsabilidad de gestión, con la finalidad de asimilarlos a la categoría de "empleadores" y excluirlos así del derecho de sindicación, es contraria a las disposiciones del Convenio, puesto que ello equivale a negar el derecho de asociación y a reducir artificialmente la base de la unidad de negociación". Por consiguiente, solicita al Gobierno que modifique la definición de "trabajador", a fin de impedir una desestabilización de las organizaciones de trabajadores mediante ascensos artificiales y garantizar a todos los trabajadores, sin ninguna distinción, el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a esas organizaciones.

7. En cuanto a la denegación del derecho de constituir sindicatos a los empleados de los sectores hospitalarios público y privado, el Gobierno ha indicado en su memoria que la aplicación de la ley sobre servicios esenciales a esos trabajadores no significa que no tengan derechos de sindicación y, en consecuencia, están facultados jurídicamente a constituir asociaciones. La Comisión toma nota, sin embargo, de que los empleados de los hospitales están excluidos de la ordenanza sobre relaciones profesionales en virtud del artículo 1, 3), f). Por consiguiente, solicita al Gobierno que le comunique información acerca de las disposiciones legislativas actualmente en vigor que garantizan a los empleados de los hospitales el derecho de constituir organizaciones de empleados de hospitales con objeto de fomentar y defender sus intereses profesionales, así como el de afiliarse a esas asociaciones, de conformidad con lo establecido en el Convenio, y que indique las dimensiones y actividades de las asociaciones en ese sector.

II. La Comisión también toma nota con preocupación, de que recientemente, se le ha denegado el derecho de sindicación, a las siguientes categorías de trabajadores:

1. Empleados de ferrocarriles. La Comisión toma nota de que los comentarios formulados por el Sindicato de Empleados de Ferrocarriles de Pakistán se refieren a una circular ministerial que incluye la mayoría de las líneas ferroviarias en el ámbito del Ministerio de Defensa y prohíbe a los empleados de ferrocarriles participar en actividades sindicales. La Comisión toma nota de que esa circular fue objeto de una queja, examinada por el Comité de Libertad Sindical en noviembre de 1994 (295.o informe), y que en ese momento el Gobierno indicó que se había presentado una demanda ante el Alto Tribunal de Lahore respecto a esa circular que aún está en instancia ante el Tribunal. La Comisión recuerda que en el artículo 2 del Convenio se establece que el derecho de constituir las organizaciones que se estimen convenientes así como el de afiliarse a esas organizaciones se aplica a todos los trabajadores "sin ninguna distinción" y toma nota con interés de que el equipo de tarea tripartito sobre cuestiones laborales recomienda el retiro de la circular para permitir a los trabajadores ferroviarios ejercer, sin restricción o condición alguna, el derecho de sindicación. La Comisión confía en que el Gobierno adoptará las medidas necesarias para garantizar que todos los trabajadores, sin ninguna distinción, tengan el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a esas organizaciones y le solicita que en su próxima memoria indique los progresos efectuados para el restablecimiento de ese derecho a los trabajadores ferroviarios.

2. Trabajadores de la silvicultura. La Comisión toma nota de la recomendación formulada por el Comité de Libertad Sindical en el caso núm. 1696, en relación a la negativa a inscribir en el registro a un sindicato de trabajadores de la silvicultura alegando que no están abarcados por la definición de la palabra "trabajadores" de la ordenanza de 1969 sobre relaciones profesionales y que deben considerarse funcionarios públicos. Como se recordó con anterioridad, el derecho de los trabajadores de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a esas organizaciones, se aplica a todos los trabajadores "sin ninguna distinción" y, por lo tanto, también se aplica a los empleados del Estado. Por consiguiente, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas o previstas para que se garantice a los empleados del Estado en general y a los trabajadores de la silvicultura en particular el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a esas organizaciones.

III. La Comisión espera que el Gobierno seguirá aprovechando la asistencia técnica de la OIT a fin de que, en un futuro próximo, ponga su legislación en conformidad con las exigencias del Convenio, en particular, en lo relativo a los derechos de todos los trabajadores - comprendidos los empleados de la CTP y CRP, los trabajadores de las zonas francas de exportación, los funcionarios públicos, los trabajadores de los hospitales, los empleados ferroviarios y los trabajadores de la silvicultura -, de constituir las organizaciones que estimen convenientes y de afiliarse a ellas sin autorización previa, y en lo relativo al derecho de huelga. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información detallada sobre cualquier progreso realizado en este sentido.